建设农业政策性信贷担保体系应注意的问题

李双全+李峰

摘要：农业融资担保是破解“三农”融资难、融资贵问题的重要手段。作为政策性担保，农业信贷担保必须处理好政策性与市场化、担保与政府的关系，还需要把握处理好担保与银行、发展与风险的关系等担保机构面临的问题。

关键词：农业担保；政策性；体系建设

党中央、国务院高度重视农业政策性信贷担保体系建设，将其写入了“十三五”规划。国务院印发了《关于促进融资担保行业发展的意见》，财政部、农业部、银监会印发了《关于财政支持建立农业信贷担保体系的指导意见》，创新财政支农机制，从农村金融供给侧方面进行改革，要求建立专注农业、覆盖全国的农业政策性信贷担保体系。农业政策性信贷担保体系建设迎来了前所未有的发展机遇，也承载着推进农业结构性改革、加快农业现代化建设的使命。

作为政策性担保，农业信贷担保必须处理好政策性与市场化、监管考核与法人治理、担保与政府的关系，还需要把握处理好担保与银行、发展与风险、主业与副业的关系等担保机构共同面临的问题。研究分析农业信贷担保体系建设发展中的这些问题，对于推进农业担保体系建设，充分发挥增进信用、分担风险的作用，缓解“三农”融资难、融资贵问题，促进农业现代化建设具有重要意义。

一、关于政策性担保和市场化运作的关系

经济体制改革的核心是处理好政府和市场的关系，农业信贷担保体系建设发展也需处理好政策性担保与市场化运作的关系。

农业政策性信贷担保机构是创新财政支农机制而建立的专注农业、提供担保增信的服务机构。政策性是农业担保的重要属性，主要体现在政策定位、经营目标、资金来源、经营范围、扶持政策等方面，在强调政策性的同时，不能忽视担保与生俱来的服务属性。担保贷款是由第三方（担保机构）提供连带责任保证、由银行机构发放的贷款，因此农业政策性担保作为服务机构必须收取费用以维持生存发展，必须只对符合条件的借款人提供担保以防控风险，借款人必须履行还款责任。

市场化运作是指担保机构遵循市场经济规律，发挥市场在资源配置中的决定性作用，自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展，主要体现在公司运营、操作机制等方面，关键是专业化，由专业的人办专业的事。

政策性担保是进行市场化运作的遵循，市场化运作必须执行政策定位及要求。市场化运作需要按照市场规则经营担保，必须实现政策目标和经营目标的统一。治理机制是执行政策性担保功能和实现市场化运作的制度设计及其实施。政策性担保是指挥棒，市场化运作是方法，治理机制是保障。

二、关于农业担保与地方政府的关系

农业担保离不开地方政府的支持，也脱不开地方政府的影响。

缓解融资难、融资贵问题，支持新型经营主体发展，是农业担保和地方政府共同的使命担当和奋斗动力。农业担保与地方政府不存在行政上的隶属关系，也不存在管理与被管理的关系，双方是对等的经济利益关系。双方形成良好合作，将相互促进、相互成就。农业担保与地方政府的关系，主要体现在担保体系建设模式和担保项目合作模式上。

担保体系建设主要通过资金、业务纽带来实现，建设途径主要有母公司自建、与地方共建、地方自建，对应的建设模式有分支机构和全资公司模式、股权模式、再担保模式。分支机构和全资公司模式下，母公司控制力最强，但没有引导地方政府出资，面临人才管理（外派和当地化）和平衡地方等难题，分支机构还面临授权管理的难题。股权模式放大了母公司的影响和控制的资本金规模，但面临妥善处理与地方股东关系、解决伴随而来的管理效率问题。再担保模式将担保机构与地方政府的关系，转为担保机构与地方担保的关系，是公司与公司之间的经济合作关系，受地方的影响最小，需要解决好如何分担风险和增进信用问题。

目前担保机构与地方政府的合作模式主要有担保基金模式、风险分担模式和项目推进模式等，如重庆农业担保与区县共同建立保证金，安徽省担保机构“4321”模式及国家农业担保联盟再担保模式，重庆农业担保的“金融联络站”模式。重庆农业担保与区县共建“联络站”，很好地发挥了地方政府的项目推荐、风险初评和保后管理作用。

担保体系建设模式多决定于上级政府和农业担保机构，担保项目合作模式多取决于地方积极性，都需要在政策导向、地方财力、已有基础等方面进行平衡、妥协，尽力发挥调动担保机构和地方政府的积极性，在既定条件下选择最适合实情的模式。充分发挥担保增信作用，合作模式更关键，应推动两种模式紧密结合、融合，这样担保机构和地方政府收益才都能实现最大化。

表面上看，担保机构与地方政府进行合作，实际上地方政府只发挥搭桥、推动作用，担保机构与经营主体的合作才是实质和根本，应充分认识合作实质，遵循市场规律，做好风险防控。

