少子老龄化、养老金均衡与公共债务危机——PIIGS五国的经验与教训

赫国胜 柳如眉

一、引言

2009年底，以希腊为代表的欧洲国家爆发了大规模的公共债务危机，特别是“欧洲五国”（PIIGS），即葡萄牙、爱尔兰、意大利、希腊和西班牙，债务危机尤为严重。根据欧盟 《稳定与增长公约》规定:欧盟各成员国财政赤字占GDP的比重不得超过3%，公共债务占GDP的比重不得超过60%。余永定（2012）[1]指出，一个国家或地区公共债务占GDP的比重没有一个稳定值或者稳定值过高，超过100%甚至200%～300%，就表明其发生了公共债务危机并且财政状况是不可持续的。根据欧盟统计局的统计资料，从2010年开始，PIIGS五国公共债务都超过了60%的警戒线；2014年希腊公共债务占GDP比重为178.6%，葡萄牙、爱尔兰、意大利和西班牙分别为130.2%、107.5%、132.3%和99.3%。持续的公共债务危机不仅对本国的社会经济造成了严重影响，而且对欧洲乃至全球经济也产生了较大冲击。关于欧债危机的成因，主要有经济发展失衡论（Higgins和Klitgaard，2010[2]；韩国庆等，2012[3]）、欧元区制度 缺 陷 论（Hallerberg 等， 2007[4]； Panico，2010[5]）、福利制度论（余永定，2010[6]；郑秉文，2011[7]）、 美国次贷危机传染论（Matheron等，2012[8]）等几种观点。虽然关于欧债危机的根源众说纷纭，但毋容置疑它是诸多内生和外生变量共同作用的结果。欧洲各国长期实行高工资、高福利的公共政策，在人口老龄化不断加重的情况下，福利支出成本大幅攀升，因此，高福利政策与人口老龄化也是对公共债务危机产生影响的变量。吴帆（2013）[9]基于人口视角对欧债危机进行了诠释，认为低生育率和老龄化是欧洲一些国家债台高筑的罪魁祸首。郑秉文（2011）[7]认为欧洲国家的长期高福利政策导致一些国家从福利国家走向高债国家，并认为人口老龄化导致养老金、医疗保障等“老龄化成本”上升是欧债危机的重要诱因之一，国外一些学者也持有类似的观点（Bröuninger， 2011[10]； Gonzalez-Eiras 和 Niepelt，2012[11]）。 丁纯和陈飞（2012）[12]认为欧洲社会保障制度长期存在的一系列结构性问题推高了政府财政赤字和公共债务。欧洲一些国家养老金制度存在支柱单一、养老金替代率过高等问题扩大了公共债务规模（郑秉文，2011[13]；张士斌等，2011[14]）；但也有部分学者认为社会保障制度并非欧债危机爆发的主要原因，没有足够的证据证明欧洲国家的高福利政策造成了政府的公共债务危机（林义和陈加旭，2013[15]；鲁全， 2012[16]）。

在以上文献基础上，本文对PIIGS五国少子老龄化及其对养老金均衡的影响进行了深入研究，试图发现少子老龄化、养老金均衡与公共债务危机的内在联系，总结其经验教训并对欧债危机后五国的养老金制度改革进行梳理，以便为中国应对人口老龄化危机提供有价值的经验借鉴。

中国是少子老龄化比较严重的国家之一。根据联合国经济和社会事务部的人口统计，2015年0～14岁少儿人口比重为17.6%，老龄化率为15.2%；2050年0～14岁少儿人口比重下降为13.5%，老龄化率将达到36.5%；劳动年龄人口比重从2015年的67.6%下降为2050年的50%。[17]少子老龄化的不断加重将导致养老金、医疗保障等社会福利支出成本大幅上升。如果不提前采取有效措施应对少子老龄化对社会经济尤其是社会保障制度的严重冲击，就会造成养老金、医疗保障等社会保障收支失衡，影响财政的长期稳定性，并存在引发如PIIGS五国公共债务危机的风险。目前，中国政府负债率虽然控制在欧盟公约的60%警戒线以下，但近年来负债率有不断上升的趋势。根据中国社会科学院的研究报告，2008—2014年政府负债率由40.6%上升至58%，提高了17.4个百分点。虽然短期内没有发生公共债务危机的风险，但是倘若政府不重视养老金缺口和银行不良资产两大潜在债务问题，就会使或有负债变成实有负债，扩大政府公共债务规模并由此引发债务危机。因此，研究PIIGS五国少子老龄化对养老金均衡以及公共债务危机的影响及其对策，汲取其经验教训，对于同样面临严重的少子老龄化危机的中国来说，具有十分重要的借鉴价值和现实意义。

本文之后的研究内容主要包括四部分:第二部分对PIIGS五国少子老龄化现状与趋势进行分析。第三部分基于世代交叠模型（OLG，Overlapping Generations）建立一个简化养老金均衡模型，对2000—2050年PIIGS五国养老金均衡状况及养老金债务进行模拟。第四部分根据养老金均衡模型的模拟结果分析养老金均衡对公共债务危机的潜在影响，并对欧债危机后希腊、意大利、葡萄牙等国的养老金制度改革进行梳理。第五部分是研究结论，在总结PIIGS五国经验和教训的基础上，提出中国应对人口老龄化危机及养老金制度改革的具体政策建议。

