农地抵押融资模式与区域经验

2016-07-09曾庆芬

中央财经大学学报 2016年1期

曾庆芬

一、引言

随着农地抵押试验的推进，理论和实践部门对其运行机制越发关注。不少文献开展了这方面的研究，比较有代表性的如:罗剑朝等（2003）[1]对贵州省湄潭县，邓纲（2011）[2]对成都市，张龙耀等（2015）[3]对宁波、武汉和枣庄等地，张庆君（2010）[4]对辽宁省法库县，伍振军和张云华（2011）[5]对宁夏同心县等个案的归纳和解剖。但既有文献区域比较视角薄弱，对个案之间共性与个性的研究少，呈现出“只见树木，不见森林”的特点，极不利于从全国层面制定农地抵押融资政策。近期，少量文献意识到区域比较的意义，如罗剑朝和杨婷怡（2014）[6]对宁夏同心县、陕西高陵县、杨凌师范区等典型模式的比较，但区域运行机制共性及关键制约因素的讨论尚不深入。郭忠兴等（2014）[7]从资产专用性引致交易费用高的角度，认为市场和科层相结合的混合治理结构可以降低交易费用，是农地抵押的最佳模式，并用宁夏同心县案例予以佐证。但该文无法解释现实中混合治理结构仍然存在多样化的事实。因此，用交易费用视角解释区域模式选择太过笼统。

本文以为，虽然各地农地抵押融资机制设计呈现出纷繁多样的表象，但从道德风险出发，运用合约理论能较好地解释其中的共性和个性，并能从四川、宁夏等地试验中获得经验支持。其共性在于农地经营权融资面临约束，需要借助融资保证等形式强化对借款人的监督，从而使农地抵押“变异”，这是农村产权制度约束下的产物。各地试验的个性则主要体现在监督形式选择，不同的监督形式有不同的监督效率、资源禀赋要求和目标定位。

二、道德风险与抵押融资的理论框架

（一）假设和模型描述

信息不对称下信贷交易中最突出的风险是逆向选择和道德风险。担保安排已经成为防范道德风险的常用手段。本文借鉴并修改Holmstrom和Tirole的道德风险模型[8]，提供全文的理论分析框架。并以此为基础，对比产权制度差异对农地抵押融资的影响。

假定借款人是风险中性的，投资项目所需投资为I，借款人有自己的资金A。为了实施投资项目需要向风险中性的银行融资（I-A）。在借款人尽职的情况下，项目成功概率为pH，但借款人没有私人收益；“卸责”下成功概率为pL，pH＞pL，但借款人有私人收益B＞0。为了后文符号的简便，记Δp=pH-pL，y=pH/pL。银行不能识别不同项目的风险，也无法观察借款人的不同努力水平，或者验证成本过高。为了降低道德风险，银行通常会有贷款监督措施或抵押品要求。由于抵押品和监督都可以一定程度降低借款人的道德风险，两种手段具有一定替代性。假设银行要求完整产权下的农地作为抵押品C。如果抵押品价值足够大，银行只需进行例行水平的监督。

项目若成功则能够产生R的收入，借款人分得Rb，银行分得Rm；若项目失败则没有收入，借贷双方所分利润为0，但项目失败借款人会失去农地抵押品C。此外，我们用项目失败时抵押品被没收的概率e表示合约执行力，e=1表示合约完全被执行，e＜1表示合约执行力弱。借款人受有限责任的保护，因此他的收入不可能为负。假定金融机构面临着完全竞争，因此贷款利润率为0。银行的资金成本为r。激励合约设计可表示为在满足借款人的激励相容约束和有限责任约束以及银行参与约束下，考虑借款人的最优化问题。

激励合约问题如下:

借款人最优化:

借款人激励相容约束:

银行参与约束:

借款人有限责任约束:

投资收益分配:

其中，Rb为借款人的收益，Rm为贷方的收益。

（二）模型结论

整理上述激励合约问题，可得到命题1。

命题1：实现融资的最低抵押品量随着融资规模I、银行资金成本r、借款人努力的机会成本B上升而增加；随借款人自有资金实力A、投资项目期望收益R、努力劳动时项目的“安全”性Δp、合约执行力e上升而减少。

