基于产权约束的基层养老服务资源优化配置研究

贾海彦 张红凤

一、引言

自2006年“社会养老服务体系”被官方提出以来，虽做了数次修订，并作为主流概念被广泛接受，但仍存在核心功能不够明确、目标人群较为模糊、内部诸要素呼应性较差、运行机制开放性不足等问题（董红亚，2012[1]），尤其对基层养老服务资源的配置缺乏指导性和操作性意见。从资源配置视角来看，要构建“居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系”（2013年政府文件），不仅要在顶层设计层面实现对资源的整体规划和宏观布局，在基层社区层面，面对有限的养老服务资源，如何实现精细化的资源配置与管理，更是体系建设的关键。

我国当前的基层行政管理体制与养老服务资源的产权特性并不匹配，难以提供优化产权的约束机制，政府、市场、社会自治力量等多方的责权利边界模糊，基层的资源分布格局离散化现象严重。因此，有必要从产权约束视角对“社会养老服务体系”内的基层资源配置问题进行深层次剖析，探寻能够优化养老服务资源产权结构的有效约束机制，设计能够将政府、市场和社会自治力量有效融合，并能实现养老服务一般化管理和精细化管理相结合的最优制度安排，为推动基层社会养老服务体系建设提供科学的实践性指导。

二、养老服务资源的有限产权及约束条件

从一般意义来看，根据所有权的属性，可以将养老服务资源分为三大类型:（1）自有资源。老年人自身拥有的私人财产性质的养老服务资源，如养老金、自有住房、能够提供照护的家庭内部人力资源，以及其他能够满足老年人精神慰藉的各类资源等。（2）市场资源。由市场主体所有的，可以通过市场交易方式获得的养老服务资源，如养老机构、社区组织等提供的各类收费型养老服务资源。（3）社会资源。由政府或社会非营利组织所有并提供的，各类公益性的、免费型养老服务资源。据此，资源的产权主体通常指老年人自身、家庭组织、养老机构、各层级政府、社会公益组织等，根据资源的产权属性，各自承担或享有生产、提供、管理或者受益的权利。

这种逻辑清晰的产权优化，是建立在能够完全界定产权结构各主体的责权利关系的假设前提下的，并作为纠正资源配置市场失灵的有效对策。这也是巴泽尔（1997）[2]所认为的法定权利，是经济生活中实现权利的依据。但法定权利在经济生活中很难完全实现。巴泽尔指出，由于界定产权有资源耗费，存在着交易成本，人们不可能不考虑界定产权的边际成本与边际收益，当二者相等时，理性的产权人显然不会要求进一步界定产权，因此，产权界定是相对的。同时，在一个已经运转的社会中，权利的产生是一个不断发展的过程，即产权是不断产生并不断放弃的。这些概念要求我们必须重新认识养老服务资源的产权问题。

养老服务的本质是老年照护，分为一般性的生活照料和专业化的护理服务两个层次。有别于其他产权属性稳定的资源，从动态视角来看，养老服务资源一开始仅限于一般性生活照料，家庭成员即可提供，是为家庭私有的普通物质资源或人力资源。随着生活水平的提高，对养老服务的需求逐渐趋于专业化，拥有专业化服务资源的市场主体日渐兴盛，由于有价格机制的约束，资源的产权界限也十分明晰。随着经济的进一步发展、人口结构的变化以及社会对老年福利事业价值诉求的升华，养老服务资源的供给日益充裕，其产权的构成要素和产权主体逐渐分离并多样化:一方面，家庭、企业拥有的养老资源出现外溢，进入公共领域；另一方面，由政府或社会公共组织提供的具备公共产品属性的社会性养老服务资源也逐渐增多。

根据巴泽尔对公共资源（共同财产）的界定，养老服务资源拥有多种属性并发生割裂，那些被所有者放弃的，进入公共领域的即为公共养老服务资源，既非使用不受任何限制的纯公共资源，也非被公共部门明确拥有的资源。例如:原为家庭私有的家庭人力资源，随着家庭结构的核心化、小型化，逐渐外溢到公共领域，成为市场人力资源（如从事专业护理的雇用劳动者）或社会公共人力资源（如志愿者）；市场资源和政府部门控制的“公有资源”，随着市场与政府及社会组织合作方式的多样化，产权属性也发生了分裂，部分转化为多主体所有的共同资源。如此，各类潜在的寻租者面对日益增加的交易成本，不得不在获得、保持或放弃资源权利之间不断进行选择，不再能够自由地以合法或合理方式对之行使所有权，产权发生“稀释”，产权结构不断变动，资源配置低效或无效成为常态。