二、少子老龄化现状与趋势

在生育率下降与人口寿命延长的双重影响下，世界各国都不同程度地出现了人口老龄化危机，欧洲各国人口老龄化危机尤其严峻。从上世纪80年代开始，欧洲国家的人口结构已悄然转变，呈现少子老龄化的发展趋势。

（一）总和生育率与人口平均预期寿命

根据联合国的人口统计资料，PIIGS五国从上世纪90年代开始，人口总和生育率就出现了显著下降，普遍低于欧洲国家2.1的世代更替水平（见表1）。五国低生育水平导致人口结构发生较大转变，出现“少子化”倾向。在总和生育率下降的同时，五国人口平均预期寿命却不断增加，导致人口逐渐老龄化（见表2）。人口生育率的下降与平均预期寿命的延长，导致五国少子老龄化危机不断加剧。

表1 PIIGS五国总和生育率状况

表2 PIIGS五国人口平均预期寿命状况

（二）人口年龄结构与老龄化率

在人口总和生育率下降及平均预期寿命延长的影响下，PIIGS五国的人口年龄结构发生了较大变化，少子老龄化危机不断加重。一方面，五国少子化趋势明显，表现为少儿人口比重逐渐下降；另一方面，在少子化的同时，五国人口老龄化也不断加重。2020年以后，除爱尔兰外，其他四国的老龄化率都超过了20%（见表3）。少子老龄化一方面降低劳动力人口数量，减少人口红利并影响经济长期增长；另一方面造成老年抚养比的上升，对养老金制度的收支平衡及财务可持续性产生负向影响。

表3 1990—2050年PIIGS五国人口结构及老龄化率（%）

续前表

（三）老年抚养比与老年支助比

少子老龄化导致老年抚养比（elderly dependency ratio）的不断上升和老年支助比（old-age support ratio）的不断下降。例如，意大利1990年老年抚养比为21.7%，2010年上升为30.8%，2050年将上升为60.8%；希腊1990年老年抚养比为20.5%，2010年上升为28.8%，2050年将上升为58.9%；西班牙1990年老年抚养比为20.5%，2010年上升为24.9%，2050年将上升为71.3%（见表4）。与老年抚养比不同，老年支助比是一项衡量劳动力人口负担老年人口轻重程度的重要指标，它被定义为劳动力缴费人口与退休老年人口的比，表示每个退休的老年人口由多少个劳动力人口缴费供养。在人口老龄化不断加重的情况下，世界大多数国家的老年支助比都出现了明显下降。OECD国家平均老年支助比1960—1980年从6.4下降为5.1，1980—2012年从5.1下降为3.9，2012年以后还将快速下降①老年支助比在统计中一般用20～64岁劳动年龄人口与65岁以上老年人口的比来表示。[18]。在正常情况下，老年支助比为4左右，即平均4个劳动力人口缴费供养1个退休的老年人。少子老龄化的不断加重导致五国老年支助比普遍出现了不断下降的变动趋势。例如，希腊1990年老年支助比为4.3，2010年下降为3.2，2050年将下降为1.6；西班牙1990年老年支助比为4.3，2010年下降为3.7，2050年将下降为1.3。在现收现付养老金制度中，老年支助比的不断下降将加重劳动力代际供养负担，引起养老金供求比例失调及资金水平下降，严重影响养老金长期收支平衡及财务可持续性。

表4 1990—2050年PIIGS五国老年抚养比与老年支助比

续前表

三、基于OLG的养老金均衡模型

萨缪尔森（Samuelson）早期对世代交叠模型（OLG，Overlapping Generations）进行了理论研究，提出了著名的理论假说:消费—借贷型经济增长的条件是市场利率恰好等于人口自然增长率。[19]Cass和Yaari（1966）[20]基于萨缪尔森理论建立了稳态人口条件下的世代交叠均衡模型（OLG-GE），进一步研究了现收现付制实现代际消费均衡的条件是人口增长率等于市场利率。萨缪尔森理论表明现收现付制实现均衡和可持续的条件就是保持人口稳态增长或者较低的老年抚养比。然而，人口生育率的下降与平均预期寿命的延长导致老年抚养比不断上升，破坏了现收现付制的均衡条件，造成养老金收支失衡并可能引发财政危机。在这种情况下，人口老龄化不仅影响现收现付制的个人福利，而且还引起资本市场回报率的大幅下降。[21]基于世代交叠模型，我们建立一个养老金均衡模型，对2000—2050年PIIGS五国的养老金收支均衡进行模拟，并根据模拟结果，对人口参数与制度参数对养老金收支平衡的影响及其对公共债务的潜在影响进行实证分析。

（一）基于OLG的养老金均衡模型

在世代交叠经济中，假设t期退休的老年人数为Pt-1，养老金替代率为RRt，退休前平均工资为那么，养老金需求Bt为

假设t期劳动力人数为Pt，缴费率为CRt，平均工资为遵缴率为ZRt，那么，养老金供给St为

其中，θ为时间贴现率，0＜θ＜1。

根据养老金供求关系，建立如下养老金均衡模型:

