国际视野下调节城乡居民收入分配差距的财税政策研究

刘海涛，汪晓琪（哈尔滨商业大学，黑龙江　哈尔滨　150028）



国际视野下调节城乡居民收入分配差距的财税政策研究

刘海涛，汪晓琪
（哈尔滨商业大学，黑龙江哈尔滨150028）

摘要：财税政策是政府用来调节城乡居民收入差距的重要手段。我国当前出现的居民间收入分配差距加大，贫富分化悬殊等问题，不仅是经济问题，更是直接影响到和谐稳定的社会大问题，这些问题的存在无疑与我国财税政策的作用未能有效发挥有着直接的关系。应通过借鉴德国、美国、韩国和日本等发达国家利用财税政策调节居民收入合理分配方面的一些有益做法，结合我国国情，健全适应我国的调节城乡居民收入合理分配机制。

关键词：财税政策；居民收入分配差距；转移支付

利用财税政策调节城乡居民收入分配差距是发达国家的惯常性做法，也是最为有效和公平的手段。但同时，任何事情没有一成不变的永恒，德、美、韩、日等国的财税政策也都是随着各自经济社会形势的变化而不断调整，这才是最有必要借鉴的经验。

一、欧美国家利用财税政策调节城乡居民收入分配差距的经验

（一）德国的横向转移支付制度

德国的转移支付制度在世界上具有典范意义：横纵结合模式，州际间的横向转移支付更是具有突出代表性，所有德国公民均可以平等的享受基本公共设施和社会服务。并以法律的形式规定，经济和财力较强的州有义务每年拨一定数额的款项给经济和财力较弱的州，实行横向支付。这种支付方式在一定程度上稳定了经济，缩小了州际间的贫富差距，但也产生了许多弊端，最主要的问题是打击了富裕州创造财富的积极性。为此，德国联邦议会在2001年7月提出了有关转移支付新标准的法规，并于2005年开始正式实行。具体内容为：

1.销售税的预先均衡性分配。改革之后的销售税补贴，不仅要补贴人均收入低于92%的州，对于所有人均收入低于全国平均水平的州，都予以补贴，这部分占销售税的25%。各州补贴的计算方法采用了线性累退方法。具体计算公式：

表1　不同条件下F的取值情况

按这种方法计算，可以均衡各州的财力。如果销售税的25%按照上述办法不足以进行补贴，则按比例降低各州的补贴款；如果有剩余，则按各州人口分配。

2.州际间的横向转移支付。州际间的转移支付是将各州在一个转移支付年度内的财政能力指数与财政需求指数（转移支付指数）相比较，若前者大于后者，则为转移支付义务州；反之，则为转移支付获得州。

财政能力指数=该州的州税收收入+64%×地方税收收入。财政需求指数=×+全国人均地方税收收入×。改革后，在计算转移支付补贴及贡献的具体数额方面，新的转移支付制度引入了线性累进的方法。具体而言，在计算各州的财力时，对与本年税收收入超出上年12%的部分，予以扣除，用于富裕州本州使用，这种方式提高了富裕州的积极性，这种激励机制也成为了改革后德国转移支付制度的一个新亮点。同时，在具体计算财政需求时，通过设置不同的比例将人口修正因素划入考虑范围。

3.联邦补充拨款。经过改革的联邦补充拨款亦作出了相应的调整，其具体可分为一般性和特殊需要两部分。一般性联邦补充拨款主要是针对财政能力指数不足财政需求指数0.5%的州。特殊需要联邦补充拨款则是针对一些特殊事项或事实所给予的特别补助。如由于历史因素导致的东德地区发展落后，基本公共服务供给不足平均水平等现状，通过对具体地区财力水平、福利水平及发展程度的综合考虑，从公平角度出发，针对特殊地区（如东德地区）的特殊需要给予的拨款。

在缩小城乡居民收入分配差距方面，德国的洲际间横向转移支付制度起到了至关重要的作用，德国的基尼系数在2000～2012年间，维持在0.25～0.29的水平上，可见收入分配差距维持在较为安全稳定的区间与合理高效的转移支付制度紧密相关。

（二）美国的公平社会保障支出

不同于德国，美国的社会保障制度由社会保险、社会援助与福利体系两大模块构成。作为社会保障主体部分的社会保险，覆盖面积很广，包括：老年遗属伤残保险、医疗保险和失业保险。老年遗属伤残保险由美国社会保障署管理，其目的是保障符合条件的年老、伤残、受伤幸存劳动者和依靠他们生活的家属的基本生活，上述部分由美国政府强制提供。美国的医疗体系建设引入私人要素的参与，形成了政府与私人两部分并存的医疗保险模式。在私人医疗保险方面，政府通过税收优惠等政策激励企业为员工负担医疗保险；在政府医疗保险方面，则主要针对社会弱势群体，在住院保险等社会基本医疗福利方面给予财力支持。目前美国约97%的失业者都能够享受到失业保险，这得益于各州政府及联邦政府之间的明确分工，对于联邦政府而言，从总体上鼓励各州政府建立并完善相应的失业保险体制机制，发挥着促进同级政府间协调统一的作用。对各州政府而言，则区分本州投保人的具体失业情况，对于符合条件的非自身主观原因造成的失业投保人进行管理。

