论科研事业单位内部控制体系建设

杨国化

（安徽省社会科学院财务处，合肥　230051）



论科研事业单位内部控制体系建设

杨国化

（安徽省社会科学院财务处，合肥230051）

摘要：科研事业单位肩负着为国家的科研事业贡献成果的使命，其内部控制的质量关系到单位内部管理的科学与否，也关系到国家科学事业的发展。为发展科学事业，我国政府对科研事业单位投入了大量的财政预算资金，科研事业单位需要统筹工作，完善资金的使用，完成国家赋予的使命。我国的科研事业单位在内部控制上存在着大部分事业单位都存在的共性问题。文章分析了科研事业单位内部控制中存在的问题，对解决这些问题提出相应对策，以期建立科学合理的内部控制体系。

关键词：科研；事业单位；内部控制；体系建设

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科研事业单位的职责是从事科学研究和应用技术开发，其经营不以盈利为目的，因此，享受国家的财政拨款和补贴。科研事业单位财务管理目标区别于普通企业，其内部控制在符合财政部制定的《行政事业单位内部控制规范》的同时，也要结合自身的特点。

然而，在现实工作中，内部控制手段难以把握。一是管得太紧，显然不利于工作的推进和科学事业发展。比如科研项目经费的使用，要求科研人员不能拿劳务费或者拿很小比例的劳务费；所有支出明细都要在规定范围内，由项目负责人先期预算才能开支；费用支付形式、支付额度、支付时间都要按规定执行，科研人员难以自主；杜绝支付就餐费、严格控制会议费等条条框框，束缚了科研人员手脚，挫伤了科研人员工作积极性。2016年1月8日，李克强总理在国家科学技术奖励大会上说：“要加快改革科研项目管理机制，砍掉繁文缛节，让科技人员把更多精力用到研究上。”由此来看，内控措施要适当宽松。二是管得太松，也会出现经费被挤占、浪费，财产设备被侵吞等贪污、腐败行为。类似假发票报销、假合同套取财政资金、不合理合规的支出等事件，在科研事业单位时有发生。

在管理方面，区别于一般的企业和事业单位，科研事业单位内部控制环境较为宽松。科研事业单位执行的是负责人责任制，全权负责单位的监管工作。不必依照企业的标准而设立董事会、监事会等机构，单位的内部控制审计也不如企业严谨。相对宽松的内部控制，会导致科研事业单位在处理国家财政拨款时的随意性，不利于杜绝腐败、贪污现象。科研事业单位要承担起为国家贡献科研成果的使命，必须对其内部控制制度进行调整。另外，在单位内部控制的目标上，科研事业单位的目标是研发出更多的成果，不在于控制成本、扩大利润。在收入和支出上，要做到收支的平衡，而不去更多考虑资金的使用效率。这种较低的内部控制目标会使科研事业单位固步自封，缺乏创新动力，不利于科研事业单位的长久发展。科研事业单位的一把手负责制，使单位的全部责任都落在负责人的身上，一些部门科室的负责人在单位的管理上作为较少，对单位内部控制的制度建设及监督参与较少。有的单位在人员配置上有限，很多部门间的人员存在着重复，未单独设立内审部门或无专职人员，内部控制的审计人员没有做到与其他部门人员回避，对内部控制工作的审计结果缺乏客观性。

一、科研事业单位内部控制存在的问题

1．意识淡薄

大部分科研事业单位的人员，特别是单位的领导，内部控制的意识不强。在科研事业单位的日常管理上，领导人员往往更侧重于科研项目的完成和行政管理事务的处理，而忽略了内部控制工作的开展。单位内部没有将内部控制树立到一个较高的位置，不能在内部控制的指导下开展工作。我国的行政事业单位普遍采用国库集中支付的资金支付手段，在一定程度上可以防范支付风险，这会使科研事业单位的领导产生惰性，认为内部控制可有可无。领导没有主动意识到对内部控制的轻视会使事业单位内部缺乏内部控制的氛围，各部门开展工作缺乏约束。

