新疆特克斯县草原生态补偿政策实施成效与对策*①

王晓明



新疆特克斯县草原生态补偿政策实施成效与对策*①

王晓明

（中共新疆区委党校经济学教研部 新疆 乌鲁木齐 830002）

摘要：草原生态补偿是国家和自治区自2011年起，在部分生态退化和生态敏感区草原实施的一项生态建设保护政策，旨在通过禁牧、草畜平衡与经济补偿相结合，促进草原生态逐步实现良性循环。新疆特克斯县作为新疆伊昭盆地重要的牧业生产大县和生态文明建设区，草原生态补偿政策实施效果及后续政策调整方向具有重要的研究价值。在详细实地调研基础上，在全面分析草原生态补偿政策实施后特克斯县草原生态、牧业和牧民经济状况的变化和趋势的前提下，提出相关政策建议。

关键词：特克斯县草原生态补偿政策对策

草原生态补偿是国家和自治区自2011年起，在部分生态退化和生态敏感区草原实施的一项生态建设保护政策，旨在通过禁牧、草畜平衡与经济补偿相结合，促进草原生态逐步实现良性循环。作为新疆伊昭盆地重要的牧业生产大县和生态文明建设区，新疆特克斯县草原生态补偿政策实施效果在政策实施区域具有一定典型意义。

一、特克斯县经济发展与生态环境现状

1.特克斯县自然地理现状。特克斯县位于新疆西部，行政隶属新疆伊犁哈萨克自治州，地理上处于天山西部南天山北麓西部、特昭盆地东段。县城距伊宁市119km，距乌鲁木齐市815km。东北部与巩留县相交，东南部与和静县相连，南部与拜城县相接，西部与昭苏县相邻，西北部与察布查尔锡伯自治县相依。

县城坐落在特克斯河北岸，地势比较平坦。特克斯县地貌可分为高山带、中山带、低山带及丘陵带和河谷盆地洪积平原五个主要类型。

2.特克斯县经济社会发展现状。特克斯县全县总面积8 352km2，县辖3镇（特克斯镇、乔拉克铁热克镇、喀拉达拉镇）、5乡（阔克铁热克柯尔克孜族乡、阔克苏乡、喀拉托海乡、呼吉尔特蒙古乡、齐勒乌泽克乡）、1场（马场），60个行政村和7个生产连队。辖区内驻有新疆生产建设兵团农四师78团、天西林业局特克斯林场、托斯曼牧场、萨尔阔布牧场、克孜勒布拉克牧场、喀拉达拉牧场等7个行政单位。

2014年末全县总人口为175 293人，比上年增加765人，其中：非农业人口49 240人，农业人口为126 053人；少数民族人口139 575人，占总人口的79.62%；全县人口出生率15.34‰，自然增长率13.19%。

2014年完成生产总值22.85亿元，同比增长10%。其中，第一产业10.07亿元，比上年增长4.9%；第二产业3.47亿元，比上年增长14.8%；其中：工业增加值2.12亿元，比上年增长16.1%；第三产业9.31亿元，比上年增长12.3%；人均生产总值13 038元。财政一般预算收入1.9亿元，同比增长16.64%；固定资产投资完成24.65亿元，比上年增长16.3%；社会消费品零售总额达到8.51亿元，比上年增长10.5%；城镇居民可支配收入达到17 801元，比上年增长11%；农牧民人均年收入增加650元，达到10 116元。

3.特克斯县生态环境质量现状。县城目前没有开展例行大气监测，县城近五年的建设项目环境质量报告表明非采暖季县城环境空气质量现状总体良好，但局部地方受施工扬尘影响出现TSP 或PM10超标。

特克斯境内特克斯河共有2个省控断面：科布大桥和龙口大桥（其中龙口大桥为2005年设置，科布大桥断面为2009年设置），水质目标均为Ⅲ类，主要功能为饮用水源保护区。根据历年水质监测数据，2个监测断面均达到地表水功能目标水质要求，各项水质监测项目均达到国家地表水环境质量Ⅲ类标准，其中大部分达到Ⅱ类标准，水质优。

2005至今特克斯河各监测断面全年均值皆能达到地表水功能目标水质要求，各项水质监测项目均可达到国家地表水环境质量Ⅲ类标准，其中大部分达到Ⅱ类标准，水质优。

从年际变化上看，水质总体表现出稳定趋好的状态。特克斯县以山区为主，降水充沛，水系发达；土壤类型主要有冰沼土、高山草甸土、山地灰褐色森林土、黑钙土、潮土、草甸土、栗钙土等。丰沛的降水和肥沃的土壤使特克斯县森林和草原较为繁茂，且有较为丰富的植被资源，天然植物种约有41科、137属、197种。