证明:因为Δp=pH-pL，代入式（2），整理可得将此式代入式（3），整理可得融资进行的必要条件是:

其中，C0就是借款人获得融资的最低抵押品要求。即C≥C0时，融资才得以进行。否则，借款申请人将被排除出信贷市场。[9]

三、产权分割与农地抵押融资约束

（一）完整产权下农地抵钾品价值分析

德姆塞茨定义产权是一种社会工具，其重要性在于能帮助一个人形成他与其他人进行交易时的合理预期；阿尔钦则把产权视为一个社会所强制实施的选择一种经济品使用的权利。无论产权如何被表述，产权的基本内容包括行动团体对资源的占有权、使用权、处分权，以及收入的享用权。如果权利所有者对他所拥有的这些权利有排他的使用权，收入的独享权，以及自由的处分权，则产权就是完整的。如果这些方面的权能受到了限制或禁止，产权就是残缺的。产权的首要特征是排他性，此外，产权具有可分割性和可转让性，这都是产权发挥资源配置作用的基本特征。

土地私有制下，农地所有者拥有完整的农地产权。农地因为无限寿命、永续使用、位置固定、不易隐藏，早已成为农业经营者融资的优良抵押品。给定银行的最低抵押品要求为C0。在货币时间价值以单利计算的情况①考虑单利，是因为我国农地经营权抵押实践中，银行对农地经营权评估价值是按照单利计算的，详见后文。为了便于比较，这里也采用单利。复利下的完整产权农地理论价值是每期（年）地租构成的永续年金现值，等于（P×S） ÷i，其中i表示每期（年）平均利率水平。这里仅是为了考察产权管制对抵押品价值的影响，考虑单利情形不影响结论。，同时忽略地租的增长和地上附着物价值。则完整产权下农地抵押品理论价值用公式表示为

其中，P代表单位时间（年）单位面积农地地租平均值，忽略随时间增长，可表示为

其中，h1、h2、 h3、 h4、 h5、 h6分别代表农地区位、交通、产业、同区位土地租金市场水平、排灌、地力等多方面因素。S代表抵押地面积；T代表农地寿命，理论上是无穷远。如果C≥C0能被满足，则用农地抵押可获得金融机构的融资。

（二）产权分割下农地经营权改善融资的局限

产权除了有排他性之外，还具有可分割性和转让性。我国农村土地实行的是集体所有权下的土地承包经营制度。承包权是农村集体成员的身份权利。农民享有的农地权利仅是承包权、经营权以及相伴随的收益、处分等权利。随着农地流转，农地所有权、承包权、经营权处于三权分离状态。这既是产权残缺的表现，也是在公有制制度约束下利用了产权可分割性、可转让性进行的创新。本文把农地所有权、承包权、经营权可能属于不同的主体界定为产权分割。当然，产权分割下的所有权、承包权总是分离的，而农地经营权可能与承包权重叠，若发生农地流转则可能与承包权分离。

我国《担保法》和《物权法》禁止承包地抵押，各地试验中用于融资的权利只能是农地的经营权或者经营收益。②各地农地融资提法并未统一，全文并不严格区分农地抵押、质押、流转收益保证贷款。而用农地抵押融资（或贷款）泛指利用农地权利束中的某种权利（在我国主要指经营权及收益）才得以完成的信贷融资。农地经营权抵押规避了法律风险，但经营权抵押的法律地位未获得明确认可。

农地经营权理论价值（用V表示）取决于地租、面积和经营权期限等因素，用公式表示为③不考虑复利，仅考虑单利，忽略了地租的增长和地上附着物价值。

其中，P、S符号与前文一致。t代表农地经营权抵押期限，在我国各地必定短于第二轮土地承包期限的剩余年限。理论上，如果V≥C0，则农地经营权抵押能直接满足融资条件式（6）。但产权分割对上述融资条件的不利影响有多个方面。

