财政滚动预算改革对高校预算影响分析*——来自山东省属高校的实证数据

聊城大学　李　珣　匡　萍



财政滚动预算改革对高校预算影响分析*
——来自山东省属高校的实证数据

聊城大学李珣匡萍

摘要：本文在分析财政滚动预算国内外实施情况及内容框架的基础上，对山东省36所省属高校发放调查问卷，利用SPSS软件分析调查结果，实证研究高校预算管理现状及实施财政滚动预算改革对高校预算的影响，最后得出研究结论。

关键词：财政滚动预算高校预算管理

近年来，我国财政预算管理取得了较大进步，但也存在许多亟待改进的地方，如财政的公共化取向尚未充分确立，对预算资金的使用缺乏制度约束，财政预算存在刚性不足、年底突击支出、项目进度缓慢、预算与政策脱节等问题。财政滚动预算可以弥补年度预算在反映收支变动、控制支出增长、调整支出结构、贯彻财政经济政策等方面的功能缺陷，对科学分配财力，保障政府施政目标的实现也有重要意义。各基层单位通过预算流程再造，能有效提高资金分配的前瞻性、计划性和整体配置效益，保障了重大项目的可行性和项目实施进度。

一、财政滚动预算改革基本情况

（一）财政滚动预算国内外实施情况滚动预算是一个财务管理概念，是指预算编制时将预算期与会计年度脱离，随着预算的执行不断延伸补充，逐期向后滚动，使预算期永远保持为一个固定期间的预算方法。国外主要发达国家在财政滚动预算的法律地位、规范中期滚动预算的编制程序和方法等方面有许多经验值得我国借鉴：德国从1967年开始实行多年滚动预算计划体制，五年财政计划中计划期第一年的收支数是经议院批准的年度预算，第二年的收支数是政府准备提交议院讨论批准的下一年度预算草案，计划期的后三年收支数是在前两年预算数和社会经济未来发展态势的基础上预测出来的。美国在1970年部分引入了中期滚动预算，要求对重大计划支出项目的预算收入和支出进行五年期的预测和分析，并于1974年后总体引入了中期滚动预算，要求政府预算要对各个预算科目进行多年度的财政预测和分析。

我国自1999年启动部门预算改革以来，预算管理制度不断完善，为编制滚动预算提供了制度基础和现实条件。2008年财政部开始进行财政滚动预算编制的试点工作，在全国范围内选择了“一省一市一县”作为试点地区。2014年新出台的《预算法》中关于跨年度预算平衡机制的规定有利于实现财政政策的可持续性和前瞻性，也为编制中长期财政规划和多年滚动预算提供了依据。2015年起全国各地启动三年期滚动预算编制，由财政部编制全国三年财政规划、地方财政编制本地区三年财政规划，对目标较明确的项目及水利投资运营、卫生等重点领域需编制三年项目滚动预算，开启了我国财政预算改革的新篇章。

（二）财政滚动预算内容、编制方法及考虑重点根据财政部《滚动预算编制的指导意见》及我国试点省市的工作情况，中期财政滚动预算内容应包括：分析政府在预算期限内经济社会发展预期目标及经济形势预测；总结上一年度预算执行情况；中长期预算编制指导思想、原则及政策；预算年度收支安排；预算年度重点项目安排等。编制滚动预算的步骤：首先根据单位发展水平，建立收支测算模型，预测未来收支总量；考虑影响预期收支的因素，估计其影响程度，最终确定滚动收支的分类和金额；依据中长期规划，筛选论证滚动预算项目，最终编制预算建议计划。与年度预算相比，财政滚动预算应重点考虑以下问题：中期财政规划如何与社会发展规划纲要及国家宏观调控政策相衔接；三年财政滚动预算对年度预算的约束力；加强项目库管理，健全项目预算审核机制；健全预算绩效管理机制，强化责任和效率。

二、高校预算管理现状调查分析

（一）实证研究数据、方法及结果由于我国财政滚动预算改革刚刚起步，实证研究文献较少，尤其是针对高校滚动预算方面的实证研究还鲜有。本文将从高校预算管理现状与实施财政滚动预算改革对高校预算的影响两方面进行问卷调查。调查对象是山东省教育厅属36所高校财务处负责预算工作的人员。本课题共发放调查问卷36份，回收30份。被调查人员采用匿名填报方式，基本保证了问卷填写者的真实意思，从而使问卷具备可靠性。问卷从两大方面分别设计了12-14个问题，涉及到预算管理的环境、流程、内容、监督、信息化等5个维度。运用SPSS软件对调查结果进行描述性统计分析，得出结论如表1。

