城市推广街区制政策的决策过程分析

刘威

摘 要：新建住宅推广街区制，是为了实现有关资源效益的最大化，这是一个非常具有前瞻性的城市发展理念。但从决策过程来看，该政策仍有需要完善之处。本文以明茨伯格的决策过程三阶段模型为理论框架，在现有文献资料的基础上，从政策的决策过程角度来分析街区制政策的产生过程，并深入探讨决策过程的完善路径。对于决策层而言，必须敏锐而正确地识别问题，充分结合国情的基础上形成有中国特色的“本土化”政策，做好方案评估选择并充分征求民意，积极应对动态因素的影响等。更重要的是，在这个过程中，政府应积极承担起公共责任，充分考虑各方利益诉求与权益维护的基础上，进一步细化方案细则，推动政策的顺利“落地”。

关键词：决策过程模式 街区制 过程分析 完善路径

2016年2月，《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》明确提出，新建住宅推广街区制，原则上不再建设封闭式住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，促进土地节约利用。作为城市规划建设布局的一种形式，街区制这一政策的出台，引发社会各界的热议。当前关于街区制政策的研究大都集中在以下几个方面：注重政策的影响，“公共部分由私密变为开放，由私属变为共享，业主的安全、私密和公共区域的服务品质均无法得到保障”；分析街区制政策的实施难点，“重新开放，还会面临改变原有规划和设施设计的安全风险……细节上处置稍有不慎，就可能马失前蹄”；从法律视角解读街区制的合法性，“《意见》各板块之间的内容具有很强的关联性与体系性，而且严格遵循了依法改革的思维”；着手于政策配套措施方面的研究，“实行街区制是个系统工程，意味着居民出行方式、物业管理方式、社区治安管理方式都可能改变。推广街区制，其它的配套措施也必须跟得上”。尚未有学者从决策过程方面展开对于该政策的研究，而推广街区制政策在决策过程上确有亟待完善之处，故本研究立足于街区制政策的决策过程，以明茨伯格的决策过程理论为框架进行分析，采用文献分析的研究方法，论证该决策过程上的合理性以及探讨政策决策过程中存在的具体问题，并提出改进之策，对于增强政策决策效力，缓和政策阻力，推进政策实施具有借鉴意义。

一、理论框架：明茨伯格的三阶段决策过程模型

识别是决策过程的首要阶段，包括认知和诊断两个历程。决策者意识到管辖领域出现了一系列较明显的同质性问题并认为急需被解决，对这个问题就有了初步的认知。诊断是第二历程，主要是诊断问题产生的原因及其现状，收集与问题相关的资料。形成是解决方案的提出阶段，是搜寻或设计的历程。搜寻是指寻找相似问题的成功案例，并以此作为解决当前问题的参考。设计是指在已有成功方案的基础上根据具体情况修改方案，或在无成功案例可参考的情况下，决策者按照当前情况自行设置解决方案。选择是决策过程的最后阶段，通常包含甄别筛选、方案评估、政策确定三个历程。首先在众多的备选方案中剔除不合適、不成熟的方案，保留最佳方案；然后经过判断、磋商、分析等过程决策群体最终达成意见共识；当决策最终被组织接受时，权威发挥作用，将决策上升为正式的决定或政策。动态因素使得决策过程中断以及决策阶段回溯。从认知到确定的顺序并不总是被遵循，具体设计情形中的问题会迫使决策过程中断，回到上个决策阶段重新考量，造成这些决策中断的因素可能包括时间限制、反馈延迟、决策者意见分歧、无法识别出可行方案、新的替代方案产生等。明茨伯格为决策提供了一个清晰明确的过程视角，为管理活动的决策阶段给出一套完整的模式参考，他创新性的决策过程理论构建对于政府政策制定实践具有深远的借鉴意义。通过对明茨伯格决策过程理论的梳理，为街区制政策过程的分析提供了一个较为清楚的逻辑框架，该政策的制定经历了上述识别阶段、形成阶段以及选择阶段的相应历程，也存在需要进一步强化的、更为完备的决策步骤。现从决策过程理论视角对我国的街区制改革政策的制定过程加以分析，探讨实践中决策过程的细节流程，为促进政府科学决策提供合理可行的方案。