1.可抵押期限大为缩短抑制了融资条件放松。

由于t远小于T，显然，V＜C，而且差值很大。这意味着给定C0，在产权分割后，融资条件式（6）很可能无法满足。这与产权经济学的观点一致:对产权施加的各种约束会减少产权的价值。

2.高昂交易成本导致农地经营权理论和实际价值差异。

忽略交易成本和税收等因素，完整产权下农地转让所得全部归卖方占有。但产权分割后，作为抵押品的农地经营权变现所得分配不仅涉及抵押权人，还可能涉及当初转让经营权的承包权人农户，甚至还可能涉及农地所有权人村集体。这众多利益关系方必然降低了抵押品变现概率和抵押权人的分配比例，农地经营权变现的交易成本陡升。因此，农地经营权理论和实际变现价值的差距不容忽视。

如果假设完整产权下农地抵押品成功变现概率为1，则产权分割下农地经营权流转可能成功，概率为X，X＜1，此时抵押权人从单位面积流转费用中获得PB，PB≤P；①忽略交易成本、税收等摩擦，完整产权下金融机构可以获得抵押品全部处置所得。产权分割下，当抵押人、农地经营权人与承包权人同一时，金融机构仍可获得P；但是，当抵押人是通过流转才拥有农地经营权，在通常农地租金分期支付情况下，经营权再流转费用除了用于补偿金融机构贷款损失外，还需要支付承包权人的租金。流转也可能失败，概率为1-X，这种情形下抵押权人和承包权人所得皆为0。表1显示了农地经营权再流转两种可能的情形。

表1 借款人违约时农地经营权再流转可能的情形

我们用E（V）表示农地经营权变现价值的期望值。

比较式（7）和（8），由于 PB≤P，X＜1，因此，E（V）＜V。进一步地，E（V）＜V＜C。这显示，农地经营权作为抵押品具有很大局限，融资条件是否放松具有不确定性。

3.私人收益上升导致抵押品门槛抬高。

若放弃C0既定前提，考虑农地经营权抵押对C0的影响。这种影响主要在于:相较完整产权，经营权抵押下借款人的私人收益B可能会大幅上升，从而导致最低抵押品门槛C0上升。因为，当借款人通过流转才拥有农地经营权时，通常农地租金是分期支付。如果借款人卸责导致经营失败，进而违约，那农地经营权将被再流转。此时，借款人的私人收益不仅包括偷懒获得的闲暇，也包括拖欠银行本息、中止后续农地租金支付等系列好处。而完整产权下，借款人的私人收益不会包含中止租金支付的益处。表2归纳了产权分割下上述三方面的不利影响。

表2 完整产权和分割产权下农地抵押品对融资因素的不同影响

综上，其他条件相同的情况下，相比较完整产权，农地经营权抵押对融资能力的提升有限。对少数规模经营农业经营者，如果自有资金实力A较高，投资项目期望收益R较大，项目的“安全”性Δp较高，农地抵押面积S较大，农地抵押的融资条件可能得到满足。但对广大借款人，融资要顺利进行，必须辅以其他防范道德风险的措施。

四、监督形式与抵押品要求

抵押品价值不足时，增加监督可以放松融资条件。融资监督一般有银行直接监督、代理监督（即中介监督）和同组监督三种形式。银行直接监督是指贷款方承担对借款人融资后的监督工作，如贷后环节中的例行监督；代理监督是指除借贷方以外的人对借款人实施监督；同组监督则指借款人自动形成组织，先由组织对外融资，融资后同组借款人之间对贷款负连带责任，借款组员之间相互监督经营活动。

我们用k表示在银行贷后例行监督之外，强化监督要增加的额外监督成本。即银行例行监督之下，k=0；但在代理监督中，需要引进监督者，所以增加的额外监督成本为支付给代理监督者的费用，k＞0；类似地，同组监督中增加的额外监督成本为借款小组中各成员花费的监督费用，k＞0。

