问责制视角下美国社区学院教育质量评价主体分析及启示

李妍　郄海霞

摘 要 美国社区学院在联邦统筹、各州分权自理的管理体制下，通过对教育结果与学生学习成果的问责，形成了一套较为成熟的教育质量评价体系。问责评价过程中，联邦政府制定政策法案，州政府确定绩效目标，社区学院自愿加入问责行动，企业与社区提供支持并参与制定评价标准，评价活动由行业协会等第三方组织实施。通过对美国社区学院质量评价主体的分析，可以得出如下启示：我国应正确定义高等职业教育质量评价的问责主体，引入第三方评价机制，制定个性化的评价方案，将重心从院校工作水平评价转移到对学生学习成果的评价。

关键词 社区学院；教育质量评价；问责制；教育质量相关主体

中图分类号 G719.1 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2016）12-0071-05

作为美国高等职业教育的一张特殊名片，社区学院的教育规模在美国高等教育系统中占据半壁江山，其教育质量通过多方合作共同保障。社区学院教育质量评价标准与指标适应不同地区的社会特点和院校特色，实行自上而下的问责管理，在各州分权管理的基础上以第三方中介机构作为主导，使评价活动更具公正性。在评价方式和评价内容上，注重结果问责（accountability）与学生学习成果（Student Learning Outcomes，SLOs）评价。从问责角度分析美国社区学院质量评价的相关主体，对部分卓有成效的评价方案进行分析，将对我国高等职业教育质量评价提供启示与借鉴。

一、美国社区学院教育质量评价的问责需求及相关主体

（一）社区学院教育质量评价的问责需求

美国社区学院成立之初的目的是使“二战”后退役士兵接受职业技能训练，最终得到谋生之技，服务于退伍士兵安置工作。2015年美国社区学院协会（AACC）提供的数据显示，2013年秋季登记在册的学生中，兼职学生（part-time）比例占到61%，女性比例超半数，包含不同种族的受教育者，也包含残疾人、非英语母语学生等弱势群体[1]。同时，社区学院还承担为企业培训员工的责任，为促进教育多样化和教育公平贡献了重要力量。

所谓问责，是由问责对象向问责主体说明资源使用及其效能与效果，并接受后者监督、质询与评判的活动[2]。其责任主体应表现为权责对等。美国高等教育问责制出现于“二战”后，形成于20世纪70年代，一开始强调教育中的市场驱动和绩效问责，后来将问责的着眼点置于对学生学习成果的评价，关注教育效果和效率。2006年，由美国教育部长斯佩林斯倡议成立的高等教育未来事务委员会（Educations Commission on the Future of Higher Education），在其报告中建议高等教育创建有力的问责文化，呼吁大学重视学生学习成果[3]。该项报告对社区学院教育质量的问责起到了推动作用。目前，美国高等教育问责制已相当成熟，包括绩效拨款、绩效预算和绩效报告三种形式[4]。

社区学院实行宽进严出政策，在输入水平不高的情况下，保障其教育质量需着眼于对过程和结果的质量监控。结合美国地方分权的教育管理体制，实行教育问责制是对不同质量责任主体履行教育职能的有效监督。社区学院问责制，将院校绩效表现与教育资源配置紧密联系，同时明确教育质量相关主体的权责，使院校面向大众的绩效报告成为常态，对树立教育质量相关主体公信力和保障教育质量等方面均起到了正向作用。

（二）社区学院教育质量评价的相关责任主体

教育质量的保障与提升依靠多方力量相互作用，教育的利益相关者共同参与评价活动，对教育结果的质量问责也应由各参与主体共同承担。社区学院的利益相关者主要包括联邦政府、州与地方政府、社区学院、企业与社区。以第三方评价为主体，美国社区学院质量评价凭借多方力量形成问责制视角下的教育质量评价机制。

联邦政府。联邦对整个国家发展负有重要责任，通过立法和相关政策保证社区学院的教育质量。2006年颁布的《帕金斯生涯与技术教育法IV》中，联邦政府要求各州实施测验并报告学生的成绩，对州的绩效考核方式提出明确要求。

州和地方政府。美国教育质量评价中，各州享有绝对的自主权力，因此对教育质量也负有最主要责任。各州根据联邦法案制定本州的质量评价政策、规则和条例，并负有监督职责，根据院校绩效水平提供教育资源和资金支持。州问责一般包括计划制定、评价报告和结果反馈方面[5]。