其中，ERt为养老金均衡比率（养老金收支盈余或赤字占GDP比重），Gt为国内生产总值（GDP）。当收支平衡时，ERt=0；当收支盈余时，ERt＞0；当收支出现赤字时，ERt＜0，此时，ERt表示养老金负债率（养老金赤字占GDP比重）。

根据初次分配原理，劳动要素分配系数Ht可以表示为

根据以上公式，就可以得到如下的养老金均衡模型:

其中，DRt为老年支助比（DRt=Pt/Pt-1），g为工资增长率

根据以上模型，老年支助比DRt、缴费率CRt和养老金替代率RRt是决定养老金均衡的主要参数。现收现付制养老金均衡的约束条件是RRt=CRtDRt，即养老金替代率恒等于缴费率与老年支助比的乘积。退休年龄的改变将直接影响老年支助比，所以退休年龄也是影响养老金均衡的重要变量之一。在其他参数确定的条件下，养老金均衡与缴费率和老年支助比成正比，而与养老金替代率成反比；退休年龄越高，越有利于养老金均衡。

（二）模型模拟

1.养老金制度概况。

PIIGS五国除爱尔兰属于北欧国家外，其他四国均属于南欧国家，在经济社会发展和社会保障制度建立方面有诸多相似之处。五国都较早就建立了养老金制度，并且在欧洲国家中养老金福利较高，养老金给付比较慷慨。五国的养老金制度模式及参数状况参见表5。

表5 PIIGS五国养老金制度基本状况（2012年）

2.模型参数假设。

为对PIIGS五国的养老金收支均衡状况进行模拟，我们对养老金替代率、缴费率、退休年龄等模型参数做出如下基本假设:

（1）养老金替代率。2000—2012年养老金替代率:葡萄牙65.6%、爱尔兰52.2%、意大利82%、希腊79.6%、 西班牙 79.8%（OECD， 2013）[18]（141）， 假设养老金替代率按照上述标准保持不变。

（2）缴费率。2000—2012年缴费率:葡萄牙20%、爱尔兰17.5%、意大利32.7%、希腊20%、西班牙 28.3%（OECD， 2013）[18]（169）， 假设缴费率按照上述标准保持不变。

（3）退休年龄。统一根据65岁退休年龄计算老年支助比。

（4）劳动要素分配系数。根据萨缪尔森的理论标准，劳动要素分配系数为75%是合意值，因此，劳动要素分配系数设为75%。

（5）其他参数。工资增长率为5%，遵缴率为75%，时间贴现率为0.05。

3.模型模拟结果。

根据养老金均衡模型及以上参数假设，我们对2000—2050年PIIGS五国的养老金收支均衡及养老金债务水平进行模拟，具体结果见表6和表7。

表6 2000—2050年PIIGS五国养老金收支均衡状况

表7 2000—2050年PIIGS五国养老金债务水平

四、养老金均衡对公共债务危机的影响及改革策略

（一）养老金均衡对公共债务危机的影响

2009年底，以希腊为代表的欧洲国家爆发了大规模的主权债务危机。回顾历史，公共债务问题并非现代金融领域的新现象，但本次欧债危机给欧洲乃至世界经济带来了巨大冲击，波及的范围之大及持续的时间之久尚属首次。在19个欧元区国家中，除爱沙尼亚、拉脱维亚、卢森堡等少数国家外，其他国家都不同程度的存在公共债务问题，特别是PIIGS五国公共债务危机尤为严重，五国公共债务负债率均已严重超出欧盟公约规定的60%警戒线（见表8）。

表8 2000—2014年PIIGS五国及其他欧元区国家负债率状况（%）

下面根据养老金均衡模型及模拟结果，结合PIIGS五国养老金制度的运行状况，分析人口参数与制度参数对养老金均衡的影响，同时对少子老龄化导致养老金成本上升对公共债务危机的影响进行深入剖析。

1.五国总体上呈现养老金收支失衡及债务上升的趋势，这可能是各国公共债务危机的重要诱因并将导致债务危机进一步恶化。

根据模型模拟结果，少子老龄化的逐步加重导致五国养老金收支平衡不断恶化。由于老年支助比、养老金替代率、缴费率等参数不同，各国养老金收支均衡及负债率也存在一定差异。希腊、葡萄牙和西班牙从2000年开始养老金就出现年度赤字，意大利从2005年出现赤字，爱尔兰从2020年以后出现赤字（见表6）。这表明希腊、葡萄牙和西班牙少子老龄化较重且养老金政策慷慨，导致养老金收支失衡时间较早并且养老金负债率也较高。根据国外一些学者的研究，发达国家的养老金隐性债务占GDP的比重非常高，20世纪90年代初，意大利养老金隐性债务占GDP比重为233%，法国为286%，日本为200%，美国为43%（Noord等，1993[22]）。在人口老龄化不断加重的背景下，养老金隐性债务规模的扩大是造成政府公共债务增加的重要原因（Gokhale，2009[23]）。根据OECD统计资料，2011年葡萄牙、爱尔兰、意大利、希腊和西班牙养老金支出占GDP比重分别为13%、5.3%、15.8%、14.5%和10.5%。除爱尔兰外，其他四国均显著高于OECD国家7.9%的平均水平。根据养老金均衡模型，在老年支助比不断下降的情况下，五国养老金债务呈现不断增加的趋势，特别是2030年以后人口老龄化不断加重，导致五国养老金债务迅速提高。假设养老金赤字不进行削减，除爱尔兰外，其他四国养老金负债率均超过了200%（见表7）。在这种情况下，如果不对养老金制度进行改革，那么，不断恶化的养老金收支失衡状况将不可避免地由政府财政筹资加以解决。这就将加重政府财政负担，不仅对养老金制度的财务可持续性产生负面影响，而且将造成各国公共债务危机的进一步恶化。