三、关于担保与银行的关系

担保贷款必须研究担保和银行的关系。

以战略思维看全局，担保、银行的天职都是服务实体经济。从源头看，银行是为服务实体经济而产生，并随之发展而发展，担保是为解决实体经济融资难而产生，是推动实体经济与银行对接的桥梁。从历史看，银行、担保等金融机构“脱虚入实”不仅打击了实体经济，也损伤金融业发展的基础，甚至对金融机构自身造成毁灭性打击，如次贷危机、欧债危机。从政策导向看，党中央、国务院再三强调，发挥金融对实体经济的支撑作用，促进大众创新、万众创业。担保、银行应以服务实体经济作为出发点、落脚点。

以经济思维看利益，共担风险符合双方长期共同利益。在我国，目前多数银行将担保作为转嫁风险的“避风港”，“涸泽而渔”的做法不利于银行业发展，共担风险方能实现共赢。从银行来看，担保对银行发展发挥着重要的积极作用，主要体现在“三减一增”，即增信减成本（降低交易成本）、代偿减损失、交叉检验减风险、合作增实力（担保资金的使用、业务规模的扩大）。从欧美国家实践看，共担风险既是通行做法和成功经验，也是实现双方公平、长期合作的基础，担保机构承担责任的比例一般为70—80%。从国内的理论研究和实践经验看，共担风险确实可以达到共赢，并且成为理论界和政府机关的共识。

以发展思维看前景，坚定风险共担的信心。银行与担保合作意愿不强，主要症结是担保机构实力弱。从农业信贷担保看，通过中央财政支持，国家层面建立了农业信贷担保联盟，省级层面建立省级农业信贷担保，并且形成覆盖全国的农业信贷担保体系，同时给予经营风险补助、风险救助、税收优惠等政策。从经济形势看，我国已经进入中高速增长阶段，银行不良贷款率攀升，在控制风险前提下实现发展是银行面临的重大挑战。这些都为农业担保与银行合作创造了有利条件。

以底线思维看合作，坚守风险共担的底线。对担保来说，坚守风险共担意义重大，主要体现在：借助银行力量减少行政干预、减少银行抽贷冲动、交叉检验减少风险。

对担保来说，建立风险共担的合作模式，非常艰难，越是艰难越需坚守底线，宁可放弃速度不可放弃底线，规则一立，变改更难。从路径上看，可以从两类银行入手：第一类，村镇银行和地方农商行，这类银行机制灵活、成本压力大，合作动力强、意愿强。第二类，已有风险共担实践的银行，有例可援，容易做工作，容易获得总行许可。同时，国家农业信贷担保联盟应发挥体系力量，与大型银行建立风险共担机制，打通总对总通道，为地方农业信贷担保机构建立银担风险共担机制提供支持和参照。

四、关于发展与风险的关系

担保机构经营风险、承担风险、管控风险，发展与风险时刻并存，发展是基础、风控是前提，发展是目标、风控是手段，发展要求适应市场、风控要求监测市场，发展考察规模、收益，风控考察杠杆、代偿。

发展是硬道理、是天生使命。只有发展才能满足大数法则的条件分散风险，只有发展才能可持续，而且作为政策性担保，农业信贷担保必须发展，这是天生使命。在发展中必须反对两种错误认识：一是把风控摆在发展的对立面，认为风控阻碍发展。二是通过少发展、甚至否定发展来控制风险、逃避风险。

发展方向上，首先必须明确发展目标，制定3—5年发展规划，激励全员为之奋斗，监管部门应发挥引导督促作用。发展策略上以稳健为主，在经济新常态下更需谨慎，“留得五湖明月在，不愁无处下金钩”，但3—5年担保放大倍数应达到平均水平。发展路径上，集中力量专注主业，研发推广产品、捆绑地方政府、培养锻炼人才等。

风控策略上，首要的是借助银行力量，尽量规避减少行政干预带来的巨大风险。其次是明确风险偏好，确定准入标准、承担怎样的风险、承担程度，这是立项、决策依据。风控措施上，主要有控制、分散。控制风险，首要是激发内生动力，明确风险管理责任、责任人、业务程序，提高风险识别、监测、管控能力。其次是强化外部监管，形成集体决策机制，杜绝一把手“一言堂”。分散风险，包括争取政府担保基金、代偿补偿、风险救助政策等，争取上级农业信贷担保的再担保、联保、共保等支持，及担保业务结构均衡，以满足大数法则“大量性”、“均衡性”条件。

万事开头难，难处在后头，农业信贷担保建立后可能会遇到意想不到的困难，坚定信念向前走，办法总比困难多。

参考文献：

[1].中共中央、国务院.关于深化国有企业改革的指导意见（中发〔2015〕22号）[Z].2015—8—24

[2].国务院.关于促进融资担保行业发展的意见（国发〔2015〕43号）[Z].2015—8—13

[3].财政部、农业部、银监会关于印发《财政支持建立农业信贷担保体系的指导意见》的通知（财农〔2015〕121号）[Z].2015—7—22

[4].中国担保.解密“安徽模式”——专访安徽省信用担保集团有限公司总经理钱力[J].中国担保，2015，（2）：8—16

[5].张翔.从国际经验比较看我国中小企业信用担保体系发展的路径选择[J].金融理论与实践，2011，（9）：111—115

（作者单位：天津市农村工作委员会，天津市财政局农业处）

责任编辑：洪峰