治理视域下智库参与公共政策制定过程的研究——基于公共权力的视角

王力（南京师范大学，江苏　南京　210023）



治理视域下智库参与公共政策制定过程的研究
——基于公共权力的视角

王力
（南京师范大学，江苏南京210023）

摘要：在提倡国家治理体系和治理能力现代化的今天，智库有着重要的地位。而探究参与公共政策制定过程的智库，公共权力是一个重要视角。所谓智库，是指能在治理环境下行使相对独立的权力，并以专业、客观的方式为决策者在政策制定过程中提出战略性、前瞻性和实用性建议的组织机构。但公共权力集中、闭塞和利益化的发展现状影响了智库在公共政策过程中独立性、公开性和客观性的实现。基于此，应合理下放权力，打破智库参与政策制定的封闭性；力求权力公开运行，保证智库介入政策制定的合法性；要制约权力使用，落实智库影响政策制定的公正性，最终提高智库制定政策的成效，实现善治。

关键词：治理；智库；公共政策制定；公共权力

宾夕法尼亚大学智库与公民社会计划（Think Tanks and Civil Societies Program）从2006年起便对全球领先的智库进行排名，虽然该报告的研究结果存在争议，但因其巨大的国际影响力，该机构的研究数据依然可在一定层面反映出全球智库的发展现状，根据2008～2016年间发布的《全球智库指数报告》（见图1），不难发现，全球智库总量总体呈现攀升趋势，并且这种全球化的影响也辐射至中国。自2009年起，中国的智库数量虽然变化较小，但始终位列全球第二，堪称“智库大国”的名号。尤其在党的十八届三中全会后，关于加强国内智库建设的呼声日益高涨，在提倡国家治理体系和治理能力现代化的今天，作为国家软实力的重要体现，智库有着当之无愧的重要地位。本文试从公共权力的视角出发，探究智库在公共政策制定过程中发挥的作用和其在中国政治生态中存在的问题，寻求智库在中国良性发展的路径。

图1　2008-2015年全球智库指数报告统计数据（单位：个）

一、智库参与公共政策制定及其与公共权力的关系

智库又称思想库（Think tank），发端于美国，于二战后兴起，并在世界范围内或多或少的影响着各个国家的内政外交，尤其在中国，智库扮演着影响政府决策、探索国家治理的重要角色，初步具备了现代治理体系对实现政府与社会多元共治、社会自我治理的需求。而作为一个“点子制造厂”，其工作运行的主要方式仍以公共政策为中心，即为政策制定者提供想法与解决方案，从而发挥决策外脑的作用。

价值取向、形态、运作机制等差异带来多样化的智库种类，故其内涵也是多样的，颇有影响力的观点有：西安大略大学政治科学学院教授唐纳德· E.埃布尔森（Donald E. Abelson）认为思想库是非营利、无党派的（并非意味着没有自身意识形态），以影响公众观念和公共政策为初衷的研究型机构。宾夕法尼亚大学的詹姆斯·G.麦克甘（James G. Mc-Gann）教授将智库定义成非营利组织，它独立于国家，并致力于将政策问题转化为适当的公共政策。安德鲁·里奇（Andrew Rich）也认为智库是那些独立的、不以利益为导向的非营利组织，他们提供专业知识和思想观念，从而获得支持并影响政策制定过程。日本智库研究专家Takahiro Suzuki更是作出了精炼的界定，即其是从事公共政策研究的机构。从以上诸位学者的界定来看，尽管社会环境的差异可能会影响智库在不同时期、不同地域的内涵，但“独立”和“公共政策”始终贯穿其中。当然，探索智库对中国公共政策制定过程产生的影响，离不开本土化的社会背景，尤其是考虑到党的十八届三中全会对国家治理体系和治理能力现代化的建设要求，因此，本文的智库指的是能够在治理环境下行使相对独立的权力，并以专业、客观的方式为决策者在制定政策过程中提出战略性、前瞻性和实用性建议的组织机构。

所谓政策制定，是指为解决某个政策问题而提出一系列可接受的方案或计划，并进而制定出政策的过程［1］。在动态的决策过程中，解决公共问题需要从公共利益出发，遵循科学、民主与公正的原则，这需要智库的参与，也是学界将智库称作立法、行政、司法与媒体之外的“第五权力”的主因，此处的“权力”应理解其广泛意义上的内涵，即某种影响力与支配力，本质上是区别于从国家政治角度划分的立法、行政和司法等强制性权力，而从国家治理和发展的视角来看，智库作为一种权力主体，其对公共政策制定过程的影响与其自身权力属性是有着必然联系的。