当然，产权的相对性和动态演变并不意味着产权无法进行彻底地清晰界定，从产权结构的概念来看，任何特定资源的产权都是由不同权项组成，都有一个内部权力结构约束（黄少安，1997[3]）。在考虑交易成本的前提下，如果产权权利约束中的各项权利能够清晰归属到产权主体，那产权就得到了完整界定。虽然传统观点认为，对产权施加约束会“稀释”产权，减少财产价值，但巴泽尔对此进行反对，认为适当的约束可以实现资源价值的最大化。张五常（2001）[4]也认为，产权合约是选择的结果，而产权结构的绩效是与现实约束条件密切相关的。因此，需要选择适当的约束条件，优化产权结构，明晰产权边界，实现资源配置的价值最大化。

既然如此，寻找能够有效界定资源产权的约束条件，就成为优化资源配置问题的关键。约束条件大致有如下三类:（1）产权界定的成本和收益约束。对于那些进入“公共领域”的养老服务资源，权利变更的交易成本大于零，不可能达到边际成本等于边际收益的均衡状态；对于政府、市场、社会组织以及家庭，不得不放弃某些服务资源，使得资源供应不足，而这些不能计价的资源，老年人也无权使用甚或被过度使用。为获得最大化的资源价值，交易各方将会采用不同的博弈方式在投入与获益之间寻找均衡，产权的界定是动态化的。（2）组织内部或个人自愿接受的非市场性约束。从比较优势来看，居家养老、社区养老和机构养老三种服务模式的划分，体现了专业分工的特色:居家为基础，机构为支撑，社区为平台，社会服务为依托。只有多方联动，例如将之纳入基层社区多元主体自治模式下，各方主体获得足够多的剩余索取权，才能生产出综合性、持续性的照护服务，实现多方共赢，这也是各主体自愿接受的非市场性约束。（3）根据比较优势实施的排他性规定。巴泽尔认为，在产权分割并由不同主体拥有的情况下，应当进行排他性规定，来避免主体之间发生的侵权行为。对于养老服务资源，即应当根据分割了的权项属性，让具有管理比较优势的当事人获得相应属性的权利，例如，在政府与市场合作化程度较高的经济体下，养老服务的生产权一般交由市场主体，政府只作为提供者和管理者来行使资源配置权和管理权。

这些约束条件，要求养老服务这种“共同资源”的多个寻租者必须具备自己的合同子集，这些合同的形式多样，子集之间互相协调整合，构成组织——“合同网”（Alchian和Demsetz，1972[5]）， 这也是各寻租者之间动态博弈的结果。从现实来看，这种组织可以通过“自上而下”的行政力量与“自下而上”的社会自治力量的结合，使养老服务资源主体发挥各自的比较优势，根据基层社区多变的客观情况，实现各种形式的分工与合作，实现对资源的精细化布局与管理，从而优化产权结构，也契合了“体系”建设的内涵。

三、我国养老服务资源产权结构与约束条件的交互检验

现代社会，老年人口的分布与构成，呈现明显的职业、教育文化、生活习惯等特征，而养老服务资源也因产业群、产业链和产业聚集为核心的现代产业发展特色形成块状结构与区域分布。因此，必然要考虑产业特征、人群特征，对养老服务资源进行更加精细化配置，这也是政府介入产权安排与社会自治力量相结合的必然要求。这一要求，需要“养老服务资源产权结构优化”和“基层约束条件修正”之间进行双重动态的交互式检验，从而找到适合对方的最优格局。这一漫长的试错过程，在我国的养老服务资源基层配置工作中得到了充分的实践。

自2006年官方正式提出建设社会养老服务体系以来，我国的养老服务业经历了一场以“行政导向”、“供给导向”为主的大跃进式发展历程。这种粗放式发展模式干扰了资源产权结构和约束条件之间交互试错的自发过程，资源产权内部权项搭配出现错位，约束条件也未能及时建立，最终导致资源分布格局的离散化。