根据土地覆盖生态分类体系建立的原则与依据，按照土地覆盖生态分类方案，特克斯县生态系统类型可划分为森林生态系统、草地生态系统、灌木生态系统、湿地生态系统、农业生态系统、城市生态系统和无植被区等7个生态系统大类、18个生态二级类。综合研究表明，特克斯县生态环境质量总体稳定。区域植被覆盖指数高，生物多样性丰富，生态系统稳定。

4.特克斯县生态环境质量存在问题。根据调查分析，特克斯县主要存在以下生态环境问题：

其一，水土流失。随着县域公路等基础设施建设及矿山、水土、水电资源的开发，由于缺乏科学的规划和必要的治理及自然因素的影响，水土流失日益加重，截止2013年底，全县水土流失面积1.8km2，每年输入河流的泥沙量750吨左右。

由于特克斯河上游无控制性的调蓄水库来消减洪峰，特克斯河两岸长期受洪水危害，乡里的流域范围未修建任何防洪性工程设施，目前仅有防洪工程措施为县城段北岸1 000m防洪堤和南岸700m铅丝笼坝，堤防工程简陋，堤防抗洪能力差，河道防御标准低。2002年到2006年北岸防洪堤建成之前特克斯县城段特克斯河向北岸侵蚀了近50m，使土地面积减少了约250亩，有50户约200人居民被迫进行了搬迁。

其二，草地退化。目前全县有40%以上的天然草地严重退化，产草量下降。据统计，特克斯县在二十世纪80年代春秋草场的产草量为134公斤/亩，夏草场产草量为165～435公斤/亩；90年代春秋草场的产草量为121公斤/亩，夏草场产草量为135～395公斤/亩；2009年春秋草场的产草量降为85公斤/亩，夏草场产草量为125～165公斤/亩，草场盖度54～78%。

造成草地退化的主要原因是由于牧区人口大幅度增加带来畜牧头数的过度增长，草原无法得到休养生息。据统计，特克斯县牲畜存栏数由1980年的45.89万头只增加到2014年的72.94万头只，牲畜存栏数在草地面积无明显变化的情况下增长了60%。

其三，湿地功能遭到破坏。随着特克斯县人口的急剧增加和经济的发展，农业用地加速扩展，造成了湿地资源的过度开发和利用，使得特克斯县湿地面积逐年缩减，湿地功能遭到一定程度的破坏。

长期以来，特克斯县种植业的总产量主要靠扩大耕地面积来维持，耕地面积从1949年的0.82×104hm2增加到2011年的3.27×104hm2。农业开垦的主要地区集中于特克斯河及其支流两岸，这样就导致河流两岸的沼泽湿地不断减少。同时，由于平原区农业用水量的增加，改变了天然湿地水文过程，沼泽湿地中来水量减少，使湿地面积不断萎缩。沿河农业开发在湿地快速萎缩的同时，对湿地景观产生巨大的影响，湿地景观不断破碎化，生物多样性逐渐降低。尤其是河谷林的大量破坏，河岸带植被生态功能急剧下降，一些重要的物种栖息地遭受破坏。突出表现为湿地景观片断化，野生动物失去庇护。

二、特克斯县草原生态补偿实施情况

近三年来，特克斯县以草原生态保护补助奖励机制为契机，加大生态保护和建设力度，引导现代畜牧业生产方式转变，草原恢复和牧民增收获得成效。

2011～2013年中央和自治区各级财政共拨付草原生态保护补助奖励资金5 174.25万元。草原生态补偿实施范围包括水源涵养区草原禁牧补助面积7.5万亩，退牧还草禁牧区饲料粮补助20万亩，退牧还草休牧区外草畜平衡面积525万亩，牧民生产资料综合补贴6 721户，牧草良种补贴10.12万亩。

草原生态补偿实施后的变化主要有四个方面：

1.草原生态恢复效果明显。特克斯县积极响应并落实好国家草原生态保护补助奖励政策，2011年全县562.6万亩草场纳入项目区，涉及6721户牧民。

根据补助奖励机制政策要求，按照禁牧区全线禁牧、草畜平衡区限量养殖的方式，按比例逐年压减牲畜数量，从2011～2013年全县减畜31.4万头只，草场负荷减轻，植被生产力恢复，生态效果明显。禁牧区牧草平均高度从2011年的20cm提高到2013年的48cm，亩产草量从364kg提高到576kg，提高58%。

2.牧民实际收入逐年增加。为补偿因牲畜饲养数量减少产生的损失，政府对纳入生态保护补偿项目区的牧民，按照水源涵养禁牧区和草畜平衡区每亩分别享受50元和1.5元的补贴标准，发放奖补资金。