社区学院。在奥巴马政府管理下，国家要实现到2025年全球60%成年人具有大学学历的目标，社区学院将肩负重任[6]。社区学院内部要为其自身教育质量负责，因其肩负转学教育和职业教育两种职能，它既要为学生通往四年制普通大学打通道路，又要为社会提供优质劳动力。

社区和企业。适应社区和企业的需求是社区学院的重要职能，同时社区与企业影响并参与教育的实施和其质量指标的制定。

二、美国社区学院教育质量评价主体的角色定位

美国社区学院教育质量评价由第三方中介机构主导，行业协会在评价中发挥重要作用，企业与社区提供支持并协助制定评价标准，评价活动依靠各社区学院主动参与。

（一）联邦统筹

政府从政策法案层面明确教育质量评价的责任主体，并从绩效管理角度对社区学院实施评价，从宏观设计社区学院使命并制定评价标准框架，通过以下两方面建立国家层面的职业教育质量标准与保障制度。一是国家职业教育标准体系及成绩测量体系。2006年，《帕金斯法案Ⅳ》要求各州通过实施与企业标准相一致的测验，报告学生技术技能的达标情况；2012年，《投资美国的未来——生涯与技术教育改革蓝图》提出各州使用统一的参与和绩效指标，同时将教育数据连接到国家纵向数据系统。二是职业教育国家评估与绩效问责（effectiveness and accountability）机制。联邦成立了国家职业教育评估机构（NAVE），对州和地方职业教育工作进行周期性评估。州政府根据教育质量评价结果决定对各社区学院的教育拨款数额。

（二）州政府分权自理

评价教育质量需要收集评价对象全面、可靠的数据信息，而在确定收集哪些数据作为评价对象的问题上，各州享有相对自主性。以密歇根州为例，每年国家会划拨资金用于帮助社区学院提高其收集数据的能力，并于1978年设置密歇根社区学院数据评估委员会（MCCDEC），该委员会主要目的是为密歇根州社区学院在数据收集、数据报告和评估进程中提供技术上的帮助[7]。联邦政府根据帕金斯法案的规定，在评价教育质量核心指标的基础上，与各州制定该州的绩效水平目标，根据州评价结果达到绩效水平目标的程度，对相关责任体进行问责。

绩效考核是教育质量问责的表现形式之一，尤其以控制教育拨款作为奖惩的重要方式。政府处在宏观掌控的地位，规划教育评价的发展方向，州、地方、社区学院逐级对权力范围内的教育质量负责。将拨款作为社区学院的绩效奖励，有利于敦促学院制定质量保障的长远规划，如长期达不到绩效要求，学院的公信力将大打折扣，其财政支持也难以为继。资金控制成为保证社区学院质量的有效手段。

（三）社区学院自愿参与问责

社区学院外部问责关注的是教育的质量、平等与多元化，社区学院自主实施的问责为内部问责，其作用在于对教育质量的内部改进。

美国社区学院协会（American Association of Community Colleges，AACC）提供关于社区学院的全部研究进展和基础信息，代表全美将近1200所颁发两年制协士学位的学校及1300万学生[8]。凡加入AACC的社区学院，均有资格加入自愿问责框架（Voluntary Framework of Accountability，VFA）。VFA是第一个为衡量两年制学院服务水平的国家问责系统，涵盖了对社区学院使命和学生目标与教育经历多样性的全面评价，并确定需要改进的方面，在学术水平评价上也予以保障。VFA是由社区学院（by community college）主动参与，为社区学院（for community college）提高教育质量而实施的评价计划。社区学院每年于11月至次年6月系统开放时间内上传与评价相关的数据信息[9]。VFA负责评价学生的进步与成就（Student Progress & Outcomes，SPO）、劳动力、经济和社区的发展（workforce，economic，and community development）以及学生的学习成果（Student Learning Outcomes，SLOs）。在自愿评估框架下，社区学院自主实施学生学习成果评价（Student Learning Outcomes Assessment），在科目（course）、项目（program）和课程（curriculum）①等方面，对学生理论知识、实践技能和可持续发展能力等表现作出考量，遵循国家学习成果评价协会（NILOA）的透明框架和社区学院协会VFA的要求，将评价结果向公众报告，其计划、实施过程与结果均可在院校主页上查询。

