推进科教扶贫 增强脱贫内生动能

辜胜阻　杨艺贤　李　睿

（武汉大学战略管理研究院，武汉　430072）



推进科教扶贫增强脱贫内生动能

辜胜阻杨艺贤李睿

（武汉大学战略管理研究院，武汉430072）

摘要：科教扶贫对于增强贫困地区的自我发展能力、实现贫困地区长效脱贫有着重要意义。当前，我国贫困地区正面临着职业教育和培训不足、基础教育资源投入较少、专业技术人才短缺、技术推广应用的软硬环境有待提升、支持科教发展的财政投入较少、科教扶贫工作机制不完善等问题。文章认为，要通过加强职业技术培训与实用技术推广、加大对贫困地区基础教育资源的倾斜、加大对贫困地区的人才支持、发挥能人效应和进行扶贫组织创新、建立并完善与科教扶贫配套的基础设施和公共服务、增加专项财政投入、完善科教扶贫的工作机制等措施来促进贫困地区的科教发展，提高贫困地区的内生发展能力，促进贫困人口的脱贫致富。

关键词：科教扶贫；教育发展；职业培训；技术进步；内生发展动能

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“十三五”时期是加快农村脱贫工作、实现全面建成小康社会的关键时期。“十三五”规划提出，要通过扶持生产和就业发展一批、通过异地搬迁安置一批、通过生态保护脱贫一批、通过教育扶贫脱贫一批、通过低保政策兜底一批的“五个一批”路径实现精准扶贫和精准脱贫。为了实现到2020年我国现行标准下农村贫困人口脱贫的目标，扶贫开发必须由单纯救济式扶贫向依靠科技和教育提升贫困地区自我发展能力的开发式扶贫转变。科教扶贫是科技扶贫和教育扶贫的结合，指的是通过发展教育和依靠科技进步转变贫困地区的发展方式，扶持弱势群体发展生产勤劳致富的一种反贫困举措。科教的发展带来劳动力素质的增强和社会生产力的提高，增强贫困地区的内生增长与可持续发展能力，有助于实现脱贫减贫成效的长期性和持续性，是贫困地区脱贫致富的根本途径。科教扶贫是坚持创新发展、共享发展的必然要求，也是扶贫开发的关键所在。推进贫困地区的科教扶贫，对于切断贫困的代际传递、调动贫困地区干部群众的创造性、激发贫困地区的内生动力、增强贫困人口的自我发展能力有着重要意义。

一、我国贫困地区科教扶贫面临的主要问题

穷在“天”、困在“路”、贫在“人”。贫困地区自然环境差，支柱产业弱，经济落后，信息闭塞，贫困人口重视教育和科技的观念薄弱，科教发展状况不容乐观。由于繁重的家务农活和经济条件的限制，贫困家庭往往无暇顾及子女的教育，对孩子采取“放养”方式，“重养不重教”现象十分普遍。一方面留守儿童由于父母外出打工导致家庭教育缺失，厌学、逃学和辍学比重十分大。调查显示，贫困县村小、教学点学生厌学比例达35%，乡镇中心校学生逃学比例达36.8%，学习被动比例高达67.5%。［1］另一方面，由于受“读书无用论”思想的影响以及教育投入超出贫困家庭承受能力、毕业后就业难等现实问题的存在，贫困家庭不愿意支付高昂的教育成本来获取较低的教育回报，从而陷入“贫困—教育投入不足—劳动者素质不高—就业难收入低—贫困”的恶性循环。［2］同时，贫困地区群众普遍存在“等、靠、要”的观念，学习新技术和探求发展新方式的积极性低，安于现状、一成不变的思维模式和顽固守旧的观念意识使得贫困人口难以走出贫困陷阱。当前，我国在科教扶贫过程中，仍然存在财政投入与教育资源不足、人才短缺、基础设施和公共服务不健全、科教扶贫工作机制不完善等问题，亟须予以解决。

