政府职能转变与宅基地制度改革

摘 要：城市用地的紧缺与农村建设用地的低效形成巨大的反差。宅基地制度的改革，需跳出宅基地本身，要将其放在中国的发展战略及相应的政府职能中来考量。宅基地制度的改革要与政府职能的转变相结合，要与其他配套制度的改革相衔接。在政府职能转变的前提下，宅基地制度改革的大方向是市场化。要探索通过市场化化解保障性和财产性之间的冲突。

关键词：非均衡发展；政府职能；宅基地制度

中图分类号： F301.2 文献1 文献综述

宅基地制度该如何改革，学界有两种代表性的研究进路。

1.1 产权角度的宅基地制度改革

所有权层面。私有论者强调私有的效率性，重视宅基地对农民的财产性功能；公有论者坚持现在的宅基地制度，强调宅基地公有的公平性，重视其对农民的保障性功能；折中论者主张绕开所有权这一改革的底线问题，关注宅基地使用权流转的完善。

使用权流转层面。赞成派认可宅基地使用权的流转，主张把取得级差地租的权利还给农民（吴敬琏，2002），实现宅基地的财产价值（赵之枫，2001）。反对派认为宅基地是农民的福利保障（陈柏峰，2007），不能把“福利”当“商品”交易（周春山，2012），在农村社保制度不完善时，限制宅基地使用权的流转利于稳定（孟勤国，2004）。

1.2 功能角度的宅基地制度改革研究

学界基本认可宅基地具有“保障”和“财产”两种功能，但现有宅基地制度偏重前者。宅基地制度改革，应如何处理这两种功能？保障功能派观点强调社会稳定的重要性，认为现有制度是防范城镇化、工业化过程中不确定风险的有效途径（王旭东，2010），希望维持宅基地政策的稳定，继续坚持保障功能导向（陈柏峰，2007），限制跨村交易。财产功能派观点认为宅基地交易所产生的潜在收益，会推动农村集体建设用地使用制度的变迁（杨毅，2007），宅基地使用权制度改革的重点是增强流转性以实现增值（陈龙江，2008），应适应于功能变迁，进行市场化改革（张德元，2011），弱化土地的保障功能（陈希勇，2008）。

1.3 评述

以上研究深化了我们对问题的认识。美中不足的是：①“产权”进路上，所有权私有和使用权流转的支持派都强调宅基地的财产功能，侧重“发展、效率”。反对派都强调宅基地的保障功能，主张保障农民的基本居住权利，侧重“稳定、公平”，两观点各有合理性，但难兼顾“发展、效率”和“稳定、公平”。②“功能”进路上的研究，虽全面涉及了宅基地的两种功能，但由于发现了两者的对立关系，所提对策往往因顾此失彼而陷入困境。这些困难使我们有必要历史地追问：宅基地制度是什么？其主要架构的合理性在哪里？这些合理性是否仍存在？基于此，笔者将在传统研究的基础上，尝试分析出宅基地制度与政府职能的关系，并由此推演出其改革的方向。

2 宅基地制度对政府职能的依赖性

就制度而分析制度是片面的，制度必然服务于一定的目标，这是理解制度产生和变化的关键。不同的目标是不同发展阶段和背景的产物。不同的目标要求不同的发展战略。不同的国家战略又要求宅基地制度承担不同的功能。由此可以构成分析宅基地制度演进的“政府职能——宅基地功能——宅基地制度改革”的分析框架。

改革开放以来，虽然已经很少提赶超战略，但我国的发展模式具有明显的路径依赖特征，国家实行非均衡发展战略的模式没有发生根本性的改变。在地方官员的“晋升锦标赛”政绩考核模式下，地方政府的“生产性政府”特征远胜于“服务型政府”特征，政府在民生保障方面的支出还相对落后，尤其是在农村的社会保障方面。由此，宅基地制度的福利保障特性仍在发挥着作用。当然，随着城市化的推进，土地变得日益稀缺，宅基地用益物权和农房的财产性功能日益凸显，因此新时期的农房和宅基地对农民有保障和财产双重功能，两功能既有相容的一面又有冲突的一面。如何协调好保障性和财产性之间的关系是宅基地制度改革的难题。宅基地制度改革的关键似乎不在宅基地制度本身，而在与之配套的其他制度的变革。