（二）结果分析（1）高校预算环境方面。预算管理组织体系方面。完整的预算管理组织体系包括执行机构、管理机构和决策机构。在我国高校，预算执行机构是校内基层单位，财务处是预算的管理机构，最高决策机构是党委常委会（或预算委员会），有些高校为了给党委审批预算奠定基础，设立了财经工作小组，起论证把关的作用。如表1所示，校内基层单位参与预算编报的情况是：有73.33%的被调查学校认为校内基层单位积极申报预算，有10%的学校选择财务处分配预算，基层单位不参与。结果显示，目前大多数高校能调动基层单位参与预算编制，但也有少部分高校依据支出情况编制预算，对各单位的工作计划和预算需求关注不够。从预算岗位的数量看：有63.33%的被调查学校选择1个岗位，20%的学校选择2个岗位，还有16.67%的学校选择非专岗，需兼其他工作。结果显示，省属高校的预算岗位设置较少，仅应付目前年度预算的压力都很大。党委常委会和校财经工作小组的作用：有53.33%的被调查学校未设立财经工作小组，预算由党委常委会讨论审批；有36.67%的高校认为财经工作小组对重大项目起论证把关作用，有23.33%的高校选择在财经工作小组论证把关后，党委是形式上的审批作用。

校内预算管理制度方面。60%的高校认为现有制度能规范和指导预算工作，40%的高校认为制度是几年前制定，需要改进。预算管理制度只有完善有效才能使高校预算管理的各个环节有章可循，规范高效。

表1　高校预算管理现状调查结果

管理层对预算的认识方面。46.67%的高校认为管理层能认识到预算必须认真编报并严格执行，53.33%的高校管理层认为应该有预算，但严格执行很困难，预算调整应灵活。管理层对预算的认识程度在很大程度上影响高校预算的编报质量、执行刚性。

（2）预算编报的时间和流程方面。如表1对各单位报送校内预算的时间调查显示，有46.67%的高校是上年9月，有30%的高校是预算当年年初，还有23.33%的高校选择其他。经调查，选择其他的高校是因为基层单位不报送预算，或者是财务处个别沟通后报送，时间不固定。预算编报流程调查显示：100%的高校选择了政府部门预算是“二上二下”程序，30%的高校选择了校内预算“二上二下”，有66.67%的高校选择由各部门申报，重点单位沟通，然后下达预算。从结果看，预算的编报流程是先自下而上，再自上而下的顺序。

（3）预算编制内容方面。表1中预算编制内容调查显示，80%以上的高校选择了基础数据申报和项目申请书，100%的高校选择收支预算，这些都是政府部门预算的规定内容。无学校选择项目的绩效考核目标，可见，目前省属高校预算管理中绩效考核的制度较少，有待加强。建立项目库方面，36.67%的高校已经建立项目库，63.33%的高校无项目库管理制度，可能存在申请项目时临时抱佛脚的现象。

（4）预算监督机制方面。如表1所示，预算分析通报制度调查结果，有83.33%的高校定期分析重大项目的预算执行进度，仅20%的高校定期分析各基层单位预算执行进度，26.67%的高校开展校内预算的决算分析工作。可见，高校较重视重大专项的预算执行，但对基层单位的基本支出和日常专项定期分析不够。预算绩效考评奖惩机制调查显示，43.33%的高校选择了财政专项1000万以上的项目由省财政绩效考核，有66.67%的高校对财政拨款专项的执行进度采取了推进措施，无学校对非财政专项或财政1000万以下的重大项目制定绩效考核制度，更无学校对全部项目考核通报，也没有学校将预算绩效与目标责任考核挂钩。可见，除省财政执行的重大专项考核外，省属高校本身还没有建立起预算绩效考评和奖惩机制。

（5）预算信息化建设方面。仅有6.67%的高校使用了预算管理软件，有93.33%的高校还在采用手工和常规办公软件结合的传统办法。传统办法进行预算管理时存在如下问题：校内基层预算人员报送预算信息不规范；汇总基层预算数据及统计的工作量大；需在财务软件中人工做账下达预算指标，不能直接生成；预算执行过程中，财务分析需靠excel表格进行，效率不高等。