二、城市规划街区制改革的决策过程分析

按照明茨伯格的决策过程三阶段模型，对于我国城市规划的街区制改革政策进行制定过程方面的分析：

1.开放封闭小区以缓解“城市病”——问题识别阶段。中国城镇化经过多年日新月异的发展，取得了可观的成绩，但城市问题也逐渐累积，特别是产生了环境污染、交通堵塞、社会阶层隔离等制约城市发展的深层次问题，这些问题又称“城市病”。其中，交通拥堵问题尤为严重，使得公民的出行时间和成本增加，严重影响城市交通的正常运行和公民的生活质量。政府为了解决这一问题，曾出台交通拥堵收费、私家车限行等政策，由此可见，党中央、国务院早已认识到这一问题的严峻性，并认为此问题急需解决。诊断历程中，在搜集了大量信息的基础上，寻求问题解决的突破口。中国的大城市北京与国外的东京、巴黎、华盛顿等城市相比，主干道面积并不输于后者，但道路总面积却小于后者，问题的关键在于路网结构，高效的路网结构通常密度高，或毛细血管发达，通达功能强。中央在调研阶段，确实“发现了封闭小区和单位大院存在的切实问题”，即封闭式小区和单位大院的封闭性使得原本道路总面积较大的城市道路可利用率降低，导致交通堵塞加剧。因而确定从封闭式小区和单位大院着手，改变城市路网结构，增强交通运行效率。

2.经验借鉴基础上的城市规划——方案酝酿形成阶段。街区制改革这一方案是在搜寻借鉴国内外成功案例的基础上，充分考虑中国现实情况而设计产生城市规划方案。我国住房和城乡建设部认为，街区制是对世界城市规划经验的总结，也是发达国家通行的做法。目前，街区式住宅在国外已成熟发展，美国纽约、德国柏林等均有享誉世界的街区。从国内来看，广州、青岛、济南等一批城市根据本城市的具体情况推行了缓解交通拥堵的“交通微循环”政策（在交通较拥堵的区域，将小区内部的城市支路与城市主干道相结合，形成交通网络，对部分车辆进行分流，达到缓解交通拥堵的目的）；不仅如此，中国自古就有“街区”的概念，中国传统的街区讲究的是“天人合一、情景合一”，比如苏州的平江历史街区，采用开放的形态，将生活、休闲、工作等功能都融入其中。因此，“街区制”既有国外的成功经验，又有国内的相关实践与历史基础，为解决交通问题提供了借鉴。在经验借鉴基础上，结合我国实情，提出原则上不再建设封闭小区，已建成的封闭小区逐步开放的政策落地设计。住房和城乡建设部部长陈政高说，《意见》是住房城乡建设部会同29个部门在深入调研和认真总结经验基础上起草而成，明确了城市规划建设管理工作的指导思想、基本原则、总体目标和重点任务。

3.基于对国情充分考虑的最终方案——决策选择阶段。《意见》作为中央城市工作会议的配套文件，须遵循会议所提出的“健全依法决策的体制机制，把公众参与、专家论证、风险评估等确定为城市重大决策的法定程序”，街区制作为城市规划的一大变革，也必然按照合法程序进行。对于“城市病”，中央决策层从发现问题到出台政策解决问题，经历了较长的决策酝酿期。改革开放至今，城市发展过程中各种问题涌现，从尝试提出各种方案，并对于封闭式小区的存续与否、全面或部分开放等进行甄别，到住建部等部门经过详细的调研工作，发现封闭式小区和单位大院带来影响，比较借鉴国外的先进经验（美国第五大道、日本幕張滨城住宅区的改革经验等）的基础上决策层对开放小区实行街区制进行判断评估，向决策咨询机构及有关专家征集意见，最终确定街区制改革政策作为改进城市规划工作的一大重要举措，经过权威机构的发布形成《意见》中的一个组成部分，将其合法化，成为正式的、权威性强的公共政策。