（一）智库参与政策制定得益于权力的多中心性

治理理论强调国家并非单一的权力中心，各种公共、私人的组织只要得到公众认可，就可以在不同程度上作为社会权力中心行使权力。因此，未来社会出现多个权力中心也就显得不足为奇。鹿特丹伊拉斯谟大学简·P.库伊曼（Jan P. Kooiman）教授认为，在新的治理形式中，人们可以看见由单边性（政府或社会的分野）向一个互动焦点（政府与社会的合作）的转变。换言之，包括政府、社会和市场在内的三大部门虽然作用不同，但平等性为各主体创造了互动与沟通的平台，较之统治和管理模式，治理更符合现代社会需要，因其在本质上打破了传统一元或单中心的权力，实现了权力运行过程中的上下互动甚至多中心性。在此背景下，有“第五权力”之称的智库正是得益于权力的多中心性，才能在治理环境中发挥其组织机构职能。当前，虽然智库在中国暂不具备制定政策的绝对权力，但已在发挥影响力，除了根据政府指示上报相关问题的研究成果外，还试图借助大众传媒搭建影响平台，努力以最有效和直接的方式对掌握核心权力的国家领导层和各级政府部门进行“游说”，使政策从想法逐渐演变成现实，如此一来，随着智库拥有权力的不断扩大，从应然走向实然将是大势所趋。

（二）智库推动政策制定有赖于权力的公开性

国家治理主要分为法治和人治两种模式，为了实现治理追求的目标——“善治”，即良好的治理，在追求公共利益最大化的社会管理过程中，能够达到公平正义的有效方法便是“法治”。运用法律手段实现多方共治是“法治”的追求与导向，而这一目标实现的优越性就在于法治是公开透明的规则之治和程序之治［2］，能够确保治理主体的公信力。当然，依法治理除了可以保证国家强制力作为坚强的后盾，还可以透过公开权力的运行过程和科学合理的决策等相关要素使人民群众对自己的经济、政治和文化生活等各方面保持合理预期和安全感，防止了权力的滥用，保证权力运行的客观、公正。基于此，智库作为政治生活中享有权力并行使权力的主体之一，其推动政策制定有赖于权力的公开性，这样不仅树立了自身权威，也落实了其在公共政策制定过程中的“增效器”作用。因为从智库扮演的政策参谋角色来看，它们所提供的思想和方案是在广泛调查研究和听取社会各界意见的基础上，采用多种公开透明的方式，从而对公共政策的出台进行合法、合理的阐释、解读和普及。因此，权力的公开性在某种程度上可以确保智库影响力和公信力的稳步提升。

（三）智库影响政策制定基于权力的利益攸关性

众所周知，权力具有维护利益的功能，而其本身也具有利益攸关性，两者是相互转化与渗透的，正当的转化方式表现为运用权力为国家、社会和公民谋利益；反之，表现为以权谋私、权钱交易。因此，所谓权力的博弈其实就是一个利益博弈的过程，也即政策制定的过程。而智库之所以能够在不同国家、地区扮演公共政策制定过程中日益重要的“参政者”角色，与其所处的政策网络环境有着必然联系。罗茨（R.A.W. Rhodes）认为政策网络就是通过资源依赖关系而形成组织间联系的集群和联合体。可见，现代公共政策的制定一定会是多方利益群体共同参与的结果。随着20世纪90年代以后对治理理论和政策网络理论的深入研究，不难发现，多元主体的复杂现状使得政策网络治理不失为一种优越的治理模式，其开放和透明的治理结构除了为公民参与提供有效路径外，也为包括智库及其利益团体在内的一系列利益攸关者提供了更为广泛的参与公共政策、满足利益诉求的渠道。

二、智库在中国影响公共政策制定过程的现实限度

公共政策是世界各国政治运作环境中的重要环节之一，作为民主政治体制的产物，其本质是实现公众意愿与利益，这需要从公共政策制定之初就保证多元主体的参与，力求利益的牵制与约束，让权力有所分散，智库便是实现这一目标的重要主体。因为它相较其它机构和个人，具备更加专业的研究人员和更便捷的信息获取渠道，这些优势对于中国的智库而言，也基本具备。但从现实出发，中国的智库相比于西方发达国家呈现出“有量缺质”的状态，除了智库本身的建设结构存在问题，许多外部环境等体制机制都可能成为制约智库发展的重要因素，突出问题表现如下：