强化监督花费了额外成本k，好处在于可以将借款人的私人利益由B降为B（k）（由于强化了监督，私人收益B是监督成本k的函数，一般而言监督成本越高表明监督的力度越大，借款人获得的私人收益也就越小）。当监督成本的增加小于借款者获得的私人收益的减少时，监督活动才有价值，用符号表示为k＜ΔB，ΔB=B-B（k）。不同的监督方式，监督成本有异，从而影响借款人的融资条件。

为了集中于监督对融资活动的影响，简化后续符号表达，不妨假设各种监督方式下，合约执行力e为1，借款人自有资金A=0。其余假设不变。根据监督方式的差异，我们可以建立不同的融资模型。

融资过程时序如图1所示。

图1 融资过程时序

（一）直接监督下的抵钾品最低要求

因为k=0，直接监督下激励合约设计同前文式（1）至式（5）。此时，最低抵押品要求同式（6）。为了有所区别，用C1表示当合约执行力e=1，借款人自有资金A=0时的C0，则

（二）代理（或中介）监督下的抵钾品最低要求

代理监督下的激励合约设计如下:

借款人最优化:

借款人激励相容约束:

监督者激励约束:

银行收支相抵约束:

投资收益分配:

其中，Rb为借款人的收益，Rm为投资者的收益，Ru为监督者的收益。

求解上述规划，由式（11）得

由式（12）得

将式（15）、（16）再代入式（14）得

将式（17）式代入式（13）得

（三）同组监督下的抵钾品最低要求[10]

以两个借款人A和B组成的组为例分析，假定借款人是同类型且对称的。在1时期借款人选择监督还是不监督，时期2借款人选择尽责还是卸责。融资过程时序如图2所示。

图2 同组监督下的融资过程时序

表3列出了时期1借款人选择监督还是不监督的博弈；表4列出了时期2借款人选择尽责还是卸责的博弈。

表3 同组借款人选择监督的博弈

表4 同组借款人选择努力程度的博弈

对上述博弈采用逆向归纳法求解:

借款人最优化

在时期2，借款人选择尽责的激励相容条件:

即

在时期1，借款人选择监督的激励相容条件:

即

由式（21）得:

由式（22）得:

银行参与约束:

将式（24）和（25）代入式（26）式得:

由式（27）可知，同组监督下借款者的最低担保品为

比较C1、C2、 C3，由于 k＜ ΔB，其中 ΔB=BB（k），可知，C1＞C2＞C3，即银行自己直接监督下抵押品要求最高，中介监督下抵押品要求有所降低，同组监督下抵押品要求最低。这说明抵押品不足以防范道德风险时，增加有效的监督力量，可以放松抵押品要求，促进融资。

五、区域经验：四川和宁夏同心县的案例

（一）四川经验:中介监督

1.探索历程。

成都是四川农地抵押融资试验前沿阵地。四川探索经历了成都试验和全省扩大试验两个阶段。梳理其中的政策演变逻辑可以为本文的理论结论提供经验证据。

（1）成都市早期做法。

成都地处平原，素有“天府之国”美誉，是我国西南经济高地。2014年成都市农民人均纯收入平均为14 478元，是同期全国农民人均纯收入平均水平9 892元的1.46倍，增幅位列全国第四。截至2014年年底，全市耕地流转面积达346.2万亩，规模经营率达54.1%。

2009年成都市率全国之先颁布了农村产权抵押融资总体方案及管理办法（成办发 [2009]59号），明确要求农地抵押试验两种方式:一是直接抵押，即借款人与金融机构签订抵押农地经营权的贷款合同；二是反担保抵押，即借款人与金融机构签订担保贷款合同，由政策性担保公司提供贷款担保，借款人则用土地承包经营权与担保公司办理反担保抵押。贷款违约后，若作为抵押品的农地经营权流转有困难，则政策性担保机构将负责处置抵押农地，包括组织经营。如抵押的农地经营权处置后出现损失，则损失分别由政策性风险基金承担80%和贷款银行承担20%。