相对于欧洲大陆国家，美国社会固有的个人主义价值观念不断地影响着社会援助与福利体系的建立及发展，整个社会保障制度选择了“补缺型”的发展模式，形成了一套完备的公共援助体系。譬如美国的社会援助与福利体系，包括以补充保障收入（SSI）和临时家庭援助项目（ATNF）为主体的现金援助公共福利项目和以医疗补助（MD）、住房援助项目（HA）及联邦主要食品项目（Major Federal Food Program）为内容的非现金援助的公共福利项目。

同时，美国实行联邦财政、州财政和地方财政三级管理体制。各级政府间的财政税收制度相对独立，上级政府对下级政府的补助和拨款是主要的联系方式，三级财政既相互独立又相互联系。一方面，三级财政有着各自的社会福利权责划分，联邦政府负责联邦社保基金（OASDI）和为老年人、残疾人提供健康保险的医疗照顾计划，参保人缴纳的税费为主要资金来源。联邦政府和州政府共同负责失业保险、社会救济和福利，州政府主要负责具体落实管理，联邦政府适当补助。公共卫生也由州政府和地方政府联合负责；另一方面，对于政府间社会保障转移支付分配，存在着州际贫富差距扩大的问题。原因在于，不同的州及地区存在着资源和经济发展等因素的固有差异，联邦政府在政策制定上的“权力下放”，必然导致州和地方政府在各自社会保障水准上的不统一。

针对居民收入分配差距加大的严峻形势，联邦政府以维护公共服务的公平并实现均等化为目标，明确划分了政府间的社会保障权责。转移支付由一般性和特殊性两种形式构成。一般性转移支付主要是为均衡因地区税收能力不同导致的差异性公共服务水平，援助州和地方政府，弥补其财力不足，提高地方政府自主调控能力及效果；特殊性转移支付根据特殊的非固定的事项来核定，主要由专项和分类两项补助构成。专项补助有着严格管控规则，州或地方政府必须根据既定的规则和计划使用，并就使用过程进行详细汇报。分类补助不同于专项补助，州或地方政府享有自主使用权。从转移支付结构来看，专项补助占较大比重，均衡着各地社会保障水平的差异，提高低收入群体生活福利水平，发挥调节收入分配的作用。

总体而言，美国财政社会保障支出整体公平性较高，财政社会保障支出对调节城乡居民收入分配差距起到了积极作用。

二、韩国和日本利用财税政策调节城乡居民收入分配差距的经验

韩国和日本是亚洲国家在保持经济高速增长的同时，成功避开中等收入陷阱的典范，从地理位置和文化特点分析，韩、日的经验对我们更具有借鉴意义。

（一）韩国的劳动所得保全税制

韩国在经济起飞阶段同样出现了城乡二元经济结构、分配不公及收入差距不断扩大等问题，据韩国开发研究院（KDI）2009年针对两人以上城乡家庭进行的调查显示，2008年的中产阶级比例为63.3%，比1992年的75.2%下降了11.9%。同期穷困阶层比例从7.7%增加到14.3%，上升了6.6%，而富裕阶层从17.1%增加到22.4%，上升了5.3%。中产阶级的崩溃导致了一系列的社会经济问题，同时也加剧了收入分配均衡指标恶化。面对城乡居民收入分配差距不断扩大等一系列社会问题，2009年韩国实施了全新的劳动所得保全税制，又称勤劳奖励税制。此次税制改革是以提高居民收入、缩小居民收入分配差距为核心目标。受益群体是那些认真劳动，但是依然生活穷苦的劳动者或自由职业者，对这部分人实施劳动所得保全税是一种勤劳延续型所得支援制度，从某种角度来说属于社会保障支付，其目的是提高劳动投入、提升就业率、提高实际收入水平。

劳动所得保全税制将劳动者或受雇者作为总体，以家庭为单位。每年5月，以提交申请书的方式申请勤劳奖励金，同时提供勤劳所得、财产相关的证明文件。申请时必须具备四项基本要件：夫妻合计总所得、未满18岁子女的抚养家庭、住宅、财产。勤劳奖励金的发放在审查当年9月支付完毕。韩国通过逐步完善劳动所得保全税制，扩大受惠覆盖面，提升税收政策在缩小城乡居民收入分配差距的作用效力。