2.少子老龄化危机导致老年支助比不断下降，严重影响养老金长期收支平衡及财政可持续性。

少子老龄化危机导致老年支助比不断下降，尤其是2020年以后五国老年支助比出现快速下降，一方面扩大了养老金的需求，另一方面加重了劳动力的缴费负担，引起养老金供求比例失调及资金水平的下降，从而造成养老金收支失衡并提高了养老金债务水平。发达国家的低生育率水平导致劳动力人口数量的减少，削弱了社会保障收入来源，将加重政府财政负担并增加政府财政赤字。[24]实际上，持续少子老龄化将造成劳动参与率的下降，不仅影响养老金长期收支均衡，而且由于降低劳动力供给对经济增长也将产生不良影响。根据OECD统计资料，1990—2009年葡萄牙、爱尔兰、意大利、希腊和西班牙年均劳动参与率分别为75.2%、67.7%、61.8%、62.4%和65.2%。除葡萄牙外，其他四国劳动参与率均低于OECD国家平均水平。劳动参与率的下降将降低全要素生产率（TFP，Total actor productivity），不利于缓解公共债务危机。反过来，公共债务规模的提高也将降低全要素生产率，影响工业健康和经济发展。根据门多萨（Mendoza）等学者的研究，欧洲各国的主权债务危机将造成外部融资关闭、利率大幅上升、外债大量输入、劳动投入锐减等困境，对经济增长产生不利影响。[25]由此可见，少子老龄化不仅降低老年支助比，造成养老金收支失衡并可能引发公共债务危机，而且导致人口红利的减少，降低扩大再生产效率，从而影响工业健康和经济长期发展，不利于公共债务危机的快速解决。

3.养老金替代率、缴费率、退休年龄等制度参数对养老金均衡具有重要影响，过度慷慨的养老金政策是养老金收支失衡的重要原因。

根据养老金均衡模型，养老金替代率、缴费率、退休年龄等制度参数是决定养老金收支均衡的重要变量。高福利政策导致养老金给付慷慨也是养老金均衡状况不断恶化及债务水平不断上升的原因之一。首先，较高的养老金替代率不利于养老金收支平衡。一直以来，PIIGS五国养老金替代率水平普遍较高，除爱尔兰外，其他四国养老金替代率均高于OECD国家65%的平均水平。Alonso-Ortiz（2014）[26]通过对OECD国家养老金制度的实证研究，认为过度慷慨的养老金给付政策不仅诱发提前退休，而且严重影响养老金的长期财务收支平衡。根据模型模拟结果，养老金替代率较高的希腊、葡萄牙、西班牙等国较早就出现养老金赤字，并且养老金负债率水平也较高。其次，退休年龄对养老金收支均衡也具有较大影响，特别是提前退休导致养老金领取时间提前，对养老金均衡产生负面影响。国外学者对提前退休进行了大量研究，普遍认为提前退休因为减少养老金缴费和提前支付养老金而严重影响养老金财务收支平衡（Baker等，2003[27]；Coile等，2007[28]）。希腊在欧债危机前法定退休年龄为65岁，提前退休年龄为60岁，导致养老金领取年龄低于法定退休年龄，因此，希腊养老金收支均衡状况与其他国家相比较差，养老金债务水平也较高:这可能是造成希腊公共债务危机比较严重的原因之一。葡萄牙、意大利和西班牙实际养老金领取年龄也较低，严重影响养老金收支均衡。最后，提高缴费率将有利于养老金收支平衡，但缴费率过高将不利于经济增长和养老金制度的均衡发展。现阶段，五国的养老金缴费率都处于较高水准:意大利为32.7%，西班牙为28.3%，希腊为20%，葡萄牙和爱尔兰为20%左右。五国缴费率与美国12.4%、德国19.6%、法国16.7%、日本16.8%、瑞典18.4%等相比，明显偏高。虽然较高的缴费率有利于改善养老金长期收支平衡，但是缴费率的提高，隐含税率及边际税率的变化减少了雇主的劳动力需求并诱发雇员提前退休，对劳动力市场产生不良影响，从而影响工业健康并损害经济长期发展（Prescott，2004[29]）。意大利、西班牙等国社会保障税率偏高导致劳动力成本上升，影响劳动生产效率和国际竞争力，这可能也是造成公共债务危机的原因之一。