（2）四川9县市扩大试验。

成都探索多年后，2013年底发布《四川省农村土地流转收益保证贷款试点工作方案》，并于2014年选择8个市的9个县（市、区）试点。虽然抵押和保证在法律上有明显差异，但产权分割下农地贷款本质都是依赖农地经营权或收益权。贷款提法的改变，一方面是针对农地承包权和经营权分离的普遍现象，目标群体为农业企业、专业大户、家庭农场、农民合作社、农村集体经济组织等新型农业经营主体；另一方面也能更好地规避法律风险。贷款流程为:第一，贷款人提出申请；第二，金融机构调查；第三，申请土地流转收益价值评估；第四，申请贷款担保；第五，金融机构贷款；第六，担保贷款清算。

两阶段试验共同点:规定贷款资金由金融和担保机构共同监管；“政策兜底”特色浓厚。

扩大试验阶段的重要政策转变:一是普遍采用反担保抵押方式，而成都早期采用过的直接抵押鲜见；二是担保公司为借款人提供全额担保，而成都早期采用的银行承担损失的20%没有被多个县市采纳，如成都市（温江区）规定由担保公司全额担保。贷款违约下用抵押物清偿债务有损失的部分由风险基金承担80%，抵押权人承担20%。反担保下抵押权人即为担保公司。泸州市（纳溪区）明确由担保公司全额担保，贷款金额在100万元以上的损失，由泸州市兴泸农业融资担保有限公司（政策性）、区财政、市财政分别按5∶4∶1的比例承担。扩大试验阶段的做法使银行风险降低，担保公司风险增加。因此，四川省鼓励有条件的地区建立政策性风险补偿基金，以分散担保公司风险。目前，除了绵阳、资阳政策性风险补偿基金处于筹建期外，其余6县市已经设立。

扩大试验阶段，在担保力量的属性上，以政策性担保为主，商业性和合作组织担保为辅。9县市中，成都市温江区、德阳市什郁市、绵阳市江油市、泸州市纳溪区、南充市顺庆区、乐山市井研县和遂宁市蓬溪县7个县市的政策性担保机构都发挥着担保主力军作用。

2.试验成效。

（1）成都市早期成效:质优量少。

2010年年底至2011年年初，成都农村商业银行率全市之先在崇州市发放了3笔贷款，客户包括农民、合作社和农业企业，①首批贷款发放一定程度上具有象征性，事实上小规模农户直接抵押鲜见。贷款方式都为直接抵押，抵押品分别为农民6.84亩承包土地的11年经营权、合作社29户农民共101.27亩土地5年的经营权、企业流转的150亩地39年的经营权，农地经营权评估价值抵押率都没超过50%，授信额分别为5万元、16万元、300万元，贷款期限皆为2年，贷款利率都为中国人民银行基准利率的1.3倍。随后在多区县推广此业务。但来自成都市金融办的数据显示，截至2015年年初，开风气之先的成都农商银行崇州市支行农地抵押总贷款额仅400万元，发放时间多集中在2012年前后，最近几年业务处于停滞状态。这并非个别情况。截至2015年年初，全成都市农地经营权抵押贷款总额仅2 000万元，仅占全市农村产权贷款总额100亿元的0.2%。而成都市为此设立的3 000万元政策性风险基金分文未动，违约率为0。[11]这显示，成都多年的探索成效不大，贷款发放具有质优量少的特点。

（2）四川9县市扩大试验成效:成效明显。

四川省自2014年开始试点农地流转收益保证贷款以来，成效明显。截至2014年9月末，四川省9个试点县（市、区）共发放土地流转收益保证贷款52笔，全部投向了家庭农场、专业大户、农民合作社和农业龙头企业，金额8 686万元，[12]平均每笔贷款额167万元。截至2015年5月，已达成土地流转收益抵押贷款协议177个，取得贷款资金4.2亿元，贷款发生额较2014年9月末增长了383.54%；用于保证贷款的土地面积6万亩，平均贷款237万余元，平均抵押面积约340亩。贷款期限以一年居多，贷款利率多为同期基准利率的1.3倍，平均担保费率2%左右，平均抵押率为50%。贷款客户未涉及一般农户，都是各类新型农业经营主体。[13]