由于社区学院采取“宽进严出”政策，以致部分学生的水平适应不了高等教育阶段的要求，导致教育完成率不高。美国加利福尼亚州社区学院，于2004年启动了早期评价项目（Early Assessment Program），对进入高等教育前的学生实施学习准备程度的评价，为学生对教育的准备和重新规划留有余地。参与该项目的学生为11年级高中生，测验目的是检测学生胜任大学水平工作的准备程度，为学生在高中最后一年提高学术技能提供机会。加州112所社区学院中的78所均参与此项目当中，对学生的英语和数学等基本技能进行等级考核，并开始逐渐向州立大学的标准靠近。智能平衡评价项目（Smarter Balanced）将学生水平划分为四个等级，见表1。数据显示，尚未达到大学入学水平（college-level work）的学生在学位完成（degree）、资格证书获得（certificate）和转学（transfer）等方面的表现都远不及达到大学水平的学生。评价项目自2010年起启用统一的共同核心州立标准（Common Core State Standards），确保所有达到标准的学生在高中毕业时所具备的技能和知识均达到在大学、职业及生活中可以取得成功的水平[10]。

除外部监督评价与问责机制，社区学院关于质量评价的内生动力同样具有重要作用。外部评价更多地具有质量鉴定功能，只有被评价主体积极参与，树立责任意识，方可形成评价机制中相关主体的有效互动，提高被评价对象在评价活动中的主动性和主体性。

（四）社区与企业联合制定标准

以密歇根州为例，美国密歇根州现有公立（public）社区学院28所，私立的（independent）4所，种族性质的（tribal）2所[11]。2012年《投资美国的未来——生涯与技术教育改革蓝图》中要求职业教育课程必须与区域劳动力市场需求对接。社区学院的教育功能之一就是服务社区，服务本地企业。美国密歇根州奥克兰社区学院是该州最大的社区学院，且地处美国“三大汽车公司”总部所在地，毗邻克莱斯勒汽车公司，为企业培训员工。密歇根技术教育中心（M-TECSM）在社区学院建立技术培训中心，促进企业、产业与教育的密切联系。汽车产业行动组在世界上最大的分部——汽车工程师协会（Society of Automotive Engineers，SAE）便设在密歇根州[12]。社区学院根据企业需求设置课程内容，做到了与企业密切合作。三大汽车公司及其下属的汽车零件制造供给公司均与社区学院有合作项目，社区学院按照企业的具体需求设置课程内容制定考核标准。

职业教育中校企互相支持是实现双赢的重要途径，企业的要求和标准一方面已渗透在教学工作中；另一方面，评价标准的制定也需要与企业密切交流，按照实际需求培养学生。

（五）行业协会主导评价过程

社区学院的教育质量评价，由行业协会主导。美国的行业协会体系庞大，全国性的行业协会在州和地方设有分支机构，在职业教育中具有重要影响，促进企业与职业学校合作。美国政府于上世纪90年代中建立了国家技能标准委员会（National Skill Standards Board， NSSB），通过征集志愿伙伴（Voluntary Partnerships，VPs）的方式，制定各行业的技能标准框架。各州或地区根据该框架制定具体方案，在保留各地区特色的基础上保障所制定的标准在各州的一致性。根据全国统一的技能标准进行课程设置，对甄别相关职业相应岗位的适配程度提供了有力保障，便于学生在选择专业或职业时作出正确选择。技能标准设定了两方面测量标准，一是工作导向（work-oriented），即完成工作所需的技能标准；二是工作者导向（worker-oriented），即工作者本身需具备的知识、技能或其他方面的能力。技能标准分为学术和就业两方面关键能力（key competency）标准，并将二者有机整合[13]。

行业协会作为教育评价利益体外的第三方机构，具有绝对的权威性。行业协会中聚集了行业领域的专家，是学校与企业的桥梁，不同于学校评价标准和政府评价标准的片面与局限，行业协会所制定的标准更有针对性和指向性，在很大程度上代表了社会和企业的需求。

三、对我国高等职业教育质量评价的启示

我国高等职业教育质量评价以2004年发布《高等职业院校人才培养评估指标体系》进行首轮评估作为正式起点，方法和思路大多借鉴了普通高等教育质量评价的方式，适应高等职业教育特点的质量评价框架尚不明确。教育质量评价工作以政府为主导，各院校在很大程度上扮演着配合评价的角色，缺乏足够的主动性。政校企未能在评价体系中形成合力，缺乏良性互动，以致于教育质量评价处在孤立状态，对任何利益相关者的作用都十分微弱，教育结果对社会的公开程度不高。民众对问责的认识大多与行政处罚联系在一起，在法律、体制和文化等方面均存在困境，且评价活动缺乏第三方支持。美国社区学院教育质量评价问责制，及其相关主体间的互动关系，为树立我国高等职业教育相关主体的权责意识等提供了借鉴与启示。