在对内部控制的意义和作用方面，大部分科研事业单位内部是存在偏差的，人员缺乏对内部控制的重视。科研事业单位的负责人很少能树立其自身在内部控制工作中第一责任主体意识。一些单位负责人缺乏内部控制理念，内控意识淡薄，只看重眼前利益。在对日常工作进行规划时，以争取财政项目资金为第一要务，忽视了对内部的管理。科研事业单位在财务报告的编制上没有给予充分认识，致使财务会计报告缺乏真实性。

2.制度不全

科研事业单位对内部控制在监管和执行上缺乏行之有效的制度，在内部控制的执行上缺乏依据。有的单位没有依照规定设立内部控制审计部门，或虽设立了审计部门，但审计部门与财务部门存在重合现象，不能做到完全独立。审计部门对财务部门工作的审计工作落实不到位，财务部门只对单位负责人负责，并未遵照内部控制的有关要求去做。对财务部门在日常工作中的疏忽，审计部门不能及时发现并责令改正。另外，科研事业单位审计部门的工作还停留在对资金往来的监督上，只保证单位内部的资金使用合法，但忽视了对资金使用效率的控制。单位内部缺乏将有限资金创造更多效益的意识，不利于提升科研事业单位的影响力和竞争力。

目前许多科研事业单位没有根据实际情况和业务特点制定符合自身管理要求的内部控制制度。从外部大环境来看，我国内部控制起步较晚，有关的法律法规体系还不够完善。而且，我国行政事业单位机构庞大，各单位内部控制重点业务存在偏差，无法形成统一的内部控制机制。从科研事业单位内部来说，受机构设置、编制管理、经费不足等因素的局限，许多基层科研事业单位虽然已经建立内部控制机构，但大多数没有很好地发挥作用。即使存在一些较好的基层单位建立的内部控制机构，能够按管理者的要求做好相应的内部审计工作，但是仍然存在对所有部门的经营活动不能进行独立和系统的检查和评价等问题，不能为单位内部的管理决策提供建议和支持。

3.管理弱化

科研事业单位在单位的财务管理和日常经营管理上，普遍是根据上级主管部门或财政部门的相关规定而开展工作。各级部门的规定都是普适性的，比较粗线条的，缺乏针对各单位具体情况的细则。在各单位的具体落实上，规定较为宽松且有较大的随意空间，进而会导致人为因素影响单位的经营。在人员岗位的设置上，事业单位在招录人员时并未完全满足单位对人才类型的需求，也会导致部分岗位的人员不能胜任本岗位的工作，人员的综合素质偏低。在岗位设置上也不能完全依照内部控制的要求，做到不相容岗位的回避。有的人员同时兼任了单位的财务管理工作和内部控制审计工作，形成了自己管自己的局面，使审计丧失了职能。部分单位并没有落实国家要求的轮岗制度，有的人员在一个岗位上工作时间超过了限制，致使单位的某项工作长期由一人或一部分人管理，不利于及时发现管理上的漏洞并进行改正。在工作流程的设置上，不能针对各项工作的实际情况设计完整的流程，并以此来设计审批制度。部分单位出现越权审批现象，缺乏相互监督。另外，科研事业单位的内部管理制度不健全，基本的会计制度不规范，部分科研事业单位存在会计数据失真现象。

4.人才缺乏

我国的科研事业单位缺乏优秀的管理人才和技术人才，受事业单位发展前景和薪资待遇的限制，优秀的人才往往不把科研事业单位作为就业的选择。随着科学技术的迅速发展，能够迅速掌握新技术的人才是保障科研事业单位开展工作的基本要求，而大部分科研事业单位的人员年龄偏高，缺乏学习动力。在人才管理方面，单位内部缺乏科学的考评机制，不能为人员提供合理的晋升机制，阻碍了人才的职业发展。没有良好的升职空间，导致科研事业单位的人才对工作缺乏动力。对日常工作中遇到的问题得过且过，不利于科研事业单位的长久发展，也不利于我国科技事业的进步。