（一）贫困地区职业教育和技能培训发展落后，专业技术人才缺乏且人才流失严重，人才引进机制不健全。在技术培训方面，贫困地区人才培育机制存在欠缺，劳动力素质较低。一是职业培训发展落后，职业院校少、师资匮乏、地方政府对职业培训的重视和投入不足，且贫困地区职业培训培养模式单一，培训内容与当地经济发展需求不一致，难以解决贫困地区专业性人才短缺问题。二是技术培训少、成效差。贫困地区存在培训资源分散、针对性和实用性不强，甚至是“假培训”坑农害农等问题，技术培训难以满足贫困地区群众需求，农民和工人很难获得真正适用的知识和技能；在人才引进方面，贫困地区经济发展水平落后，工资水平低、收入不稳定，社会基础设施建设和公共服务体系不完善，无法对外来优秀人才形成吸引力，也难以留住本地人才。人才短缺阻碍贫困地区治理水平的提高，制约农业的集约化经营和产业的转型升级，造成贫困地区发展后劲不足，从而难以实现贫困地区的高水平发展和贫困人口的脱贫致富。如重庆黔江区为推动扶贫开发，大量种植红心猕猴桃，但由于缺乏专业防治人才和技术，2013年猕猴桃大面积出现溃疡病，业主和农民损失惨重。如2014年甘肃省向贫困地区投入扶贫资金600多亿元，但贫困地区金融人才、互联网人才少，影响了资金使用效率，电商扶贫、金融扶贫的作用难以发挥。

（二）贫困地区教育资源匮乏，基础教育发展落后，贫困家庭子女无法接受到公平优质的教育，教育扶贫的作用难以发挥，造成贫困群体的固化和贫困的代际传递。一是贫困地区特别是山区，学校数量少，服务半径大，且学校寄宿条件不完备，“上学远、上学难”问题严重。如湖北恩施州一半以上的小学服务半径超过4公里，初中服务半径一般在50公里左右，且宿舍、食堂等生活设施无法满足学生需求，许多贫困学生因为离校太远及食宿问题，导致家庭负担加重甚至辍学。二是贫困地区教育基础设施落后，办学环境差。许多学校校舍面积不够，食宿、医疗、卫生、安全等生活设施匮乏，学生活动场地、图书馆、实验室等办学设施严重不足，课桌椅老化，体育、音乐、美术等学科教学仪器设备陈旧，电脑、宽带、多媒体等信息化教学设备缺乏。［3］调查显示，贫困县村小、教学点中，超过95%的学校没有医务室，70%的学校没有开水供应，三分之一的学校没有开设音体美课程和综合实践，50%的学校没有开设信息技术课。［4］三是贫困地区师资匮乏。由于贫困地区教师待遇差、生活补助低，大量年轻教师流失，数据显示，超过60%的农村小规模学校教师需要承担三门及以上的教学任务。［5］同时，由于人才流失和教师培训“形式化”，贫困地区教师的专业知识水平较低。

（三）贫困地区科技发展基础薄弱，缺乏科技发展的“硬件”设施和“软件”环境，新技术引进和转化速度慢，科技成果难以入村到户。贫困地区基础设施建设较差，水利设施和交通道路建设严重不足，电脑、电视、广播、手机等信息设备普及度不高，物流体系和互联网平台建设滞后。公共服务水平较低，对科研机构、企业创新的激励机制不健全，优惠政策落实程度低，科技配套服务缺失，科技信息不畅，知识产权得不到有效保护，且产学研脱节，造成科技研发积极性低、科技的传播和推广难度大。调研数据显示，广西有15%的村未通公路，村民仍处于“出门靠走”状态。秦巴山片区甘肃境内，52.27%的行政村未通水泥路，11.3%的行政村未完成农网改造，85%的行政村未通有线电视。在对秦巴山区连片特困地区中小企业创新发展的调查中，87%的受访企业认为贫困地区公共服务体系不完善，特别是技术创新中介服务机构发展滞后，片区内中小企业对人才培养、产学研合作、融资服务和技术咨询的需求最为迫切。［6］