养老服务资源产权属性的改变，使得进入公共领域的资源日益增多，越来越多的潜在寻租者希望能够共同拥有或分割有限的服务资源。但是有效的约束条件却未能及时建立，致使不但经济权利难以界定，法定权利也模糊不清。例如，在我国当前政府主导发展模式下，大多数地方政府集养老服务生产者、提供者和管理者于一身，职责繁多，负担沉重，与市场边界不清。以山东省为例，在2014年山东省已投入运营的2 264家养老机构中，由政府兴办的有1 489家，由社会兴办的有690家，由政府与社会合办的有59家；在427家在建的养老机构中，由政府兴办的有180家，由社会兴办的有182家，由政府与社会合办的有65家。合并来看，政府兴办的为62%，社会兴办的为33%，政府和社会合办的为5%:政府占了相当大比重。经营模式大致有公办公营、公办民营、民办公助和民办民营等，公办（建）公营的方式占到了总体的70%以上（见图1）。[6]

图1 山东省养老机构的兴办主体比例

政府主导经营模式的初衷是希望通过控制所有权来保障养老服务资源的公益属性，但政府的非专业化和固有的低效率使得这一权利约束条件并未产生如期效果。过度控制也不适合已经产生产权分割的共同资源属性，抬高了市场主体、社会自治力量获得资源产权的交易成本，例如对民营资本的进入产生的“挤出效应”。通过调查发现，民营养老机构的经营能力一般要高于公办养老机构，但所获得的财政补贴却远远低于公办机构。2014年调查数据显示，山东省公办养老机构所获地方各级政府财政补贴占全年总收入的31.48%，民办养老机构的这一数字仅为10.22%（见图2）。高的财政补贴率，并未引来高的经营绩效。养老机构资源利用率不高、经营绩效低下成为普遍现象。目前山东省养老机构的入住率不足六成，有的才二三成。一方面是供不应求，另一方面是住不起、住不满，民办养老院一般费用较高，公立养老院又供给严重不足，住不起、住不进、住哪里，成为很多老年人的“养老之忧”。[6]

图2 公办养老机构与民办养老机构年收入构成比较

政府对养老服务资源产权的过度控制，还体现在对建设用地的管制、价格的管制、服务内容的管制等诸方面，“管办”不分离。这种有害的产权约束，极大地限制了其他主体的行动自由，“稀释”了养老服务资源产权，造成了资源价值的浪费， “政府引导、社会参与、市场运作”的原则并未真正体现，无益于养老服务资源产权结构的优化，限制了市场化程度的提高，束缚了养老服务业的长远发展。

养老服务资源产权结构与约束条件之间的非良性互动，最终导致了养老服务资源分布格局的离散化，主要表现为服务主体的离散、服务项目的离散和服务信息的离散三个方面。

从服务主体来看，主要是居家、社区和机构三大养老平台互不搭界、各自为政。居家养老被简单地认为家庭居住地的养老服务，缺乏社区服务的依托，与传统的家庭养老差别不大，社会化的意义难以体现；社区养老服务主要体现在文化娱乐、保洁等浅表层面，具有规模小型化、管理人员就近弱势化、经营简单化等特点，难以提高服务的专业程度；大多数机构都是小作坊式的经营模式，自成一体，相对封闭，信息资源也缺乏有效沟通的渠道，而大型养老机构往往“孤军独秀”，无法与小型机构形成产业化连锁经营，规模效应难以实现。

从服务项目来看，我国对不同类型的养老服务资源采取分级分类的行政管理体制，“医、养、康、护”分属于不同的管理领域，如养老机构、养老设施等归民政部门管，老年人医疗、康复等服务归卫生计生部门管，老年家政服务（注册公司）又归工商局管。这种分块管理模式，加大了资源间的协调成本，难以实现资源的共享与合作，造成资源不足与浪费并存的现象。

从服务信息来看，目前我国大多数基层政府的信息化管理平台只搭建到市、区两级，管理职责只划分到条线部门，没有延伸到老年人居住地的街镇（社区），如山东省的养老服务信息平台仅覆盖到五分之一的县（市、区）。同时，居家、社区、机构之间的信息系统彼此孤立运行，数据重复录入，形成了一个个信息孤岛，造成数据不一致、数据不完整等诸多弊端。信息网络平台的狭窄和封闭，难以实现管理重心的下移和城乡全覆盖。

可见，僵化的行政性分级分块管理体制，无法使行政力量重心触及基层，难以与“自下而上”的社会自治力量有效结合，对养老服务资源只能停留在“政府主导型”的基础设施建设和以“政府职能为导向”的一般化管理，无法与市场和社会力量形成合作协力，实现对资源的精细化管理，更无法促成养老服务的产业链和集成化运营。因此，在我国基层社区，养老服务资源产权结构优化与约束条件之间并未形成良性的交互式修正关系，而是分道扬镳，渐行渐远。