在人员能力方面，科研事业单位的人员一般以省为单位统一选拔招聘，选拔方式和标准单一，不能做到供求一致，导致科研事业单位缺乏专业的内部控制人员和审计人员。科研事业单位的内部控制工作，要求内部控制人员在了解单位具体工作实质的基础上，熟悉掌握并能熟练运用财务、审计知识。但目前，我国的科研事业单位会计核算相对简单，财务、审计人员水平一般，普遍缺少较高的业务素质。同时，人员缺乏实战经验，对于很多突发性的复杂的工作不能妥善解决。人员素质有限，导致科研事业单位不能很好地执行内部控制制度。

部分科研事业单位设立的内部控制机构以及审计人员由上级委派，他们在行政关系上仍隶属于上级领导，没有符合独立性的基本要求。单位内部的审计工作由领导指挥完成，没有做到监督和制衡，失去了效力。在工作状态方面，科研事业单位人员部分存在懒散现象。工作状态的懒散会直接影响内部控制审计质量，内部控制工作缺乏主动性。另外，部分员工不钻研业务，对本部门的政策法规了解不透彻，经常出现说外行话、办出格事的现象，在内部控制工作上无法依照政策法规的规定而执行相应的办法。

5.沟通不畅

科研事业单位的部门之间缺乏良好的沟通，部门“各自为政”的现象突出。一些部门的领导在日常工作的处理上，只求不出错、不违规；只顾及本部门的利益获得，而不能为单位的长远发展考虑；在制定内部控制各项指标及指标权重时不能做到科学完整，也不能满足各部门的要求。各部门工作未建立信息化流程，对档案资料的管理不能方便各部门查阅，不利于实时监督。

二、科研事业单位内部控制突出问题的深层成因

我国科研事业单位内部控制存在诸多突出问题，既有主观原因又有客观原因，归纳起来主要有以下几个方面：一是法律法规建设严重滞后。目前没有完整、具体的科研事业单位内部控制法规。我国行政事业单位内部控制起步较晚，2012年，国家层面才出台一个行政事业单位内部控制试行规定，并且也没有强制执行，只是散见于地方和部门的内部规章制度中，效力层次低，影响行政事业单位内部控制的全面有效开展。科研事业单位内部控制法律法规建设的滞后，给全面推进内部控制带来诸多难题。二是普遍注重直接风险而忽视间接风险。当前，人们普遍认为，单位的主要风险是财务风险和廉政风险，如果财务运转良好，廉政建设做得好，就不会出现大的问题。其实不然，大问题的出现，就在于日常工作管理松懈，制度建设形成不了体系，相互制约不严谨、不到位所导致。很多单位和个人，只着眼于当前，不注重未来；只着眼于自我，不关注全局。把原有的几个专门制度，看作健全的制度体系，把内部控制体系建设单纯理解为：修订、健全现有的规章制度。三是缺乏现代化手段。“办公无纸化、管理信息化”是时代的要求。目前，很多单位虽然能做到管理上信息系统化，但是由于惯性问题，推行很慢。所以现行的管理机制效率低，不科学，管理上的相互制约是随着人的意志而主动的、人为的，没有达到被动牵制、必须牵制和绝对牵制。现代化——信息化管理手段可以达到快速、高效，主动牵制和被动牵制并举。

三、科研事业单位内部控制体系建设

针对我国科研事业单位财务管理特点和内控制度建设所面临的问题，应从系统全局的角度，加强科研事业单位内部控制体系建设。

1.强化内部控制意识

根本解决我国科研事业单位内部控制设计中出现的问题，首先要从改变意识入手。要在全国范围内开展对科研事业单位的整治，召开专项的动员会议，开展培训和宣传工作，并且形成长效机制。科研事业单位要由一把手带头加强内部控制意识，提高忧患意识，在单位内部构建内部控制环境。加强对科研事业单位一把手的业务培训和经验交流，让单位的负责人可以对内部控制工作的重要性有全面了解。内部控制的建设要落到实处，不能流于形式。要实现开展对单位人员的培训工作，培训可以分批分期进行，做到全员的参与。内部控制部门间要分工明确，责任落实到每个责任人。由单位党组组织召开内部控制动员会议，启动内部控制工作。建立内部控制领导小组，负责内部控制制度和相关指标的制定。在形成内部控制制度后，迅速分配人员从事内部控制岗位工作。加强对内部控制工作的宣传和普及，要将制定好的内部控制制度印制成宣传册，分发给单位人员。保证人人参与，各司其职，将内部控制工作常态化，成为日常工作的主流。科研事业单位要意识到其特殊性，定期对内部控制制度进行革新，要跟上科学进步的变化，不断、适时调整单位管理方案。将内部控制与单位的绩效管理挂钩，强化内部控制的重要性。在日常工作中，要开展科研事业单位内部人员的头脑风暴，对具体的业务工作广泛征求各方意见，让每个人都参与到内部控制管理中来，提高全员参与性。科研事业单位要定期定时将本单位的内部控制审计结果向全体人员公布，接受群众的监督。