（四）贫困地区对科技和教育的财政投入不足，且资金使用存在监管不力、效益低和“碎片化”问题，财政资金投入不能满足科教扶贫发展的需求。近年来，中国科教经费投入不断增加，但科教财政支出在财政总支出中的占比较低，且增长速度严重滞后于财政总支出的增长，对科教的财政投入力度仍然不够，中西部贫困地区的科研经费更是严重不足。此外，贫困地区科教资金的使用效益也偏低。一方面，我国的财政科技资金主要通过直接拨付现金给科研机构和对重大科研项目进行资助等方式直接投入科技创新活动，而贴息贷款、风险补偿、股权投资、绩效奖励等间接投入方式很少［7］，因而难以充分发挥财政资金对社会资本的带动作用和杠杆效应。另一方面，科教扶贫资金的使用缺少统筹规划，重复立项等问题突出，使得资金使用不够精准、效益偏低，难以形成资金合力。同时，科教扶贫资金的使用缺乏有效的监管，资金滞留、虚报冒领、挤占挪用等现象时有发生，造成了扶贫资金的损失浪费，没有充分发挥科教扶贫资金的作用。

（五）贫困地区科教扶贫的工作机制不健全，科教扶贫的精准性、针对性不强，金融等配套服务难以满足科教发展的需要。当前，我国科教扶贫的工作机制不健全，扶贫工作的精准性和针对性不强。一方面，教育扶贫存在着助学扶贫资金偏离贫困学生及教育经费偏离农村贫困地区的现象。科技扶贫由于项目审核标准和需要农户配套资金等问题，许多扶贫项目对贫困农户及贫困人口的覆盖度偏低。调查显示，科技培训项目的受益群体中贫困户占17%，而科技示范项目的受益群体中贫困户所占比重更是低至14%。扶贫工作在瞄准扶贫对象和选取扶贫方法方面缺乏精准性，严重阻碍了扶贫工作效率的提升。另一方面，贫困地区金融服务发展滞后，水平和层次较低，对科教发展的支持力度不够。扶贫贴息贷款政策存在可贷资金总体规模偏小、门槛高等问题，且风险分散、担保、补偿机制建设滞后，金融扶贫的力度和作用较小。同时，由于经济条件和法律政策的限制，农村资金互助社组织规模小、资金严重不足、监管缺失，无法为农业生产经营提供所需的资金。

二、多措并举推进科教扶贫，增强贫困人口脱贫内生动能

习近平总书记在2015减贫与发展高层论坛演讲中指出：“扶贫必扶智，让贫困地区的孩子们接受良好教育，是扶贫开发的重要任务，也是阻断贫困代际传递的重要途径。”推进贫困地区的科教扶贫，既需要财政帮扶和支持，也需要提高贫困地区的内生发展能力；既需要政策支持和资金保障，也需要人才的引进培养和科技的推广应用。［8］要多措并举，从而有针对性地解决我国科教扶贫中存在的问题。

（一）大力发展贫困地区职业教育和技术培训，使贫困人口获得“一技之长”，发挥能人带头示范效应，提高贫困地区劳动力素质，重视专业合作社和公司+农户的组织创新，加强实用技术推广，转变贫困地区的发展方式。首先要通过加大对贫困地区职业技术学校的资金支持、加强“双师型”教师队伍建设，推动贫困地区学校职业教育的发展。要完善职业技术培训体系，构建职前教育和职后培训互相融通的职业培训网络，广泛开展与当地产业体系和经济发展相适应的职业培训，通过技术培训与当地优势产业、公共服务有效衔接，培养二、三产业的技术性人才，增强贫困人口的职业技能，提高贫困人口就业创业水平。要建立健全贫困地区实用人才培养方案，制定科学合理的培训计划，满足贫困人口自主选择培训项目和培训方式的需求，提高培训效果。要完善职业技术培训资助政策，为贫困人口免费提供技术技能培训，鼓励贫困人口积极参与技术培训，提高贫困人口参与技术培训的积极性。其次，要充分发挥能人的带动效应。要组织村干部定期参加业务培训，帮助村干部掌握科学的管理方法和实用技能、及时了解政策动向和各方面信息，从而更好地带动贫困地区发展。要加大对贫困地区农村专业人才、创业致富带头人的培养和支持，鼓励技术能人发展特色产业，充分发挥他们的模范带头作用，先富带动后富。再次，贫困地区要推进专业合作社、龙头企业及特色产业的发展。要通过“专业合作社-基地-贫困户”的模式加强农业技术推广。要通过培育龙头企业和发展特色产业，带动实用技术的转化与普及，促进贫困地区产业的技术升级和结构优化，提高贫困人口就业率和收入。［9］