四、基层网格化管理——一种资源优化配置的产权安排

政府机构设置与社会治理需求“合理对接”，要求创建能够容纳多个寻租者合同子集的合同网作为约束条件，这一约束条件蕴含的是一种“扁平化-开放型”公共权力构架。相比传统的“垂直型-封闭性”科层制度，扁平化管理构架使政府与外部行动者的关系由管制与控制重构为交易、协商甚至被赋权的关系，基层政府拥有了更多的自由裁量权，可以去动态处理那些进入“公共领域”的养老服务资源，有效适应产权的有限性特征。扁平化的另一个特征就是引入企业界的管理创新和实行信息化改造，在政府内部进行结构与流程再造，更多采取自下而上和横向的协调（敬乂嘉，2010[7]）。

当前正在我国基层政府大力推广的网格化社区管理模式，恰好符合“扁平化-开放型”制度构架的内涵，它融合了治理网络、分权、对基层雇员的赋权、电子政府、一站式服务、多部门协作、围绕服务对象和目标的组织与项目建构等要素。这一合同网式的约束条件，实现了产权界定的成本-收益约束、自愿接受的非市场性约束和强制的排他性约束等三类约束功能。根据基层养老服务具体事件的管理，服务资源及事件受益对象的空间、时间分布，动态地优化资源的产权结构，实现高效配置:以老年人所在的养老居住地（家庭、社区、机构）为资源配置的末端节点（基础单元），社区服务管理为家庭养老资源、社区养老资源、机构养老资源的整合、调配、输送的平台网络。实现资源要素在人际间、区域间的紧密呼应:在居住点，老年人可以自由选择是否转移；在服务内容，老年人可以根据自身情况自由选择服务的层级。这正是以居家为基础、机构为支撑、社区为平台、社会服务为依托提供综合性、持续性的照护服务的“社会养老服务体系”的真实内涵。

从目前运行较为成功的案例（如北京东城区等）来看，基层养老服务网格化管理可以在成熟的城市社区管理网格基础上实现职能共享和功能叠加。对此，本文从四级网格责任体系和三层网格的管理组织结构入手予以分析，初步探索这一制度创新工作。

1.四级网格责任体系（见图3）。

在城市社区管理网格设计中，将市（区）、街道办事处、居民委员会三级政府组织和社区自治力量纳入，形成四级责任体系。这种强制排他性的责任分权组织构架，考虑了各级行政主体的管理专业优势，给基层政府以足够的决策空间，通过向社会放权，使社区自治力量也获得了足够多的自愿性约束，积极性亦得以充分调动。

市、区两级政府是网格责任体系的龙头，作为城市管理中心，承担服务地理范围内养老服务资源的指挥、协调职能，不干预社区具体养老事务的生产和提供环节，但对各社区养老服务的流程进行总体调控，实现“监督轴心”与“调度轴心”双轴心并重。

街道办事处作为最低一级的政府机构，构建养老服务网格化信息管理平台:对上承接政府的行政管理，接受上级管理中心的监督；对下作为养老服务的提供者，具体执行和管理社区养老服务事务，为社区老年人提供接受政府管理的窗口。

居民委员会是养老服务的自治基础，搭建社区平台，负责根据社区老年人的单个或多个核心养老需求，收集信息，协调、引导、整合各类具体养老服务资源，实现养老资源和服务与服务对象之间的网格化匹配，突出社区的自治作用。

城市基层自治网络，汇集了服务地理范围内外的基础力量、特色力量和专业力量。由网格化信息管理平台将相关的公共服务机构、社会性服务机构、商业性服务机构、志愿组织、业主委员会、家庭等服务资源和组织进行信息化和数字化管理，鼓励按照各自的营运性质和专业特色，采取PPP、BOT或品牌连锁经营等多种合作方式，促进养老产业链的形成，促进养老服务的集成化运营，促进社区服务领域社会化、市场规模化、产业化、现代化发展。

图3 养老服务四级网格责任体系

2.三层网格的管理组织结构（见图4）。

养老服务资源产权属性的细化，应当根据事件管理主体定位、事件处置主体定位和服务对象定位来进行网格布局，实施动态管理。在具体的制度安排上，将单元网格管理法和部件管理法相结合，搭建起三层网络结构:服务管理网格、服务网格、服务对象网格。服务管理网格实现对“事件”的管理主体定位，服务网格实现对“事件”的处置主体定位，服务对象网格实现对“事件”的空间位置定位。三层网格共享社区基础信息库和信息交互渠道，接受多层级的服务审核评估，保证管理水平和服务质量的标准化和规范化。