表2　劳动所得保全税制中补贴模式的分阶段扩大方案

劳动所得保全税制的补贴体系的突出特征是以劳动收入作为奖励或补贴额计算的依据，计算方法：若某一家庭年劳动收入为700万韩元，小于800万韩元属于第一阶段，补贴额为105（700× 15%）万韩元，在800万韩元以内，随着该家庭年劳动收入的增减变动，补贴额也随之发生同方向的变动；当该家庭收入在超过800万韩元而少于1200万韩元中间变动时，属于第二阶段，补贴额是恒定值120万韩元，也是该项补贴的最高封顶额；当该家庭收入在超过1200万韩元而少于1700万韩元中间变动时，处在第三阶段，补贴额会发生与收入变动方向相反的变动，假定该家庭年劳动收入为1500万韩元，则补贴额为48［（1700-1500）×24%］万韩元。

韩国实施的全新劳动所得保全税制，以所得税和财产税等直接税类为手段调节居民收入分配情况，并将所得收入再次投放到社会保障事业中，以实现控高保低的政策目标。事实表明，正是这一系列财税政策的实施，韩国得以成功跨越“中等收入陷阱”，实现了经济腾飞与社会进步的良性互动。现在，韩国为了进一步缩小城乡居民收入分配差距，提高低收入者收入，提升低收入者社会福利水平。在2013年税法相关改革及政策制定方案中提及取消个人所得抵扣制度，并对高收入者提高税负，而将该部分税收收入专项用于贫困居民的各项社会保障中。韩国的基尼系数自2000年至今基本稳定在0.30～0.32之间，与发达国家大致趋同。

（二）日本的收入倍增税收政策

长期以来，日本政府在应对经济转型带来的城乡居民收入分配差距问题上体现出政府的主动调控性及政策高效性。自1960年日本池田内阁宣布实施“国民收入倍增计划”以来，该政策不断根据新形势、新变化进行改革完善，力图实现税收和社会保障制度的统一，并缩小城乡居民收入分配差距。收入倍增税收政策时至今日仍在不断革新，在缩小城乡居民收入分配差距方面，调控效果显著。

早期的收入倍增计划根据不同的条件，设置了不同的税率，以“高收入、累进税率、高税负；低收入、减免优惠、低税负”为行动指南，并通过实施继承税或赠与税等税收政策，在收入再分配环节进一步调节低收入阶层的可支配收入，降低基尼系数，调节收入分配差距。2014年日本政府的税制改革强调了减税计划，包括2015年在内，中央和地方共计划减税7391亿日元（约合人民币431亿元）。另外，政府还提出税收制度的改革方案，包括增值税和所得税，改革思想都是以减轻低收入居民税负为中心，降低税收的负面影响。

1.增值税改革。针对增值税的累退性，日本政府效仿加拿大的税额抵免措施（GST）来实现收入倍增计划。针对符合条件的群体按年龄进行划分，以每人每年为单位，未成年人和19岁以上的补贴额分别为127美元和242美元。为减轻低收入阶层的负担，在一定标准下，家庭年收入超过31524美元的部分可抵扣5%。此外，所有家庭都可以享受税收抵免，并且可以按照家庭人数和年龄实施差别化定额补贴。

2.个人所得税改革。1985年，日本政府为减少中间收入阶层由于累进性效应增加的税收负担，采取了缓和累进性措施，大幅度调整了所得税的税率结构。并从2015年开始实施一系列措施，对所得再分配职能进行制度改革，旨在增加高收入阶层的税收负担，如设置纳税识别号，提高最高税率，规定工薪所得扣除上限，废止红利、股票转让收益的优惠税率等。

3.财产所得课税改革。日本政府一方面构建金融所得课税一体化制度体系，通过均衡各类收益和扩大损益计算范围，将红利、转让所得的税率提高到20%，从而调节证券转让收益畸高问题；另一方面对通过继承、赠与等方式取得财产的继承的人或是接受赠与的一方，按照10%～75%的累进制税率负担高额的继承税或是赠与税。从统计资料看，日本继承1亿元以上的占28.8%，继承税在调节收入分配差距中的作用显著。

近两年，日本通过增值税、所得税及财产税改革来实现居民收入倍增、弥合城乡居民收入分配差距、实现公平分配的政策目标。

三、国外经验对我国的启示

在政治体制、经济发展水平等多个方面，上述欧美及亚洲国家虽然与我国不尽相同，但是各国缩小城乡居民收入分配差距的政策目标是相同的，其运用税收、社会保障、转移支付等政策手段，制定并实施的相关的政策、措施在提高低收入者实际生活水平，缩小城乡居民收入分配差距方面具有重要的借鉴意义。