（一）正确定义高等职业教育质量评价的问责主体

目前我国的教育目标及教育质量评价方式由教育部门制定，评价过程由其执行，接受评价的学校也受教育部门管理，缺乏第三方的介入与监督。而教育质量评价不是为了证明（prove），而是为了改进（improve）。就高等职业教育来说，学习者和社会（企业）互为起点与归宿，教育部门在评价过程中更应该充当引导者的角色，退出主导者的行列，使教育质量评价从工作质量评价转向能力质量评价。

（二）使教育质量评价问责常态化

教育中的问责是对相关主体责任行使情况的追问与奖惩，应作为教育质量评价中的常态化行为考量，而不是只将问责与责任事故联系到一起[14]。美国社区学院教育质量评价中的问责，是一种常态化的过程监督，渗透到全面质量保障的各个方面，尤其着眼于对学生学习结果的问责。问责的权力与责任主体是一一对应关系，在教育中权力越大，决定权越多的，对教育结果所承担的责任也相应越多。

（三）引入第三方监督机制，重视行业协会在高等职业教育中的作用

美国的行业协会种类繁多，并且能够在职业教育中发挥重要作用，从专业和实际需求角度确定行业技术规范，并且以第三方角度客观评价教育质量高低。我国高等职业教育质量评价中第三方力量极弱，评价指标和标准均由政府确定，仅参考专家意见，教育内容和评价内容与社会实际发展相比具有滞后性，并相互脱离。行业相关机构在评价中大多处于局外人的地位，其建议很难被采纳。

（四）确定统一的评价指标框架，各地区院校根据需要制定个性化评价细则

美国社区学院的成功，部分得益于政府在全局把握下的放权和教育的多样化，充分尊重学生的个性和保证教育培养方式的多样性，教育评价的灵活性较高，各州和地区可以根据本地区经济、社会的发展和社区具体需求制定个性化的培养方案，不同社区学院形成各异的办学特色。我国高等职业教育评价遵循统一标准，缺乏对不同地区不同专业学生的针对性评价。毕业证与职业资格证书不能做到有效统一，轻能力重文凭的教育观念仍然阻碍着高等职业教育受教育者发展性职业能力的培养。

另一方面，很多人对高职教育存在偏见，仍以学历高低区分人才水平，在高等职业教育的评价中过分强调升学和学术性指标，在评价手段上依靠分数量化，忽视职业技能考核以及职业素质、职业道德等隐性能力水平的考核。有学者将研究视角放在我国高等职业教育学生的职业能力评价体系中，并构建了职业能力评价指标体系，但缺乏不同专业评价的变通性，在推广实施上仍然存在难度[15]。

（五）将工作重心从院校工作水平评价转移到职业教育效果评价

科尔曼（Coleman， J.S）等人认为，课程支持、师资情况以及硬件条件等学校投入要素在决定学生学习成就上没有起到重要作用[16]。教育评价应更多地着眼于学生学习质量。美国社区学院学生参与度调查（CCSSE）建立于2001年，考察指标包括主动与合作学习、师生交互、学业挑战、学生努力和支持学习者等基准，是一项衡量全美社区学院学生学业投入的年度调查研究[17]，注重对学生学习成果的评价，并取得一定成效。

我国高等职业教育质量观，自上世纪80年代起，主要经历了适应社会急需、实现高校规模扩张、适应专业岗位结构需求的演变，正逐渐往重视内涵发展[18]。高等职业教育质量评价工作主要依托高等职业院校人才培养工作数据采集与管理平台进行，所考察的核心指标多为高职院校的工作质量，内部质量与社会质量的考察明显薄弱。重视高等职业教育质量评价中的问责机制，是从投入转向过程和结果的视域转变，加强对学生学习成果的评价，对形成内涵发展的教育质量观具有直接的引导作用。

参 考 文 献

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Abstract Under the administrative system of federal planning and states decentralized governance， American community colleges formed a relatively mature education quality evaluation system in accountability of education results and student learning outcomes. During the process of evaluation， federal government is responsible for making policies and laws， the states determine performance goals， community colleges participate in accountability voluntarily， enterprises and the communities provide supports and help for making standards. Evaluation activity implemented by third parties， such as industry association. China should re-definite the subjects of accountability in higher vocational education evaluation， introduce the third parties， make evaluation activities personality， and finally， shift the point of evaluation from college-work leave to student learning outcomes.

Key words community college； education quality evaluation； accountability； subjects of education quality

Author Li Yan，graduate student of School of Education of Tianjin University（Tianjin 300350）；Qie Haixia， associate professor of School of Education of Tianjin University