2.完善会计工作

科研事业单位要完善单位内部的会计基础工作，保障内部控制工作的顺利进行。会计工作是单位财务管理的基础，科研事业单位要从源头抓起，加强会计基础工作的管理。在会计工作人员的配置上要严格依照会计法的要求，保证会计从业人员具备从业资格。会计主管人员要具备会计师的资格和5年以上会计从业经验。对日常的记账、结账等明确方式方法，按照事业单位会计准则的规定，保证每一笔经济业务都附带相应的会计原始凭证。凭证是记账的依据，科研事业单位要加强对原始凭证的审核、记账管理，保证原始凭证真实有效，能够反映经营活动。加强对单位内部各项费用报销的管理，制定严格的审批制度，科研事业单位在报销审核上要严格制定审批标准，保证每一笔经济业务的流出都经过规定审批程序，杜绝违规报销和利用公款报销私人开支。报销凭证必须经过分管领导的签字，报销额度和报销内容要在部门预算之内。加强信息披露，对单位内各项预算情况向公众公开，接受群众监督。告知群众上访的渠道和方法，让群众参与到单位内部的管理中。完善科研事业单位的会计档案管理，档案的保存要符合《会计法》的年限要求和装订标准，保证单位会计信息的完整，方便各部门的检查。不能随意擅自销毁会计档案资料，也不能任意修改资料。档案要由专人管理，调取档案要经过相关部门领导的批准。

3.制定内部控制制度

科研事业单位应结合最新的内部控制规范，建立本单位的内部控制制度。建立合理的审批制度和授权制度，形成互相监督和牵制的管理模式。以“一把手”为核心，带领各级领导和全体人员参与内部控制，形成联动机制。完善内部控制流程，对内部控制的风险进行预估。根据风险点来开展单位的预算编制工作和固定资产、债权债务的管理工作。对固定资产的购置、使用、修理、报废都要制定严格的标准，保证各部门坚决执行。对重大的债权、债务要单独记账，定期复核，控制坏账比例。严格制定单位的各项费用报销制度，杜绝公款吃喝等腐败现象。加强预算管理，保证年度预算可以高质量实现。

必须构建内外结合的全方位的监督考核机制，打造高效的内部控制系统，以确保内部控制活动得到有效执行。

（1）将控制前移：人们普遍认为的传统意义上的审计工作应该是在事后进行，一般是在一个会计年度终了之后，由审计人员对单位的财务会计报告内容进行审核。但科研事业单位的控制审计工作必须贯穿单位整体工作的事前、事中和事后。事前审计做到未雨绸缪，有助于预见每一个决策的风险，针对风险点进行及时防范；事中审计有利于随时发现问题、解决问题；事后审计是总结回顾的过程，为以后决策提供经验教训，缺一不可。科研事业单位要将控制审计工作前移，不能完全依赖事后的审计。

（2）微观审计与宏观审计结合：科研事业单位的内部控制审计要遵从国家法律法规的硬性要求，同时要结合本单位自身管理特点。在大框架上保持与国家宏观规定的一致性，但对于具体的政策法规，不能生搬硬套，要因地制宜灵活掌握，注重单位内部微观审计。审计工作应该涵盖单位内部所有工作范围，不能留下管理的盲区和审计的漏洞。