3 宅基地制度改革展望

3.1 宅基地制度的市场化改革依赖于政府职能转变

宅基地制度所赋予宅基地的保障性功能，在我国实施赶超战略的初期，在保证工业化的原始资本来源，实现农村社会稳定方面发挥了重要作用。但随着我国逐步建立起世界制造大国的地位，我国综合国力的提高，赶超战略、非均衡战略应该逐渐退出历史的舞台。为此，一要实现政府发展战略的转型。即赶超和计划思维应淡化，尊重经济发展的自然规律。这里涉及经济体制改革的核心问题，即政府与市场的关系问题。宅基地制度对国家发展战略、政府职能有明显的依附性，是对赶超、非均衡的发展战略下政府社会性职能缺位的弥补。因此其改革首先需要“长期、全局层面”的改革，即国家发展战略、政府职能的转型。这是宅基地制度改革的前提。二要实现政府职能的转变。政府职能需要从“生产性”向“社会性”职能转变，尤其是解决对农民的历史欠账。这一职能的转变受制于政府发展战略的转型，需要顶层设计，需要改变中央对地方的考核方式，改变以GDP为导向的传统政绩激励模式。即要理顺中央和地方的财权事权关系，改善中央对地方的考核评价体系，将人民对党政工作的评价纳入干部工作的考核体系中，使各级政府致力于各种公共物品的提供，创造好的软硬件发展环境，致力于改善民生。

3.2 宅基地制度改革的大方向是市场化

土地稀缺之后，土地的相对价格必然提升，在价格信号的指引下的，市场力量要求对土地资源进行优化再配置，人民对土地必然要求更为完整的产权。市场化的前提是剥离宅基地的福利保障功能，使农房和宅基地的财产功能独立化。在市场的作用下，宅基地使用权的保障性和财产性两者之间的冲突有化解的可能性。在发达地区，财产性功能的实现所带来的财富增量，如能合理分配和正确使用，拿出一部分用于相关农民的保障，则保障性和财产性的冲突能局部化解。其政策推论是：宅基地、农房财产权制度的改革应因时因地制宜。在发达地区，市场的作用应多一些，可放松对宅基地使用权、农房财产权的流转约束。当然，在欠发达地区，应相对谨慎，政府的公平、再配置导向应多一些。

3.3 宅基地制度改革的具体路径

一是提高农民的社会保障水平，应该以城乡相对统一的社会保障取代局部的土地保障，在此基础上才能实现宅基地福利功能的剥离和财产性功能的独立。国际经验也表明，城市化加速时期，往往是传统土地保障制度向现代社会保障制度的过渡时期，这一过渡对化解城乡的各种社会矛盾具有重要作用。过渡之所以可能，是因为该时期往往是国家经济实力强大，从而是社会保障供给能力最强的时期。我国目前也处于城市化的加速阶段，工业反哺农业，城市反哺乡村不应仅停留于口头上，在全国城乡统一的基本社会保障的资金筹集方面，城市化过程中的土地增值收益是重要的渠道来源。

二是要因地制宜。由于各地情况有别，改革不能一刀切，要尊重百姓意愿，结合当地的发展阶段进行改革。在区位较好的发达地区，要积极探索将宅基地制度改革与农房财产权的实现相结合，通过农房出租、联合担保抵押、集聚安置等多种方式实现农民的宅基地用益物权和农房财产权。探索通过农村土地的综合整治、土地流转等方式，实现农民农业生产的规模化和高端化，农民居住的集中化。有条件的地区还可在集中居住点建立各种生产园区。另外，鉴于当前很多县域商品房的去库存压力，可以尝试以县域内的商品房来进行宅基地退出安置，并为入城适龄农民提供就业服务。

参 考 文 献

[1] 张德元.农村宅基地的功能变迁研究[J].调研世界，2011（11）.

[2] 王旭东.中国农村宅基地制度研究[D].博士论文，2010.

[3] 张日波.宅基地制度的演进机制略论[J].台州学院学报，2014（5）.标识码： A 文章编号： 1673-1069（2016）16-55-2