同时，县乡政府引导牧民转变生产经营方式，鼓励集中舍饲育肥养殖，不断提高畜牧业的专业化、规划化、组织化、产业化水平。实施禁牧后，牧民逐步转变生产经营方式，每只羊可增收120元左右，收入不减反增。2013年畜牧业为全县农牧民人均收入的贡献为3 970元，较上年增加750元。

3.牧民在草原生态补偿实施后生产逐步转型。

牧民禁牧后生计失去依托，特克斯县扶持发展后续产业，建设养殖小区，帮助牧户、合作社从事牲畜舍饲养殖、集中育肥，州财政投入资金1 000万元、县乡投入资金4 200万元，已建成马、牛、羊规范化养殖小区8个。

针对以牧为主、农牧结合、草原面积占比高的发展实际，特克斯县以游牧民定居工程为契机，落实游牧民定居点配套设施建设和产业发展资金，促进游牧民定居兴业。截至2013年，特克斯县已定居游牧民4 330户，占到全县牧户总数的56%。

对草原生态严重退化的喀拉峻草原，除禁牧限牧外，还拨出专款修建草场围栏，划出466亩草场，投资300余万元，新建拥有30座毡房的牧家乐经营基地，把牧民组织起来成立牧家乐旅游合作社，由合作社对牧民进行统一管理、统一经营、统一分红。

4.生态建设取得成效。“十二五”前3年，特克斯县实施生态建设和环境保护项目20个，完成禁牧区围栏建设112公里，“三北”防护林工程造林2.9万亩、森林抚育工程3万亩；实施30类118项民生工程，教育、医疗卫生、城乡居民住房、城镇基础设施等得到了极大改善；持续开展了“生态环境集中整治年”活动。

三、特克斯县草原生态补偿政策实施存在的相关问题

1.现有草原生态补偿标准仍偏低，牧民直接享受的国家政策补贴明显不足。现行的草原生态补偿标准偏低。草原生态补偿资金主要来源于中央财政，补偿标准与牧民生活的需求相比远远不足。在调研中，牧民普遍反映现有补偿标准过低，且补偿标准和具体的发放办法不够细致合理，特别是没有照顾到不同区域的自然地理环境、经济社会发展水平的差异。

草原生态补偿政策实行阶段性禁牧和草畜平衡，使牧民大都选择适当减少牲畜饲养数量，同时饲养成本增加，对牧民近期的经济收益造成一定的影响。生态环境保护过程中，实际利益的付出者如果无法获得足够经济补偿，合理要求得不到满足，政策目标与现实情况运行脱节，导致生态补偿政策无法完全发挥其应有的效果。

同时，禁牧、草畜平衡补奖标准与生态环境目标类似的退耕还林政策补贴相比要低得多。国家退耕还林第一期（2000～2008年）退耕还林每年每亩补贴160元（内含20元的生活补助费）；第二期（2009～2016年）退耕还林每年每亩补贴90元（内含20元的生活补助费），但现行草原生态补偿政策牧民全年禁牧仅有5.5元的补贴（水源涵养区每年每亩50元）。

草原生态补偿政策给予的草畜平衡奖励也很难满足牧民维持收入或增加收入的需要，牧民大都认为百分之百严格保证草畜平衡可能使家庭收入下降。在草原生态补偿政策的草畜平衡标准下，多数牧民面临着减畜压力，而奖励资金又无法完全补偿其因减畜造成的收入减少，牧民收入自然会下降。

牧草良种补贴也面临同样困境，特克斯县大多现有牧民耕种的饲草料地土质较差且远离水源，提高牧草产量必须依靠人工灌溉，仅水费每年每亩就要数十元，加上低温和旱灾年份牧草补播及田间管理和收获时的农机费，牧民很难从中受益甚至难以承受。由于牧草人工种植成本高收益低，特克斯县及周边县市原划定的人工饲草料地弃种或出租改种经济作物并不罕见。

与此同时，与农民相比牧民所享受到的国家政策补贴相对较少。相对于各级政府在农区实施的水利等农业基础设施建设，牧区的同类投入偏少，水利道路等基础设施失修老化损坏严重；为保证粮食安全，提高农民种粮积极性，财政对粮食生产有多种形式的补贴，而牧民享受到国家的补助政策较少，部分牧民收入低，生活困难。