三、财政滚动预算改革对高校预算影响分析

（一）实证调查结果问卷调查的范围和方法在第二部分已详细介绍，不再赘述。调查结果如表2：

表2　财政滚动预算改革对高校预算影响调查结果

（二）结果分析（1）对高校预算环境的影响。

对预算管理组织体系中各方的影响。86.67%的高校认为基层预算人员适应滚动预算要求有难度，需要进行培训；76.67%的高校认为滚动预算改革后，财务处预算岗位应为2个，23.33%的高校认为应设3个，明显多于目前实际的岗位数量。党委常委会和校财经工作小组的作用方面：93.33%的高校认为党委常委会应更加注重学校长期发展规划，而不仅仅是审批预算，66.67%的高校认为实施滚动预算改革后，财经工作小组应对学校发展方向和项目优先扶持范围进行宏观指导、73.33%的高校认为小组应对学校收支预测原则和总量进行先期指导，86.67%的高校认为财经工作小组有责任沟通协调二级单位，督促重大项目的执行进度。

对预算管理制度的影响。100%的被调查高校认为实施滚动预算改革后，预算管理制度需要增加滚动预算的内容。笔者认为，预算管理制度应根据滚动预算的要求，对高校预算的实施时间、程序、编制内容、专项管理办法、预算调整程序、年末结余办法、控制监督办法等方面进行修订。

对基层单位参与预算程度的影响。90%的被调查高校认为，预算改革后学校内部各单位对预算的重视和参与程度会有所增加。笔者认为，滚动预算改革后，高校能否充分发挥基层单位中重点岗位人员的预算编制作用，将从很大程度上影响预算的准确程度和执行效率。滚动预算要求重点岗位人员定期对所辖业务领域进行回顾与展望，并做出相应调整，因此基层单位重点岗位人员的谋划能力是滚动预算能否有效的基础。

（2）对预算管理流程的影响。

制定中长期发展规划是滚动预算的起点。66.67%的高校认为中长期发展规划应先行对预算起到约束作用。一般来说，转型期国家的政府预算，如无科学的发展规划和目标，就有可能将有限的财政资源长期消耗在低价值的项目上，使政府的施政重点和优先领域没有足够的财政支持，导致政府的执政目标难以实现。中期滚动预算是“目标导向型”的预算，即在充分论证规划目标和工作计划的情况下进行预算编制，国家财政滚动预算要求先分析预算年度内经济社会发展预期目标及经济形势预测，高校应根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010年- 2020年）和本校的中长期发展规划，明确发展的中长期目标、重点领域、重点项目以及分年度的实施计划。

编制滚动预算时领导层要对预算规划总量和分配领域进行先期指导。前文对高校预算管理现状的调查显示，目前的预算编报流程是自下而上和自上而下相结合，但由于传统预算对中长期规划的需求较少，因此预算流程未考虑领导层的先期参与问题。财政滚动预算要求领导层根据中长期发展规划和近期目标，安排大致的预算规划总量和分配领域。各基层单位根据学校总量指导进行详细的规划，然后统筹到财务处，由财务处进行汇总和修订。

滚动预算使预算流程从静态变为动态。滚动预算改革后，高校预算的管理流程变为“目标设定—编制—执行—绩效考核、分析差异—改进—编制”这样的循环过程，由静态变为动态，根据每一期预算执行的情况，将原定的预算与执行结果进行对比，并进行充分修改，这种执行和修改的过程反复进行，直至预算和实际执行之间进一步吻合。

对预算调整的影响。高校的中期滚动预算经过党委常委会审批后，以正式文件下达执行。在执行中如果出现需要调整的情况，要严格按照学校预算管理办法中规定的程序调整预算。当年年度预算如果发生变更，要相应的对后两年的预算同时进行相关的调整。各基层单位需报送预算调整申请，并列明预算调整原因、调整项目、金额和其他必要说明，提请财经工作小组、党委常委会审批。预测年度如果发生预算调整，则要根据具体情况对所涉及的其他年度的变化进行调整。

（3）对预算编制内容的影响。

滚动预算制内容的调查结果：83.33%的高校认为应预测3年的基础数据，100%的高校认为应预测3年的收支情况，96.67%的高校认为应建立滚动项目库，26.67%的高校认为应编制3年期校内预算经费分配方案，66.67%的高校认为编制1年期的校内预算经费分配即可。3年收支预测的详尽程度调查结果，100%的高校认为收支预测应前细后粗。与年度预算相比，滚动预算的编制内容有如下不同。