4.过程回溯导致反复评估设计——决策过程中的动态因素。在任何政策正式出台之前，中央决策层或多或少的意见分歧是常见的，中国城市规划设计研究院副院长杨保军参与《意见》的研讨，据杨保军介绍，在《意见》讨论阶段，不少人就对“打开建成小区”表达担忧。意见的冲突常常导致决策中断，从而返回决策过程的上一步，重新评估选择、重新设计方案甚至重新识别问题。街区制政策在出台之前，遇到意见分歧是难免的，决策层及其“智囊团”经过对政策进行反复的评估与设计，借鉴国外成功经验的基础上最终确立起符合中国国情特色的街区制改革政策，实现外来经验的“本土化”。可以注意到，街区制改革的政策目标规定得十分模糊，从“原则上不再建设”、已建成的“逐步打开”等措辞上可以看出，为了兼顾各方面的需求，中央政策保留了相当的余地，这样在具体的执行过程中，政府部门具有较大的自主权和灵活性，从而能够“因地制宜”地改变政策的模样。由于政策在执行过程中出现各种意想不到的后果， 政策制定者就根据执行情况，随时对政策进行调整或修订，这也是政策通常体现出多样性和多变性的原因。

三、街区制改革政策的决策过程完善路径探讨

经过上述分析，对城市街区制规划的决策过程有了一定的了解，从分析中以及政策出台之后产生的舆论争议可见，虽然中央出台街区制改革政策出于改进城市规划布局，有效解决“城市病”等社会问题，有其前瞻性所在，但在具体的决策过程方面也存在着有待进一步完善之处。针对各个决策阶段可能存在的问题，从三阶段的各方面历程入手，提出完善决策过程的建议。

1.敏锐而正确地识别问题，做好充分的调研准备。从某种意义上说，问题的识别比问题的解决更加重要。因为这一阶段决定了问题解决的思路，需要做好充分的调查工作，包括针对不同地区或不同特色城市可能实行的不同决策方案。而政府在这一过程中的工作往往难以在正式的政策文件中得以体现，也往往由此导致社会的政策困惑甚至政策误解。所以对于街区制政策而言，一方面，对于政策问题的诊断历程，政府缺少必要的解释因而对于在问题识别过程中的调研工作、信息收集工作等的充分性能否保证，民众可能存在质疑；另一方面，可能是出于《意见》宏观性较强的原因，对于不同地区、不同类型城市的针对性方案并未提出。城市规划问题是城市建设与管理过程中的关键，为了体现决策的慎重性：一是需要进行更充分的调研，进行更深入、更全面的资料收集。二是健全政府新闻发言人制度，对于政策出台整个过程做出必要的解释，增强政策合理性，也有助于群众对政策的理解和支持。三是由于地区差异性大，城市特色不同，所以在问题诊断的时候不能忽略差异，收集信息要全面，针对不同的地区、城市进行有代表性的调研工作，并依据调研工作提出相应的政策方案上的说明。

2.结合国情，形成有中国特色的“本土化”政策。在方案形成阶段备受争议的是，其一，中国的城市现状是否适合借鉴国外的街区制，在我国城市规划既已落定的情况下，强行改变规划变动太大，实施难度较高；其二，借鉴欧美街区制固然有其优越性，也确实能解决交通等问题，然而，中国人普遍保有住宅封闭的传统，要改变这种观念，必然不是易事，这就牵涉到借鉴的国外政策能否顺利“本土化”的问题。因此，对于形成阶段，针对性地提出如下完善对策。一是街区制的设计施行，避免将街区制生搬硬套，应结合我国国情，建立有中国特色的街区制。因地制宜，尊重产权秩序为先，不搞“一刀切”。承诺在开放社区之前充分尊重业主意愿，对如何推行街区制进行更深入的磋商与探索，积极征求城市规划专家、法律专家、建筑设计专家等的建议。二是政府积极承担公共责任，方案设计中将开放后的安全问题考虑在内，承诺提供公共管理服务，将安保问题解决方案提出，减少小区居民对于开放小区的后顾之忧，减轻其对于政策方案的抵触。打开小区“有形围墙”之前先打开居民心中的“无形围墙”。