（二）重视贫困地区教育问题，促进基础教育资源向贫困地区倾斜，切断贫困的“代际传递”。［10］一是要优化教育资源配置，完善贫困地区教育基础设施建设。要优化贫困地区各类学校布局，保障贫困地区学生就近上学的需要，解决贫困地区学生“上学远、上学难”的问题；要调整中央和省级财政教育支出结构，最大限度向贫困地区义务教育薄弱环节倾斜，使学校教室坚固适用，符合抗震、消防等安全要求；要建立现代远程教育平台，通过卫星、电视、互联网等信息化手段将教育资源输送到贫困地区，实现教育资源共享。二是要加强贫困地区教师队伍建设，重视对贫困地区教师的资金扶贫和智力扶贫。提高贫困地区教师待遇，完善贫困地区教师工资保障制度，保证工资按时足额发放；落实贫困地区教师生活补助政策，对支教贫困地区的教师给予一定的交通、食宿补贴；建立健全对贫困地区教师的编制倾斜、职称评聘放宽、荣誉奖励等措施以及各项专项特惠性政策，增强贫困地区教师工作的积极性，稳定贫困地区教师队伍；进一步推进特岗计划、国培计划，建立省级统筹乡村教师补充机制，通过订单式培养、就业政策倾斜如参考大学生村官政策等，为贫困地区学校定向培养扎根农村的优秀教师。三是要发展多层次的教育。通过充分利用中小学布局调整的富余资源及其他资源开展学前教育，建设普惠性幼儿园，形成县、乡、村学前教育网络；通过推动普通高中多样化发展，推进人才培养模式多样化，促进学生全面有个性的发展；通过定向招生计划和中西部高校建设，扩大贫困地区学生接受高等教育的比例；重视发展特殊教育，改善特殊教育学校的办学条件，建立普惠与特惠相结合的资助体系，加大对残疾学生的扶助力度。

（三）加大对贫困地区的人才支持，促进贫困地区人才的引进吸收，加强贫困地区专业人才与干部队伍的建设。一是要选派扶贫工作队，通过给贫困地区配备科技副镇长、科技副乡长等措施，让干部队伍下沉帮扶，有针对性地向贫困地区进行人才输送，做到每个贫困村都有驻村工作队，每个贫困户都有帮扶责任人。二是要深入推进科技特派员制度，组织科技特派员深入贫困地区，对贫困人口进行实地指导和技术培训，传授科技知识，帮助贫困人口解决生产生活中的技术问题和困难。三是要推进大学生村官计划，明确村官的工作内容和职责范围，发挥大学生村官在知识、信息、技术方面的优势，避免大材小用等人才滥用和浪费现象。同时，要切实提高贫困地区基层干部、教师、医护人员、大学生村官、技术人才等的待遇［11］，提高工资和津补贴水平，完善落实社会保险制度和福利政策，使他们安心在贫困地区扎根，与当地群众一起攻关克难、脱贫致富。

（四）促进贫困地区科学技术的吸收以及科技成果的转化，通过建立并完善配套的基础设施和公共服务，为科教扶贫提供良好的软硬环境，使科学技术能够进村入户，“落地生根”。在科教扶贫“硬环境”建设方面，要推进农村基础设施建设，加强基础设施建设项目的规划管理，保证配套资金的足额落实，定期调整更新基础设施建设项目，使基础设施建设符合当地经济社会发展的需要。增强农业的抗自然灾害能力，建设并完善贫困地区的物流配送、邮政、供销合作等配套体系，转变农业发展方式，从生产、流通、销售等各个环节提高农业发展的质量和效益，促进农业信息化和现代化。要加强信息基础设施建设，促进贫困地区信息化建设，推进互联网在贫困地区的普及，帮助贫困地区建立数字化的招商平台、电子商务平台，大力发展农业物联网和农业云计算等信息技术，使贫困地区能够及时、便利地获取信息服务，实现信息交流的规范化。在科教扶贫“软环境”建设方面，要完善贫困地区科技发展公共服务体系，构建良好的科技发展软环境。要大力发展科技服务产业，开展技术服务工作，构建完整的资金保障、科技应用与推广、专利指导与申请、技术普及与信息化等面向科技的配套服务体系，为科技的研发与应用提供信息咨询、贷款融资等服务。要完善竞争机制和科技奖励机制，加大对科技创新活动的奖励力度，通过风险投资、科技贷款等措施提高企业进行科技创新的积极性，促进科技成果的转化。要推动产学研合作，开展产学研重点项目，将教育科研优势与当地的资源优势、产业发展进行对接，实现产学研合作的常态化、科学化和实效化，促进科技成果转化为经济优势。［12］