（一）权力集中阻碍政策制定的参与

在西方发达资本主义国家，以美国为例，其政治体制的基本特征为三权分立和两党轮流执政，这种政治制度带来了权力的分散与竞争，以及决策机制的开放性参与。相较中国，我们实行的是一党领导、多党合作的政治制度，权力的高度集中是我国政治生态的重要表现，而智库并非拥有足够权力可以作为多元主体之一参与共治。

1.独立性不足。与美国有所区别的是，中国的智库大多是官方、半官方的性质，民间智库的数量严重不足，除了受资金来源单一和筹措机制不健全的制约外，与中国对非营利组织进行严格管理的社会现实有重要关系，它们为官方所建，故为官方所用，即使是研究领域也存在受到官方限制的可能。因为中国的智库很多时候必须根据学术要求或者上级命令来选择课题，如此一来，便极易导致竞争效率低下，难以保持客观立场，缺乏了在政策制定前期分析问题、调查研究和设计方案等环节的参与，更多扮演的是官方“代言人”的角色，在缺少渠道提供研究成果的情况下，束缚了智库在中国政策制定过程中应该发挥的自主性与创造力。

2.决策参与机制缺失。中国作为一个社会主义国家，官方智库毫无疑问是主体，其参与决策制定过程主要是以汇报、开会和授课等有限形式展开，这种向上传达研究成果以及直接对话决策层等方式，主要来自我国长期的计划经济“人治”思维的影响，领导层和相关职能部门对智库没有予以足够重视，“拍脑袋”“一言堂”等不科学的决策方式广泛存在。此外，因为缺少明确、统一的法律、法规来保障智库自身的影响力和其在决策咨询、方案设计等环节作用的发挥，故无法有效掌握话语权，对决策的影响力也就十分有限。因此，提高效能，制度先行，只有这样才能冲破传统观念和利益固化的藩篱，响应我国从战略层面提出加强对国内智库建设的号召。

（二）权力闭塞阻滞政策制定的推进

与权力公开相对立的是权力闭塞。我国自2008年实行《中华人民共和国信息公开条例》以来，保证社会组织机构和个人依法了解政务信息，增强政府工作透明度，发挥政务信息对社会的服务作用已经表明国家对信息公开与传播的重视。但2011～2012年度发布的《中国行政透明观察报告》显示，虽然中央部委加大建设政府信息公开工作的力度，但省级行政单位的透明度评分却在滑落，这无形中说明权力公开工作的不到位与信息功能发挥的不完善在持续发酵。因此，对于想要参与到政策制定的外部机构——智库而言，便很难发挥作用。

1.制度挂靠使权力内化。根据厦门大学余章宝教授的观点，作为从事政策研究机构的智库，其组织目标是为了政策研究和影响公共政策，而不是牟利［3］。在我国，智库作为非营利组织的类型之一，非营利组织成立的有关制度也无形中阻碍了智库对政策制定的有效介入。在我国，社会团体包括非营利组织的成立制度为许可证制，即“成立民办非企业单位实行的是有限制条件（如需有政府部门作为业务主管部门等）的登记制度。”［4］这个制度表明有关组织在成立之初就必须在政府主管部门进行挂靠，并且在工作中受到上级监督与领导，从侧面反映出上级部门将本应属于智库的“第五权力”变相内化，外界公众不但不能通过智库了解和分享更多信息，反而以“换汤不换药”的形式加剧了权力闭塞的现状，制约了我国智库与国际组织机构自由交流的机会，难以提升国际影响力。

2.公信力缺失。智库人员和专家是西方现代工业社会中最有影响力的精英［5］。因此，智库其实是一个容纳社会各界精英人士的重要机构，这也是为何美国智库会有“旋转门”一说，在中国也存在这一现象，即通常所谓的“学而优则仕”。如此一来，便造成了人才的流动性不足，虽然中国总体侧重于退休官员由行政系统向智库体系的单向流动，但这样做除了使智库内的人才队伍层次走向老龄化，降低研究的工作效率外，还会给公众留以政府“自娱自乐”的印象。