两阶段试验成效的差异明显。何种原因所致？是否区域农业发展状况的影响所致？表5显示，无论成都市温江区，还是较成都市落后的乐山（井研县），两地试验时间虽短，但贷款规模已经远超过成都全市过去4年的贷款总量。这说明，银行风险降低后贷款积极性提升是两阶段绩效差异的主要因素。

表5 成都早期探索和四川9县市试验的成效

3.四川经验与教训。

（1）农地难以独立成为抵押品。

从四川试验可知，农地直接抵押方式经历了早期的采用到后期弃用，说明仅靠农地抵押品难以缓解融资约束。这意味着，直接抵押下贷款机构能接受的农地门槛非常高，主要局限在少数盈利前景好、抵押规模较大、抗风险能力较高的项目。这种项目数量必然非常有限，这是成都试验表现出贷款发放质优量少的重要原因。农地难以独立成为抵押品的事实支持了前文理论结论:直接监督下抵押门槛高。

（2）中介监督的强化促进了融资。

四川试验具有浓厚的“政策兜底”特征，但两阶段中贷款银行和中介监督的风险有明显差异。成都市早期试验要求贷款银行承担损失的20%，而全省扩大试验中，贷款机构风险显著降低，担保机构的风险相应增大，这本质上是强化中介监督以提高贷款机构参与激励。因此，9县市试点成效比成都试验更为显著。中介监督的强化促进融资交易的事实，佐证了中介监督有助于弥补抵押品的不足，能降低抵押品门槛的理论作用。

（二）宁夏同心县案例:同组监督

1.运行概况。

同心县位于宁夏中南部干旱带，境内山大沟深，回族人口31.15万人，占84.67%，既是革命老区，又是国家重点贫困县之一，典型“老、少、贫”地区。宁夏同心县2014年农民人均可支配收入6 175元，是同期宁夏农村居民人均可支配收入8 410元的73%，是全国农民人均纯收入平均水平9 892元的62%。

早在2003年，同心县王团镇北村就开始面向小规模农户探索农地融资以缓解资金饥渴。多年以来，同心县最重要的经验是依赖同组监督和农地抵押相结合。目前的流程如图3所示。首先，宁夏同心县以村为单位成立农户土地流转合作社，村民以部分承包地（不超过三分之二亩数）的经营权为资本自愿加入村土地流转合作社。当农户需要贷款时，一方面先将“入社”土地经营权反抵押给村合作社，然后由合作社进行贷款担保；另一方面，贷款户还需要提供3名社员的联保。双重保证下农户正式向信用社提出贷款申请，信用社凭《担保协议》办理贷款手续。农户每年只能贷一次，贷款年限以一年期为主。户均贷款额度较小，几年前多为几千元，随着收入增长，目前户均贷款额有所增长，但以1～3万元居多。

2006年同心县农地抵押累计贷款额290万元；2010年为1.02亿元；[5]到2014年全县在5个乡镇的37个行政村共发展37个土地经营权反担保贷款合作社，累计贷款额已达7.78亿元，累计惠及43 340户，账面没有一笔不良贷款，无一农户因贷款失去土地经营权。[14]就贷款余额讲，截至2014年1月末，37个合作社的土地反担保贷款余额为2.2亿元，涉及6 500余户，农户抵押土地5.3万余亩，[15]户均贷款3.38万元，户均抵押面积8.15亩。可见，同心县普通农户用小块农地融资已经变成现实，成绩明显。

图3 宁夏同心县土地经营权抵押贷款的双重保证

2.宁夏同心县经验。

（1）同组监督有效弥补小农抵押品严重不足。

普通农户是同心县试验中的目标群体。没有其他监督力量的强化，农户不可能依赖小块农地获得融资。同心县的成功在于社员和合作社的双重担保。无论是合作社还是其他社员，出于连带责任考虑，监督激励很强。社员和合作社的同组监督拥有比其他监督更明显的信息优势，监督成本最低；同组监督依靠社区资本的惩罚机制有效降低了违约率，监督效果好。因此，同组监督效率最高，对抵押品的要求也最低，可以服务普通小农户。