4.公共养老金支柱单一影响养老金均衡且不利于规避养老金支付风险，也是养老金长期收支平衡恶化的重要原因。

在少子老龄化危机不断加重的情况下，支柱单一的现收现付养老金制度也是养老金收支均衡不断恶化及养老金债务不断增加的原因。根据费尔德斯坦（Feldstein）等学者的研究，在人口结构转变的情况下，现收现付制只能依靠提高工资税率来维持养老金收支平衡，这将对劳动力市场造成扭曲且不利于增加储蓄，主张向以投资为基础的基金制转轨。[30]在养老金替代率保持不变的条件下，按照预期的老年抚养比，现收现付制将难以为继，严重时将引发财政危机，有的学者据此主张对养老金制度进行参量改革，即工资税率、替代率、退休年龄等关键参数应调整到合适的水平（Disney，2000[31]； Cremer和 Pestieau，2001[32]）。现阶段，葡萄牙、意大利、希腊等国的公共养老金制度基本以现收现付制为主，且普遍存在支柱单一的缺陷，造成养老金收支失衡，无法有效应对人口老龄化危机。除爱尔兰建立了自愿DC养老金计划外，其他四国的第二支柱私人养老金计划几乎空白（OECD，2013[18]）。与德国、法国、瑞典等欧洲国家大力发展第二支柱相比，葡萄牙、意大利等国的第二支柱发展明显滞后。最近几年，意大利、西班牙、希腊等国在养老金财政负担逐渐加重的背景下，逐渐开始进行养老金制度结构改革，建立并发展职业年金计划，以解决人口老龄化危机带来的养老金收支失衡及财政负担不断加重的问题。

5.福利制度对PIIGS五国公共债务的影响是不确定的，高福利政策对公共债务危机的效应有待进一步观察。

根据OLG的养老金均衡模型，人口老龄化危机的加重及制度参数的不合理设置（如养老金给付慷慨、提前退休政策等）导致养老金收支失衡及养老金债务水平上升。这说明人口老龄化危机及高福利政策影响养老金收支均衡并成为公共债务危机的重要诱因之一。即使如此，也没有充分的证据证明福利制度是政府债务危机的直接原因。根据艾斯平-安德森（Esping-Andersen）的三种福利体制划分理论[33]，爱尔兰与英国、美国相似，都属于盎格鲁-撒格逊自由主义福利国家，但英国、美国并没有发生爱尔兰的公共债务危机；葡萄牙、意大利、希腊和西班牙四国与德国、奥地利、比利时、荷兰等国相似，都属于欧洲大陆保守主义福利国家，但葡萄牙、意大利、希腊和西班牙四国的公共债务危机远比德国、奥地利等国严重。根据OECD的统计资料，2011年社会福利支出占GDP比重葡萄牙、爱尔兰、意大利、希腊和西班牙分别为16.8%、21.9%、25.4%、23.7%和24.8%。除葡萄牙外，其他四国都高于OECD国家21.7%的平均水平。然而，世界一些社会福利支出水平同样较高的国家，如法国（31.3%）、德国（25.3%）、英国（26.1%）、荷兰（25.8%），并没有因为社会福利较高而发生公共债务危机。北欧实行高福利政策的社会民主主义福利国家绝大多数也没有像PIIGS五国那样发生严重的经济危机，例如，芬兰属于北欧社会民主主义福利国家，实行高福利政策，但是芬兰的公共债务水平并不高（见表8）。也就是说，芬兰、瑞典、挪威、丹麦等北欧高福利国家并没有因为高福利政策发生类似PIIGS五国的政府债务危机。Conesa和Kehoe（2014）[34]认为欧洲国家主权债务危机是国内经济发展、国际贸易机制、金融政策与货币政策、外部竞争环境等变量共同作用的结果，不可能从某个独立因素中寻找到答案。北欧福利国家虽然实行高福利政策，但这些国家一直保持经济均衡发展与稳定增长，这是这些国家没有陷入公共债务陷阱的根本原因。由此可见，高福利政策对五国公共债务危机具有一定程度的影响，但无法断定它是政府债务危机的罪魁祸首。因为欧洲国家出现公共债务危机就质疑福利国家的福利政策并全盘否定其福利制度是站不住脚的。欧洲国家的高工资和高福利政策对公共债务危机的影响需要进一步深入研究和探索。

（二）应对危机的养老金制度改革策略

根据前面的模型，少子老龄化危机的不断加重破坏了PIIGS五国养老金收支均衡并提高了养老金债务水平。这不仅影响各国的财政稳定性及养老金制度的可持续性，而且也成为引发政府债务危机的重要诱因之一。在欧债危机爆发后，欧盟委员会就敦促欧盟成员国加快推进养老金制度参量及结构改革，以尽快解决政府债务危机。[35]国际货币基金组织（IMF）通过对部分发达国家及新兴市场国家的考察，主张各国应进行提高退休年龄、削减养老金指数等参量改革，以合理控制养老金支出并保持养老金制度的财政可持续性，有效规避经济危机风险。[36]为此，从2010年开始，希腊、意大利、西班牙等国对养老金制度进行了一系列相关改革。