（一）逐步建立健全完善的社会保障体系

美国联邦政府和各州、地方政府间社会保障支出责任的合理分担，为财政社会保障支出政策提供了充足的资金支持，形成了制度化、稳定化的政府间社会保障支出分担机制，加之美国社会保障支出总额较大，有效的保证了地方社会保障建设，实现了居民社会保障均等化发展，从而对调节城乡居民收入分配差距起到了积极作用。西方发达国家的社保支出大多数占财政总支出的30%或者以上，结合我国比例远低于发达国家仅占10%左右的具体情况，借鉴美国社会保障支出规模，应适度加大我国财政社保支出力度。

美国的社会保障基本实现了全民覆盖，社会保障项目更是多种多样，通过不同的途径尽可能将社会保障的果实分享给全体国民，城乡社会保障水平实现均等化，有效的保障了低收入阶层的生活，缩小了城乡居民收入分配差距。借鉴美国社会保障体系的公平性，包括借鉴社会保障覆盖面、农村社会保障项目、社会保障标准等方面的构建。根据农村地区社会保障支出对缩小城乡居民收入分配差距的重要性，结合农村社会保障程度低、社会保障项目少、社会保障体制不健全等问题，应进一步加快建设覆盖全体农村居民的社会保障体系，从而高效发挥缩小城乡居民收入分配差距的功效。

（二）制定并实施高效的税收调控政策

韩国的劳动所得减免制度起到了激励劳动、刺激就业的作用，属于支援实际收入的返还型税制。与韩国相比，日本将间接税和直接税改革相结合，改善增值税的累退性，增强了所得税的收入再分配功能，提高居民的可支配收入，在一定程度上保障了居民生活保障资金的来源。结合我国实际情况，借鉴韩日两国财税政策中注重税收和社会福利体系的相互渗透，建立工作福利制度，提高居民收入水平的做法，为我国建立公平与效率的财税制度创造良好的宏观环境。

我国可从以下两方面对韩日的税收政策进行借鉴：为防止所得税税基受到侵蚀，同时强化所得税的累进功能，应将税负减免方式变更为税额扣除。合理确定受益对象，以控高保低为行动指南，在保障财政收入的同时合理有效的发挥社会保障作用，提高资金的使用效率。具体可以通过提高所得税累进功能的效果，调节不同收入阶层的税负水平，影响居民的收入水平。而通过收入增长税收政策可以激励劳动供给，不仅可以保障低收入阶层的所得，而且能与劳动收入联系起来。还可以降低不劳动者获得失业补贴的风险。通过税收额度的抵免措施提高行政效率，保障其与社会保障制度的一体化运营。

（三）建立完善的转移支付制度

德国横纵结合的转移支付制度通过法律形式保障了它的稳定性，使得转移支付在运行过程中具有法律保障，相应工作依法进行，有效的约束并规范了联邦政府对洲政府及洲际政府间的转移支付，从而高效而长期地保证了对于地方政府反贫困的财力支持，增强了地方政府切实有效运用财税政策缩小分配差距的自主性，提升了财政收入分配职能效果。借鉴德国法制化的转移支付制度，根据我国具体现状，应开发新途径，完善转移支付制度尤其是省以下转移支付制度。借鉴德国洲际间横向转移支付经验，可以进一步规范省以下转移支付制度，提升地方政府财政调控自主性，发挥转移支付在支农建设方面的重要作用，切实缩小城乡居民收入分配差距。

从德国转移支付的长期实践经验来看，德国转移支付制度经历了社会福利广覆盖、高标准所导致的“养懒汉”等不良现象。为此，德国调节收入分配差距的措施不再提高社会福利水平甚至调整减少转移支付额度，以此来均衡效率与公平。政府的转移支付也不是恒定不变的，根据当前形势，做出及时调整才能适应缩小城乡居民收入分配差距的政策需要。在我国结合分配职能来完善转移支付制度的过程中，汲取德国的经验教训，可以根据经济社会的具体情况把握转移支付规模尺度，均衡公平与效率关系，切实发挥缩小城乡居民收入分配差距的作用。

参考文献：

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［责任编辑：李成林］

中图分类号：F126

文献标识码：A

文章编号：1671-6183（2016）05-0055-06

收稿日期：2016-05-05

作者简介：刘海涛（1958-），男，山东肥城人，哈尔滨商业大学副教授，硕士生导师；研究方向：财政理论与政策。汪晓琪（1989-），女，黑龙江鸡东人，哈尔滨商业大学硕士研究生；研究方向：财政理论与政策。