（三）权力利益化降低政策制定的成效

随着公共政策制定的需求不断增多，其制定环境会发生翻天覆地的变化，公民意识的觉醒使相关行政部门不能轻易动员所有必要的政策资源，往往需要依靠政策利益相关者的合作，虽然这些利益共同体可能会使政策结果更加多元，但各权力的利益攸关属性可能会造成政策并非完全公正和高效。

1.政策相关人员的价值偏差。“经济人”假设是重要的管理学概念，智库在参与公共政策制定过程中因为涉及公共资源的分配与再分配，故会受到自身利益需求和价值取向的影响，在奥尔森（Mancur Lloyd Olson）看来，有理性的寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益［6］，如此一来，致使政策结果不是基于客观事实，而是倾向于政策制定相关者的利益追求，这一点在中国表现得尤为明显，根据中国人民大学毛朝晖教授的研究，我国的决策失误率高达30%，西方发达国家在5%左右，排除决策者制定政策发生失误的情况，说明中国智库在建言献策的水平和影响力方面仍显不足，智库专家在提供决策时的经验主义会严重降低政策制定的成效。

2.权责结构不清。权责结构是为了实现组织目标而进行的权责关系的安排［7］。受历史因素的影响，大多作为政府机关附属部门的智库，其权责结构会使用类似于政府的行政化模式，不仅在部门设置上显得繁杂，而且行政人员过多。比如，当智库行使了相应的决策参与权后，一旦决策出现失误，虽然政府是责任承担的主要部门，但智库也需承担相应的决策失误之责，此时就会导致两主体间责任相互推诿、敷衍塞责，这种权责不清的现状体现了智库在道义问责方面的缺失，削弱其权威的同时，也不利于政策制定科学性与客观性的实现。

三、治理视域下智库参与公共政策制定过程现实限度的解决路径

中国的研究机构近年来持续增强对外交流，为参与国内外事务而持续努力，表明了中国智库希望在全球治理环境中扮演重要角色的愿望，国家高层的重视和有力推动更为智库在中国的发展提供良好契机。面对上述智库影响公共政策过程时出现的问题，提供合理的解决路径，既要遵循决策咨询的内在规律，又需结合我国政治体制和决策机制的特色，落实权力的合理下放、公开运行和有效约束，从而保证智库参与政策制定的独立性、合法性和公正性的实现。

（一）合理下放权力，打破智库参与政策制定的封闭性

改变权力集中的政治现状是保障外在权力主体参与到政治生活的有效方式，以往提及权力下放，就会引发“一放则乱”的争论，其实不然，中国人民大学的张康之教授认为，从理论上看，权力下放并不意味着损害中央权威，而是地方、决策机制的外围减轻中央、决策中枢在日常性、具体性事务管理中不断增加的压力［8］。同理，智库如果能够得到相对自由的权力，对于政策制定而言一定是利大于弊。

1.合理下放权力提高智库的独立性。权力下放的目的在于依据治理的需求，让更多的主体能够参与治理，但在权力下放的实践中往往会出现与目的相悖的现象，所以对权力进行合理、有节制的下放是必要的。权力下放作为一种弱化权力控制力的行为［8］，为智库培养独立性提供了足够的空间。一方面，在设置课题环节，应给予充分的自由选择权，只是这种权力得以实现的前提是智库在课题选择上要立足于国家利益，站在为人民服务的角度，力图更全面的与国际接轨；另一方面，在思想市场的培育环节，应追求开放、宽松的环境。因为中国智库思想受制于政府，只有将“思维定式”予以解放，才可能实现智库思想的多元化，促进政策健康、稳定的推行；当然，最有效的解决路径是建立和发展民间智库。让占据核心地位的官办智库和民间智库保持互补关系，只有当更多的民间智库掌握话语权，发挥“独立性”的优势，才能协助政府提供研究成果，给政府更大的选择空间。

2.加速构建决策制定制度。由于决策参与机制的缺失，无法在制度层面保证智库充分的参与以及自身影响力的提升，故推进机制创新是培育智库独立精神的重要方式之一。以法律规章的形式明确智库在公共部门政策制定过程中发现、分析、研究问题和设计方案时所应扮演的角色，可以使智库工作成为公共政策制定的新常态，以较为强制的手段决定权力的分化，促进智库以相对独立的身份高效整合科研资源，形成研究合力，提高成果质量。