1.提高退休年龄。

在2009年希腊主权债务危机爆发后，为解决沉重的公共债务问题，希腊、意大利、西班牙等国将提高退休年龄作为养老金制度改革的首要选项。爱尔兰从2014年开始将退休年龄从65岁提高至66岁，2021年开始提高至67岁，2028年开始提高至68岁。意大利2001年养老金改革法案规定:2012年公务员的退休年龄从61岁提高至65岁，至2018年女性退休年龄从60岁提高至与男性相同的66岁。葡萄牙从2009年开始，65岁以上的劳动者也需要按照较低的费率进行参保缴费，实际上相当于变相提高退休年龄，同时从2012年开始禁止参加公共养老金计划的雇员提前退休。西班牙2011年对退休年龄政策进行改革，从2013年至2027年将退休年龄从65岁提高至67岁；达到65岁的退休年龄并且缴费超过38.5年，才能领取全额养老金；提前退休年龄从61岁提高至63岁。希腊2010年养老金改革法案规定:2011—2013年女性退休年龄从60岁提高至65岁，从2012年开始领取全额养老金的年龄提高至67岁。希腊、意大利等国还建立了未来根据人口平均预期寿命的变动对退休年龄进行相应调整的机制。在欧债危机的影响下，为缓解人口老龄化危机带来的财政压力，德国、法国、奥地利、芬兰等欧元区国家也相继实施了提高退休年龄的政策。希腊、意大利、西班牙等国提高退休年龄改革，遭到了反对党、工会及广大民众的强烈反对，在一片抗议声中艰难实施。这表明养老金参量改革既是一个经济问题，也是一个政治问题，它必须首先获得广大选民的同意和支持才能顺利实施。[37]

2.削减养老金指数。

养老金指数是指养老金给付依据工资收入、物价指数（CPI）等参数的变动进行指数化调整，以保持养老金待遇的实际购买力随经济变动而进行自动调整。削减养老金指数意味着养老金替代率水平的下降。为解决少子老龄化造成养老金财政负担不断加重的问题，五国都对养老金给付进行了相应调整。为降低公共养老金替代率水平，从2010年开始希腊将年平均收益率从2%下调为1.2%。希腊2010年养老金改革法案规定:2011年开始养老金每月超过1 000欧元人员的养老金将削减5%～15%；从2009年开始原来13个月养老金给付政策将被养老金补贴所替代（GDP增长率超过3.5%才实施）；从2014年开始养老金给付依据CPI进行指数化调整。葡萄牙对高收入人群的养老金给付进行了削减，从2013年开始银行账户超过10万欧元的人员将取消享受收入支持补贴，同时对增加养老金给付的资格条件进行严格控制。意大利在2010年建立了名义利率的自动平衡机制，即当养老金收支出现赤字时，名义利率就将自动向下调整。为控制养老金过快增长，西班牙在2011年将养老金指数由原来依据工资收入和物价指数（CPI）进行调整改革为只依据CPI进行调整。

3.调整并控制费率。

在人口老龄化导致老年支助比不断下降，养老金代际供养负担逐渐加重的情况下，提高缴费率是改善养老金收支平衡的重要手段。然而，提高缴费率将增加雇主和雇员的负担，对劳动力市场的供求造成一定程度的扭曲，不利于经济长期稳定增长。因此，提高缴费率并不是欧洲国家普遍采取的措施，大多数国家都采取了调整并控制费率的政策。五国由于缴费率水平已经处于较高水平，因此，从2010年开始只有意大利提高了缴费率，其他几个国家的缴费率并没有进行较大调整。意大利在2012年将缴费率从2011年的28.3%提高至32.7%。为降低劳动力成本，葡萄牙从2013年开始私人部门雇员的缴费率从11%提高至18%，而雇主缴费率相应下降。爱尔兰在2011—2013年将低收入者的缴费率从8.5%下调为4.25%，从2010年废除了月收入低于352欧元人员免于缴费的政策规定。

4.改革养老金计发公式。

为应对少子老龄化带来的养老金支付压力，PIIGS五国都对养老金计发公式进行了相应调整，重点是提高缴费年限和缩短养老金给付周期。意大利在2012年建立了新的提前退休计划，规范了提前退休资格条件并对提前退休进行严格控制。为缩短养老金给付周期，葡萄牙从2012年对参加公共养老金计划人员规定必须按照法定退休年龄退休，禁止提前退休并领取养老金。西班牙2011年的养老金改革法案规定:从2019年开始养老金计发公式将依据每五年的人口平均预期寿命进行参数调整。为减少养老金给付，西班牙提高了全额养老金的最低参保年限，政策规定只有达到65岁退休年龄并且缴费年限超过38.5年才能领取全额养老金。与此同时，西班牙从2013年开始将提前退休年龄从61岁提高至63岁，并且规定缴费年限超过33年才可以申请提前退休，提前退休者领取全额养老金的最低参保年限从原来35年提高至37年。为激励劳动者延长工作时间，西班牙、葡萄牙、希腊等国都制定了降低提前退休者养老金待遇和提高延迟退休者养老金待遇的政策。例如，希腊2011年养老金政策规定:提前退休者每年的养老金待遇将减少6%；西班牙2011年政策规定:延迟退休者每年的养老金待遇将增加2%～4%。