3.重视方案评估试点，充分征求民众意见。进入方案选择阶段，在甄别筛选这一历程，争议点在于，如何确定街区制的方式是最佳的方案，在试点工作做的不够充分的前提下借鉴国外的经验能否在中国顺利“落地”？而在方案评估的过程中，至少需要考虑几个重要方面：其一，建设开放式住宅小区，公共管理需将封闭式小区物业所承担的治安、环卫和路面养护等责任承担过来，且保证服务质量不下降，而政府对于自身的配套能力有待进一步评估；其二，街区制将会引致城市空间体系发生根本性的改变，包括道路网络、商业空间格局、基础设施布局以及人的行为和活动习惯等，因此，评估必须全面；其三，政策的民主性、科学性要求利益相关者代表、有关方面专家在决策发生意见冲突时参与到与官方决策层的磋商中，而现有决策过程尚局限于上层；其四，对于民众的权益维护和损失补偿方案，尚待进一步的评估商榷。因而，在权威机构确定发布政策之前，以下几个方面应当加以补充以增强决策的合理性：一是做好试点工作，及时反馈，注重地区差异性，不能一刀切。试点的目的在于得到关乎政策可行性的正反馈或负反馈，由此进行政策的推动或修正，需要进行及时的试点反馈，从而增强政策说服力或者及时修正完善政策。此外，中央在政策决策时，需要注意城市的差异性，针对性地制定相应的政策，切忌一刀切。二是尤为重视方案的评估过程，包括复杂性、可行性、适应性、合法性评估。对于政策复杂性，必须理清思路，从政策目标到方案设计必须有一个比较明确的把握，对政策方案的实施条件，比如街区开放后公共管理力量的配给、多方利益关系的有效协调等要有切合实际的评估；对于政策可行性、适应性，在借鉴国外街区制经验的同时必须结合现有实际情况分析政策落地难度以及民众的接受情况；对于政策合法性，开放街区是否意味着与现行《物权法》小区公共区域业主共有权的规定相违背，从决策阶段就应当增强政策合法性评估，必要时引入司法解释，增强政策合法性，减少民事争议。三是政策的磋商过程引入利益相关者代表、有关方面专家共同探讨，积极征求民意。《物权法》中规定，小区道路如果没有明确规定属于市政道路的，产权属于全体业主。对于已建成的小区，可以通过民主听证会或民意调查的方式，让群众参与到政策的磋商中来，同时，政策制定的民主化利于争取民众支持，减少政策阻力。此外，积极向城市规划、法律以及道路交通等方面的专家征询意见，以此来加强政策方案论证的说服力。四是权衡公私两方利益，政策制定的同时妥善考虑对于政策利益相关者的补偿方案。划拨土地使用权是无偿取得的，这个使用权政府可随时收回，只要适当补偿即可；对于出让土地使用权，政府强制收回时必须是出于公共利益的需要，收回中还需要论证，并进行补偿。补偿包括退回土地使用权剩余年限的土地出让金、给小区居民带来不便的补偿与补救、道路建设成本，包括如噪音、污染等一系列问题，都要统筹进行。

4.积极应对动态因素影响，做好方案的不断调整和完善。将决策中断与反馈循环看作完善决策的方法，妥善制定政策，体现决策的慎重性和严谨性。决策遇到决策层意见冲突或政策资源不足而出现的暂时性中断并非坏事，这说明政策可能还不够成熟，需进一步的改进和磋商，不应当将决策阶段的循环完全看作是决策效率的降低，任何决策，尤其是涉及到公共利益的政策的决策，都应当是经过反复试验和充分考量的。政府所要做的，就是在做好各种政策准备（包括决策所需的信息、充足的政策资源、积极的反馈工作等）的前提下，积极应对各种动态因素的影响，必要时进行决策过程的回溯，调整和完善当前决策。

四、结语

城市规划的街区制改革政策，是争议较多的一项政策，以该政策为分析实例，以明茨伯格的决策过程三阶段理论为框架基础，着力分析了该理论在具体的政策决策过程中的应用，从政策的产生过程角度来找出决策种种问题所在：问题识别阶段的调研和信息收集不足，方案形成阶段的经验借鉴可行性问题，决策选择阶段试点工作不足、方案评估不完备，动态因素导致的决策中断及易产生的政策多变性等。进而从问题识别的准确性、决策方案形成过程的科学性、最终决策选择的谨慎性，以及对动态因素的考量等方面提出相应的完善建议，对于决策层来说，需要从政策的争议中找寻决策阶段可能的完善方法，对于后期决策细则的出台以及其他政策方案的制定提供借鉴。街区制政策作为对于国外城市规划经验的有益借鉴，如何使其在中国范围内顺利落地，实现政策的本土化，进而达到解决交通堵塞等“城市病”的政策目标，仍需要进一步的政策论证和筹划。在这个过程中，政府应积极承担起公共责任，充分考虑各方利益诉求与权益维护的基础上，进一步细化方案细则，推动政策的顺利“落地”。

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