（3）建立监督机制：单位内部控制审计机构的成员应符合回避制度，保证不相容岗位之间人员的独立性。科研事业单位的内部控制部门人员，不能由单位财务人员兼任。另外，单位内部控制审计人员必须保证在权力上的独立性，内部控制部门和部门人员不隶属于某个部门、某个领导，不能以任何领导的意志为工作宗旨。科研事业单位要建立规范审计流程，建立决策审批制度，规范各类审批制度的签字制度，实现工作流程的痕迹化。细化工作分工，具体事项落实到责任人，出现问题能够及时找到根源。做好岗位和职能的轮换，定期开展不相容系统间的交叉审计，避免由部分人长期担任某项工作，发现彼此在审计工作中的不足，互相吸取成功经验。将内部审计工作制定为单位绩效考核的一部分，绩效与待遇挂钩。绩效考核是科研事业单位人员比较重视且能够严肃对待的一项考核机制，将内部审计工作纳入绩效考核是基层单位提升意识的有效手段。

（4）完善信息化平台：科研事业单位需要借助信息化平台将内部控制工作和相应措施信息化、数据化。首先，科研事业单位要选择一个适合本单位工作实际的管理软件，保证与内部控制工作的有效结合。其次是要与专业的软件咨询维护机构进行合作，让软件的操作更加直观易懂，使内部控制人员可以轻松操作。最后，要加强对软件操作的培训，让软件的功能落到实处。信息平台要有专人进行维护，保证平台日常使用的畅通，同时做到对数据信息的加密。

4.加强人才培养

科研事业单位要加强人才的培养。定期组织单位的内部控制人员参与培训，学习最新的内部控制方法手段。在人才的录入上，采取录用和聘用结合的方法，从社会上聘用较高水平的内部控制审计人员。第三方人员的加入可以保证科研事业单位在内部控制工作上的客观性。在单位内部建立绩效考核制，加强岗位管理。将绩效评价结果与人员的薪资待遇、升职等方面建立联系，调动人员提高内部控制水平的积极性。对人员进行定期的考核、考评，根据不同人员的岗位、权限等设定不同的考评指标。将不合格的人员予以更换和撤职，保证内部控制人员的整体水平。执行岗位轮换制度，杜绝由一人长期担任一个岗位工作的情况。岗位设置要符合回避制度，不相容岗位间的人员不能够重合，保证岗位间的独立性。

由于科研事业单位大多内部控制方面的基础薄弱，需要大力提高工作人员的素质，特别是要专门培养内部控制方面的人才。打破编制等外部条件的约束，科研事业单位需要从多方面进行改进：

（1）完善科研事业单位人员结构：根据需求录用专业的审计人员，不仅仅依赖统一选拔一种渠道。可采取聘用制，根据单位实际，从专门的中介机构聘请专业人才，或从外部聘请专业咨询人员。

（2）加强业务培训：科研事业单位要加强对年轻干部队伍的建设，定期组织人员参与业务培训，保证他们及时了解最新的会计、审计方法，杜绝说外行话、办出格事的现象。同时，科研事业单位的会计、审计人员也要加强自我教育、自我激励，培养自身学习业务的能力，使自己更好更快地投入到不断变化的内部控制环境中去。

5.加强信息沟通

加强部门间的信息沟通，使内部控制的制度指标可以适用于单位的各部门。科研事业单位应在年度初期召开部门领导会议，商讨本年度内部控制指标调整方案，沟通各部门年度重大工作情况，对单位整体工作进行预测。在各部门抽调代表人员，组成内部控制协调小组，负责传达内部工作部署。代表人员同时要为部门的内部控制落实情况负责。在日常工作中要畅通信息交流渠道，完善单位信息化建设。建立综合信息平台，要求各部门按时上报一定期间的工作数据，便于内部控制部门调取数据，对各部门工作进行评价打分。内部控制部门应主动牵头与单位各部们进行沟通，了解部门工作情况，摸清单位整体脉路，方便为每项工作赋予权重。同时，要加强与财政、税务、工商等部门的沟通，保证取得最新的财政信息以及政策的调整，并以此来指导以后的内部控制工作。

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（责任编辑秋妍）

中图分类号：D923.4

文献标志码：A

文章编号：1001-862X（2016）04-0062-005

作者简介：杨国化（1956—），安徽宿州人，安徽省社会科学院财务处，主要研究方向：财务管理。