（五）加大财政对科教扶贫投入，加强对扶贫资金监管和整合，改变扶贫资金“碎片化”局面，提升扶贫资金的使用效益，为贫困地区的科教发展提供资金保障。一是要建立和完善贫困地区科教扶贫资金倍增机制，加大对贫困地区的转移支付力度，提高对科教扶贫项目的补助标准，从而为贫困地区的科教发展提供稳定充足的资金。［13］二是要创新科教扶贫投资机制，充分发挥财政资金的带动效应，统筹企业、社会组织、个人等各类主体的力量，通过设立创投基金等技术创新投融资机构、对企业科技创新活动给予财政补贴和税收激励、完善科教贷款风险补偿机制等措施引导各市场主体参与贫困地区的科教扶贫，并鼓励社会力量捐资助学，拓宽教育经费筹措渠道。三是要完善财政扶贫资金管理机制，整合各部门投入的扶贫资金，按照“统一规划、集中使用”的原则对扶贫资金进行综合管理，提升资金使用效益。［14］四是要加强对扶贫资金使用情况的监管，建立健全资金使用事前、事中和事后全方位监督机制，确保扶贫资金使用的公开性和透明性，防止资金的贪污和流失，杜绝扶贫资金“跑冒滴漏”等问题；要尊重和发挥贫困群众的知情权、参与权、选择权和管理监督权，充分发挥扶贫资源的效用，使扶贫资源真正落实到贫困人口，真正用于解决贫困人口和贫困地区发展的迫切需求。

（六）完善科教扶贫的工作机制，健全扶贫信息服务与区域协作平台，促进贫困学生的精准识别，加大金融扶贫与科教扶贫的联动。要进一步推进贫困人口识别和建档立卡工作，建立和完善贫困户的动态信息网络系统，使扶贫资金真正用到“刀刃”上。如甘肃省通过建设教育精准扶贫大数据平台，实现了贫困信息、主要措施、任务节奏、考核评估“四项精准对接”，为各项扶贫政策的落实提供了依据。［15］要做好贫困学生及贫困学生家庭识别建档工作，加大助学体制精准扶贫的力度，建立长效的扶贫助学资金，建立健全学前教育资助制度，推动农村中小学生营养改善工作，对贫困家庭学生实施普通高中和中等职业教育免除学杂费，加大对家庭经济困难大学生的资助力度，加大对各级各类残疾学生扶助力度。要创新科技扶贫开发模式，建立资金竞争分配机制和奖励机制，提高贫困地区发展科技的积极性，提高科技扶贫资金的使用效率。要建立并完善对口扶贫协作机制和东西部扶贫协作机制，充分发挥富裕地区的人才、技术优势，加大对贫困地区的智力帮扶。同时，要建立健全金融机构体系，鼓励和引导各类金融机构加大对贫困地区科技教育发展的金融支持；要建立并完善税收优惠、贴息支持、财政奖补、过桥贷款、融资担保、风险补偿等机制［15］，引导资金、技术、人才、管理等要素向贫困地区，聚集推动脱贫内生动能形成。

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（责任编辑明笃）

中图分类号：F323

文献标志码：A

文章编号：1001-862X（2016）04-0005-005

作者简介：辜胜阻（1956—），湖北武汉人，武汉大学教授，主要研究方向：经济发展与城镇化、创新与高技术产业、民营经济与企业管理、劳动与社会保障；杨艺贤（1994—），湖北宜昌人，武汉大学战略管理研究院助研，主要研究方向：产业发展与城镇化；李睿（1989—），江苏南京人，武汉大学战略管理研究院助研，主要研究方向：产业发展与城镇化。