5.建立多支柱模式。

在人口老龄化危机造成养老金支付压力不断加重、公共债务危机日益严峻的情况下，五国都对养老金制度进行了结构改革。养老金结构改革的重点是建立公共养老金、私人养老金与自愿储蓄养老金的多支柱模式，并逐步扩大第二支柱的比重，建立合理的筹资与给付结构以分散养老金支付风险。欧债危机爆发前，除爱尔兰建立了DC养老金计划外，其他四国的第二支柱发展迟缓，私人养老金支出占GDP的比重低于OECD国家的平均水平。为应对少子老龄化危机，葡萄牙、意大利、西班牙等国开始进行养老金结构改革，建立和发展第二支柱职业年金计划，以规避养老金支付风险。从2008年开始，葡萄牙在现收现付制公共养老金之外，建立了个人自愿退休储蓄账户制度。个人自愿退休储蓄账户由社会保障基金管理研究所负责管理，雇员自愿参加，年龄在50岁以下的雇员缴费率为2%～4%，50岁及以上的雇员缴费率为6%。从2010年开始，西班牙也开始发展个人自愿参加的职业年金计划，以对公共养老金进行有效补充。意大利在上世纪90年代中期就引入了职业年金计划（自愿DC），但是覆盖面始终较低，并未形成真正的“支柱”。在欧债危机后，意大利养老金改革的重点是加快向名义账户制度转轨，并开始逐步发展职业年金计划。

五、结论及对中国的启示

在2009年底，以希腊为代表的欧洲国家爆发了大规模的债务危机，PIIGS五国成为欧债危机的“重灾区”。从上世纪80年代开始，由于人口生育率的下降和平均预期寿命的延长，五国少子老龄化危机逐步加重。少子老龄化危机导致老年支助比不断下降，造成养老金供求比例失调和资金水平下降，严重影响养老金长期收支平衡及财政可持续性。根据OLG养老金均衡模型，人口参数（老年支助比）和制度参数（养老金替代率、缴费率和退休年龄）是决定现收现付养老金收支均衡的主要参数。根据五国人口参数与制度参数的模拟，在少子老龄化导致老年支助比不断下降的情况下，希腊、葡萄牙、意大利等国的养老金均衡状况不断恶化且养老金债务不断上升。根据模型模拟结果及五国养老金制度参数状况，少子老龄化及慷慨的养老金政策是养老金财务收支均衡不断恶化及养老金债务不断上升的根本原因，养老金赤字及债务水平的上升成为五国公共债务危机的重要诱因之一。倘若不能采取有效措施解决少子老龄化造成的养老金长期收支失衡问题，不仅影响养老金制度的有效运行及可持续发展，而且将进一步加重各国的公共债务危机，从而不利于公共债务危机的解决。为此，希腊、意大利等国对养老金制度进行了参量和结构改革。参量改革主要包括提高退休年龄、削减养老金指数、调整并控制费率、改革养老金给付公式等；结构改革主要是建立多支柱模式并逐步扩大职业年金比重，建立合理的筹资与给付结构以分散养老金支付风险。这些国家的养老金制度相关改革对公共债务危机起到了有效的缓解作用。

PIIGS五国公共债务危机的经验与教训，对于同样面临少子老龄化危机的中国来说，主要具有以下几点启示:

第一，日趋严重的少子老龄化危机应引起足够重视，应采取切实有效措施应对少子老龄化对社会经济尤其是社会保障制度的不利影响，避免发生类似希腊、意大利等国的公共债务危机。现阶段，中国人口总和生育率大约为1.4～1.6，严重低于2.3的世代更替水平，导致人口结构发生明显转变，也出现了少子老龄化变动趋势。根据全国第六次人口普查资料测算，2014年60岁以上人口老龄化率为15.5%，2050年预计将超过30%。少子老龄化导致老年支助比不断下降，将加重劳动力人口的养老负担，对养老金收支均衡产生不利影响。我国2010年老年支助比为5，2030年将下降为2.5，2050年将下降为1.3。少子老龄化造成的养老金缺口是政府主要潜在债务之一，如果不采取有效措施消除养老金缺口，就会提高政府负债率，长此以往就可能诱发政府公共债务危机。因此，必须充分评估人口老龄化对社会经济尤其是社会保障制度的影响，未雨绸缪，提前规划，通过科学的人口政策设计与安排来应对人口老龄化危机，有效规避财政支付风险并避免发生公共债务危机。近期，国家已经公布了全面放开两孩的人口政策，这是契合人口转变、应对少子老龄化危机的战略性选择。为全面落实这一人口政策，首先是政府各级部门应从国家战略高度，对全面放开两孩政策进行详细规划、统筹安排并抓好落实，建立科学有效的人口生育管理和服务机制，切实做到人口政策调整的软着陆。其次，尽快制定鼓励生育两孩的相关配套政策，实现家庭养育成本的社会化，采取类似日本的少子化对策，提高政府对抚育孩子的支出成本，减少家庭养育负担，提高家庭生育意愿和生育水平。再次，在全社会范围内提高生育妇女的保障水平，借鉴德国、日本等国的经验，对生育妇女生育及抚育孩子期间的生育和医疗费用、养老金支出等采取优惠性政策，鼓励育龄妇女生育并提高其保障水平。最后，政府应逐步加大财政投入力度，提升人口生育水平和人口质量，有效应对少子老龄化危机。日本安培政府2015年提出“一亿总活跃社会”经济战略，准备加大政府公共投资，一是发展强大经济，二是提高生育水平，三是建立安心的老年社会保障体系。借鉴日本经验，政府应逐步提高少子老龄化对策的公共支出水平，加大提升人口数量和人口质量投资，完善社会保障体系，从人口红利向人才红利转变，有效应对少子老龄化危机。