（二）权力运行公开，保证智库介入政策制定的合法性

公共组织是权力运行的载体，智库作为一种非营利组织，若要保证其合法性，就需要坚持智库的公共性原则，本质在于权力运行的公开化。众所周知，我国当前的信息不对称现象带来信息传播的闭塞，给实现国家治理的透明造成不小困扰，这阻碍了智库介入政策制定的渠道，只有在权力公开上予以落实，才利于智库在依法治理的环境中发挥积极作用。

1.克服制度挂靠的弊端。我国长期实行的许可证制度，是对资源进行以国家为主体进行统一调配的资源分配模式，这一模式在市场经济体制的今天已产生诸多制约。十八届三中全会后，国家从战略层面规定了市场的决定地位，这说明传统的许可证制度过于繁杂，可改为实行登记注册制度。在这方面，深圳市政府进行了初步试水，2009年起便实行工商经济、社会福利和公益慈善类社会组织直接登记。这一路径既简化了智库参与公共政策制定过程的步骤，也为组织自身发展提供了空间。当然，实现针对智库设立专项立法的“区别”对待，可以打破挂靠制度引起的权力内化现象和政府对信息资源的单一垄断，从而保证智库的独立运行，实现权力的公开、信息的对称。

2.加强公信力建设。智库作为一种公共组织机构，强化自身的公信力，得到政府、公众认同，可以有效的巩固自身权力，增强组织存在的合法性。一来，智库需要立足社会现实，站在国家和人民群众利益的角度思考问题，致力于研究社会现实和热点问题，以更加真实、客观的数据为决策层提供对策建议，用高质量的思想产品换取他人的信任；二来，在人才流动方面，为了防止权力在内部工作人员间的自我消化，应该打破体制内外流动的限制，以更加国际化的视野强调国际间智库的交往，既要“请进来”，也要“走出去”，通过开放的姿态，实现中国智库本土化与国际化的接轨；再者，智库应充分借助“第四权力中心”——媒体的优势，将自身研究领域与新媒体优势相结合，实现新媒体环境下更加公开、透明的公众参与，加强互动的同时借公信力巩固智库参与政策制定的合法性。

（三）制约权力使用，落实智库影响政策制定的公正性

1.规范利益主体权力，保证智库的公正。孟德斯鸠（Montesquieu）曾说，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到有界限的地方才休止。”因此，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”［9］而在影响政策制定的过程中，会涉及各类组织和个人，任何影响因素都可能导致误用或滥用权力，所以，针对政策制定的相关利益主体，就政府官员而言，要从法律规章角度规范其主导政策制定的行为；就智库专家而言，应从伦理价值方面进行有效引导，夯实问责过程中的道德基础，坚持精神鼓励高于物质奖赏，从根本上保证了参与政策制定过程中人、事的客观性。

2.合理构建权责结构。权力与责任是相伴相随的，有权必有责，智库既然可以作为“第五权力”中心，其责任也是不可忽视的。“在很大程度上，责任并不是一种所谓的外在的‘必须’，而是现代社会的基本伦理诉求与规范。它既可以是一种个人内心的道德诉求或责任感，又可以是通过强硬手段进行追溯的刚性法律责任；它既可以上溯到当事者的形而上诉求，也可以追溯到行为者的社会责任。”［10］一方面，要合理设置智库的机构，尽量减少层级节制的拖沓和累赘，用扁平化的管理明确划分各级机构、部门的功能、责权比例；另一方面，通过建立完善的考核机制和激励机制让智库中的利益主体摆脱低效率和人浮于事的官僚作风。

参考文献：

［1］张国庆.公共政策分析［M］.上海:复旦大学出版社，2004:181.

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［5］Winand Gellner. The Politics of Policy 'Political Think Tanks' and Their Markets in the U. S. -Institutional Environment［J］. Presidency Studies Quarterly，1995:497.

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［7］吕东.提升中国智库对公共政策影响力的对策研究［D］.武汉：湖北大学，2013.

［8］张康之.权力下放的思想及其实践［J］.湘潭大学社会科学学报，2000（4）.

［9］［法］孟德斯鸠（Montesquieu）.论法的精神（上册）［M］.张雁深，译.北京:商务印书馆，1961:154.

［10］万俊人.现代公共管理伦理导论［M］.北京:人民出版社，2005:269.

［责任编辑：左眉］

中图分类号：D035

文献标识码：A

文章编号：1671-6183（2016）05-0036-06

收稿日期：2016-03-22

作者简介：王力（1993-）女，江苏仪征人，南京师范大学行政管理学硕士研究生；研究方向：智库和治理。