养老服务管理网格是基层养老服务运营的管理主体，按照相关部门的权责范围和信息库的业务处置流程与规则，确定其业务规范及流程:（1）信息收集。由网格内的管理人员进行例行巡视，或通过热线电话、网络、电视媒体等渠道，收集网格内老年人的各类常规性（日常生活帮助、日托需求、常规医疗照护、疾病防治等）、突发性（紧急性医疗救治、临终关怀、养护纠纷等）养老事件，上报监督中心。（2）案卷建立。由监督中心对接受的各类事件，按照“医、养、康、护”的内容进行鉴别立案，并按照事件的紧急程度和服务照护的专业等级划分，明确对应的处置方式，并上报指挥中心。（3）任务派遣。由指挥中心根据事件内容归属，协调指挥相关的专业主体，如养老机构、家政服务、医疗部门、志愿组织甚至家庭等，派遣相关业务人员。（4）任务处理。由专业人员对任务进行处理。（5）处理反馈。任务处理完毕后，将事件的处置结果反馈到提交对象手中。（6）核实结案。监督中心收到反馈即派监督员去现场进行核查，将核查结果与处理结果核实一致后予以结案。这种闭环式的管理流程，不但实现了信息的传输与共享，也使得服务资源可以在居家养老、社区养老和机构养老之间流动和转化，使老年人足不出户就可以在家和社区内接受多元化的养老服务。老年人也可以在信息联网的社区间自由流动，极大地提高了资源的使用效率和问题处理的能力，信息平台产生的相关数据，也成为综合评价的重要指标。

现实中，养老服务管理网格和养老服务网格需要协同运作，以实现纵向上的组织权力线和横向上的业务线的网格化交织。这种网格化交织的协同运作机制，在责任主体领域，明确了主体责任；在责任交叉领域，明确了同体责任和异体责任；在责任空白领域，明确了兜底责任:养老服务资源的产权结构与各主体的责权利达到了较高程度的协调一致。

养老服务对象网格是根据社区老年人身份信息、居住地的地理信息等进行区域划分而形成网格结构，覆盖养老服务的最终满足对象——老年人，每一个服务对象网格的服务需求都有对应的服务网格负责满足。老年人通过方便快捷的交互渠道向管理系统提交需求，获取对应的养老服务，真正实现了以需求为导向的服务理念。

图4 养老服务网格化管理组织架构

五、结语

基层养老服务网格化管理模式克服了以往传统治理模式的诸多弊端，有效地呼应了养老服务资源产权特性:转变政府职能导向为老年人需求导向的服务治理理念，即“为谁提供”；让来自政府的行政力量和“自下而上”的社区自治力量，在网格空间内找到衔接点，实现了资源共享、条块结合和业务协同，即“谁来提供”；通过信息化的管理手段消除信息孤岛，即“如何提供”；提供养老服务动态的事前预防、事中控制、事后治理，提高养老服务的深度和广度，即“提供什么”。这种公共服务治理方式，可以使不同的服务资源产权配置主体在不同情境下，处于各自不同的需求（原动力），对不同资源客体做出配置决策，实现了主体间的协同合作和客体间的平滑衔接，养老服务资源产权结构与约束条件建立起良性互动关系，优化了养老服务资源的配置格局。

当然，扁平化的网格管理结构更多的是在科层制框架基础上对科层结构的一种修正和完善（俞晓波，2014[8]），自身还存在着较大的改进空间。作为修正养老服务资源产权结构的约束条件，更需要适应变化了的客观环境，在原有结构基础上不断进行继承与发展，这也在根本上推进着基层社会养老服务体系建设的步伐。

[1]董红亚.我国社会养老服务体系的解析和重构[J].社会科学，2012（3）:68-75.

[2]巴泽尔.产权的经济分析[M].上海:上海三联书店，上海人民出版社，1997:1-16，38-57，58-84.

[3]黄少安.产权经济学导论[M].山东:山东人民出版社，1997:56.

[4]张五常.佃农理论[M].北京:商务印书馆，2001:132.

[5]Alchian A， Demsetz H.Production， Information Costs， and Economic Organization[J].American Economic Review， 1972， 62（5）:77-95.

[6]张红凤，贾海彦等.山东省养老产业发展研究 [R].山东省民政厅委托课题，2014.

[7]敬乂嘉.政府扁平化:通向后科层制的改革与挑战[J].中国行政管理，2010（10）:105-111.

[8]俞晓波.扁平化架构下的大都市政府结构变革探析[J].改革与理论，2014（2）:129-132.