（2）监督形式发挥了区域监督资源优势。

同组监督需要依赖社区人际信任和社会资本。社会资本这一无形的抵押品，只有在比较封闭、同质性较高、熟人社会中才能发挥效用。宁夏同心县属于典型“老、少、贫”地区，与西部经济高地成都相比，同心县的农村监督资源优势在于社会资本丰富，监督资源劣势则是资金资本缺乏。因此，同心县没有选择与成都类似的中介监督，而运用同组监督，这是目标群体和监督资源约束下因地制宜的选择。但随着城镇化进程的加快，不少农村社区异质性凸显，人际信任流失，社会资本变得匮乏，不得不依靠陌生社会中比较正式的制度信任。这也正是全国多数地区学习成都经验选择正式担保中介提供监督的原因。因此，宁夏同心县的试验可复制性差。

综上所述，四川是以中介监督为特色，同心县以同组监督为经验。两地经验显示，无论经济发展水平高低，产权分割下农地难以独立发挥抵押品作用；银行直接监督的抵押品门槛非常高，中介监督其次，而同组监督下抵押品要求最低，有助于小农融资改善。

六、结论与建议

融资交易面临着信息不对称，农村的情况更甚。完整产权下，农地通常是优良抵押品，可以提升农村融资能力。但我国农地面临着产权分割的制度约束，作为抵押品的农地经营权价值受到严重削弱，尚不能普遍独立地防范信贷交易中的道德风险。在抵押不足的情况下，强化监督，如通过设立中介机构实施代理监督或者借助团体贷款的同组监督，都可以降低道德风险，降低抵押品门槛。同组监督的抵押品门槛最低。这可以从四川试验政策演变带来的绩效变化和宁夏同心县成功提升小农融资能力获得支持。各地试验的共性是依靠强化的监督促进农地融资，揭示了农村担保体系建设的重要，也从侧面说明从法律上明确农地经营权的抵押权限风险较小。而各地试验的个性主要体现在监督形式的选择，这受制于目标群体、监督效率和区域资源禀赋约束。基于此，提出如下政策建议。

（一）从法律上明确农地抵钾地位

现行《担保法》和《物权法》禁止承包地抵押，主要的顾虑是社会风险。由于产权分割下小规模农地难以独立成为抵押品，因此，从法律上明确农地承包权和农地经营权抵押权限，社会风险很小。法律上明确农地抵押权限，可以降低农地融资的法律风险，提升融资合约的执行力，促进融资。在新型农业经营主体培育过程中，从法律上明确农地经营权和承包权的抵押地位利大于弊。

（二）因地制宜设计区域农地抵钾融资模式

各区域农地融资模式需要考虑区域农业经营主体特征，监督资源等诸多因素。一般地，在经济发展水平较高，地方财政基础好，区域内农地流转规模大，现代农业发展较快，新型农业经营主体数量多的区域，选择中介监督能有效地改善农村融资，如四川9县市试验的情况。而在经济欠发达，地方财政力量薄弱，农业以小规模农业为主的区域，利用社会资本选择同组监督能促进小农融资。因地制宜推进农地抵押融资模式才能取得良好试验效果。

（三）加强农村担保体系建设及政策支持

产权制度约束下农地很难独立成为抵押品，农地融资需要加强多元化农村担保体系建设。多元化农村担保体系包含政策性担保、商业性担保和互助担保等建设。互助担保的发展可以通过个人、企业、合作社等实现，建议采用财政贴息、优惠利率等政策鼓励农村互助担保，服务于小农的融资。但互助担保的局限在于担保实力有限。对于大中型的农业经营主体，通常依赖正式的组织担保，比如政策性或商业性担保机构。政策性担保机构担保实力雄厚，抗风险能力强，适合为较大型农业经营主体提供担保服务，但离不开地方财政的资金注入和支持。商业性担保机构虽然市场化运作程度高，但目前参与农村担保业务的积极性欠佳，建议从税收优惠、农业保险补贴、风险补偿基金、涉农业务奖励和补贴等方面加大对商业性担保机构参与农村业务的激励力度。

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