2.应与草原生态补偿措施配套的社会保障制度不完善。受草原畜牧业先天弱质特点制约，草原生态补偿政策实施之前牧民增收致富的途径单一，放牧并出售牲畜和畜产品是牧民几乎绝大部分收入来源。近年来，随着物价上涨，牧民基本生活必需品和教育医疗等生活开支越来越高，迫使部分牧民缺乏参与草原生态保护的积极性，而是从经济理性出发，为了获得更多收入超载养畜甚至违反政策偷牧，影响草原生态补偿制度的实施。

与此同时，牧区社会建设的基本资源、基础设施、专业技术人员的投入长期欠账；加上牧区大多地处偏远、交通不便、气候寒冷，自然条件相对农区和城镇差；牧民受牧业生产条件限制，居住分散，牧民定居点无法覆盖全部牧业生产区域，客观上不利于需要集中建设的学校、医院等教育、医疗卫生等设施的配套，但更主要的是政府对有关社会保障方面的投入严重不足。

因此，草原生态补偿措施持续实施，需要给予牧民医疗、养老、教育等方面的更高水平的保障和扶助，使牧民有经济能力合理权衡草原保护和牧业生产。

四、特克斯县继续实施草原生态补偿的相关对策建议

1.帮助牧民转变观念。建立并有效实施草原生态补偿政策，离不开牧民的主体性参与。传统游牧逐水草而居是特克斯县牧民习惯的生产生活方式。不管是草原传统文化还是牧业生产实践中，牧民都不缺乏对保护草原重要性和草原退化现实的认识，但是绝大多数的牧民在调研中都表示草地退化是自然原因造成的，不愿把草原退化和超载过牧等生产方式联系在一起，这既有不自觉地避免责任的自我保护，也有草原资源产权界定不够严格明确带来的经济动因，这阻碍了牧民主动积极的参与禁牧和减畜，不利于草原生态补偿的持续实施，还需要进一步加强宣传引导。

2.提高草原生态补偿标准，提供多种形式的补偿。必须逐步研究并制定科学的草原生态补偿奖励补偿标准测算办法，并阶段性的计算公布实施以牧民实际生产成本及收益为基础的补偿标准，精细化管理。延长禁牧、休牧补贴年限、提高补偿金额。鼓励减牧或禁牧牧民把资源和精力转向高质量饲草料种植，并推动实施对种草户给予种草补助（可参照国家粮食生产良种补贴和生产资料综合补贴标准），因为实际上饲草转化而成的食物可看作是粮食的重要补充。扩大草原病虫草害生物治理规模，提高草原鼠虫害每亩防治补助标准和牧区草原毒害草防除补助。

除了现金和实物补偿，草原生态补偿政策还可以逐步试点并推广技术和智力补偿、政策补偿等。从目前草原生态补偿政策的实施效果看，现金和实物补偿可以保障牧民的基本生活，但这两种补偿短期还无法形成长久有效的自我内生机制，被补偿者难以通过补偿提高可持续发展的能力。采用多种补偿方式，可以在促进生态建设的同时，提高牧民的自我发展能力。

技术补偿方面，除一些先进适用的农牧业生产技术的推广，还包括一些对已定居牧民种植业的技术支持，对牧民增收效果是很明显的。智力补偿方面，通过各种培训，逐步增强牧民使用新的农牧业生产技术和进行生产经营的能力，同时要把重点之一放在年轻劳动力二三产业劳动技能培训上，提高牧区富余劳动力的就业能力，促进牧区劳动力顺利转移，推动牧业和牧区的全面进步。

此外，制定补偿标准应和草原保护效果相结合，根据草地生态监测结果动态调整补贴标准，结合草场条件和质量的不同，采用差异化补偿标准，还要考虑物价上涨因素，逐年调高单位面积补贴标准。

3.草原生态补偿政策实施与配套产业发展结合。草原生态补偿政策不是权宜之计，这项政策不仅是为了在保护草原生态的同时维持牧民的基本生活，更为重要的是以生态补偿政策实施为契机，促进牧区乃至全疆农牧业产业结构的调整，提高牧业牧区和牧民自我发展的能力，加快牧区生产和社会的全面进步。

在调研中我们发现，减畜会使部分牧民经济收入发生实际的损失。而当前以现金和实物为主要方式的补偿，无法从根本上解决草原退化牧民增收困难的问题。在草原生态补偿政策实施的同时，集约、高效利用牧区资源，帮扶牧民提高收入才能收到好的效果。

［参考文献］

［1］王英平.对促进新疆草原畜牧业发展的建议［J］.新疆畜牧业，2013（02）.

责任编辑：张新友

中图分类号：F307.3.45

文献标识码：A

DOI：10.3969/j.issn.1003-4641.2016.02.24

*本文系2013年国家社科基金青年项目“新疆草原生态补偿及其成效调查研究”（13CMZ044）阶段性成果