第二，加快养老保险制度顶层设计，完善多层次养老保障体系并建立多支柱模式，合理控制养老金支出水平，保持养老金长期收支平衡以有效规避财政风险。希腊、意大利、西班牙等国长期实行高福利政策，再加上少子老龄化危机的加剧，导致养老金收支失衡及养老金债务水平上升，成为公共债务危机的重要诱因之一。PIIGS五国的经验教训非常值得我们汲取。根据国家统计局的资料，2013年，我国公共养老金支出19 818.4万元，比上年增长18.6%，占GDP的比重为3.4%。少子老龄化危机的逐渐加重，将导致养老金支出规模不断上升，预计2030年以后老龄化率将超过30%，养老金支出占GDP比重将超过6.8%。少子老龄化危机将导致老年支助比不断下降，这不仅加重劳动力代际供养负担，而且将扩大养老金支出规模并对养老金收支平衡产生不利影响。目前，全国部分省市社会统筹养老金已经出现收不抵支的困难局面，随着未来少子老龄化危机的逐步加重，养老金缺口将进一步扩大，严重影响养老保险制度收支平衡及财政可持续性。因此，为有效应对少子老龄化危机，应加快养老保险制度顶层设计，完善社会保险、家庭养老、社会救助等多层次的城乡养老保障体系，合理控制养老金支出水平，减轻企业和政府财政负担，保持养老金长期收支平衡并有效预防发生希腊、意大利、西班牙等国的公共债务危机。此外，应继续完善多支柱模式，扩大第二支柱职业年金和个人账户比重，建立合理的养老金筹资和给付结构，分散少子老龄化带来的养老金支付风险。根据OECD国家的经验，建立多支柱模式并逐步扩大职业年金的比重，是世界各国养老金制度改革的主要趋势。目前，中国城镇职工养老保险和城乡居民养老保险都实行了社会统筹与个人账户相结合的模式，发展第二支柱职业年金和个人账户是应对少子老龄化危机的重要政策选择。一是应建立职业年金和个人账户的财政梯度补贴机制并进行税收优惠，鼓励个人和企业积极参保，逐步提高个人账户缴费水平。二是在金融政策和货币政策调整的情况下，应加强个人账户投资运营，利用投资组合工具提高收益率，避免“负利率”对个人账户的侵蚀，实现基金保值增值并逐步提高个人账户替代率水平。

第三，为应对少子老龄化危机，确保养老金制度的财务可持续性，应进行必要的参量改革。欧债危机爆发后，希腊、意大利、葡萄牙等国进行了养老金参量改革，对缓解公共债务危机起到了一定的积极作用。在少子老龄化危机日趋加重的情况下，中国也应该进行养老金参量改革，以保持养老金制度的有效运行及可持续发展。首先，尽快提高退休年龄。中国目前城镇职工特别是女性的退休年龄较低（男60岁、女55岁），较低的退休年龄将降低老年支助比，对养老金长期收支均衡产生不利影响，因此，首先应借鉴欧洲国家的经验，在一定周期内小步渐进提高退休年龄，改善养老金制度的长期财务收支平衡。其次，设计并保持养老金替代率适度水平。为有效应对老龄化危机，应适度降低社会统筹养老金替代率水平并逐步提高个人账户替代率水平，保持总替代率的适度性，避免像希腊、意大利等欧洲国家因为养老金给付慷慨导致财政负担加重并出现财政危机。再次，调整并控制缴费率。中国目前社会保障缴费率为40%～50%，在世界各国中处于高位水平；养老金缴费率为28%，与意大利（32.7%）、西班牙（28.3%）、爱尔兰（27.5%）等国十分相近。较高的缴费率提高了劳动力成本，对劳动力市场造成一定扭曲，从而影响工业健康及经济长期发展。从长远看，缴费率过高也不利于养老金制度的有效运行及可持续发展，因此，应调整并控制缴费率，既保证养老金的有效供给，又降低劳动力成本，以保持企业活力并促进经济增长。最后，改革养老金计发办法。一是提高最低参保年限。中国目前最低参保年限为15年，较低的参保年限不利于社会统筹养老金的征缴及个人账户的积累，因此，应借鉴OECD国家的经验，将最低参保年限提高为30年或35年。二是遏制提前退休。通过退休年龄立法及建立提前退休者养老金待遇按比例削减的机制，控制个别劳动者提前退休，以改善养老金收支平衡。三是建立类似德国、日本的公共养老金自动调整机制，即引入“可持续因子”，根据老年抚养比、失业率、平均预期寿命等参数的变化对社会统筹养老金给付进行自动调整。

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