对预算期内收入总量及结构的预测。高校收入包括财政补助收入、教育事业收入、科研事业收入、其他收入等。要根据国家生均拨款定额与学生层次、专业、数量的关系测算基本经费拨款；根据国家及学校重大项目的规划测算财政专项资金；对教育事业收入测算时，要考虑教育事业收入与学生规模、学生收费水平之间的关系。初步确定下年度收入总量后，根据当前可预测的事业发展形势，充分考虑多方面因素，得到修正的收入总量预测值。

预算期内支出的总量及结构预测。对支出的预算应明确，改变以收定支的预算方式，合理控制支出总额。对支出金额较大的项目，采用因素分析法，对支出较小的项目，可采用简单的统计分析方法。在保障重点项目的基础上建立独立的支出预算限额，要规定财政预算期内各年度的财政支出相对于上年度的变动幅度上下限。结构方面要立足高校发展的中长期目标，确定财力支出的重点方向，按照项目的轻重缓急进行排序，建立高校支出的结构滚动预算。

滚动项目库的建立。滚动项目库的建立，能改变以往项目缺乏量化分析和科学论证的状况，保证项目的可行性，并能考虑到单位长远发展利益。完善的滚动项目库应强化滚动预算项目的前期论证，对项目库的清理形成科学的方法，合理安排项目评审程序和纳入年度预算的程序。对项目的归属领域、立项意义、可行性论证、收支预算、预期效益等方面进行深入研究。滚动项目纳入年度预算项目库时要充分考虑当年的工作重点、项目的轻重缓急、项目规模及当年的收入情况。对列入三年滚动预算的项目，要提前做好项目可行性研究、评审、招投标、政府采购等前期准备工作，确保资金一旦下达就能实际使用。滚动项目库的建立程序是：首先，职能部门采用“零基预算”的方法，提出立项申请。明确项目的意义和作用，充分论证项目可行性，测算经费需求，项目预算要细化到具体类别和名称，说明资金分月支付计划；然后，财经工作小组论证项目的必要性、可行性、是否属于学校优先扶持范围。并根据项目实施的轻重缓急，确定项目库中项目执行顺序；再然后，根据学校财力情况和项目库中项目执行顺序，把项目纳入学校预算；最后，对已纳入库的项目，当年无法安排的可在下一年度预算或年中追加预算时优先考虑。

（4）对预算监督机制的影响。

对财务分析通报制度的要求更高。63.33%的高校认为，实施滚动预算更注重对上年预算执行偏差的分析，以确保收支状况与预算目标是否相对统一。前面对目前高校财务分析通报的调研中，大部分高校重视重大专项的预算执行进度分析，但对高校基本支出和日常业务专项的定期分析通报较少，年末开展校内预算决算分析的高校也较少。首先，预算下达后，按照预算资源分配的流向对预算编制情况进行分析，从人员经费、日常公用经费及资本性支出的金额和占比进行分析。尤其是日常公用经费预算，应分类分析教学、学生管理、科研、行政办公、教辅专项、后勤经费的金额和占比。然后，对预算执行进度进行分析通报。每个季度由财务处长向校长办公会汇报学校预算执行情况，定期向各二级单位公布预算执行率排名，对低于时间进度的项目进行红色预警，对执行进度过低的项目可要求书面问题说明或约谈。财务处要重点分析预算差异的原因，及时发现问题，并监督核算部门是否按照预算项目进行报销，及时反馈问题。最后，开展校内预算的决算分析工作。高校普遍重视政府部门预算的决算，年末应编制二级单位财务决算，分析决算与预算的差异，单位对预算执行效果自评，对需要结转的项目结余提出申请。

预算绩效考核方面。80%的高校认为，实施预算绩效考核是避免预算管理流于形式的重要保障。56.67%的高校认为，预算绩效考核应作为学校目标责任考核的一个方面。但是前面对预算管理的现状调查发现，除省财政执行的重大专项考核外，省属高校本身还没有建立起预算绩效考评和奖惩机制。高校的预算绩效考核可分两个层次进行：一是预算完成率，即把年终决算和年度预算比较，考核项目进展程度；二是考核资金的使用效果，即把年末实施效果与项目申报时填写的《项目支出绩效目标模板》中预计达到的效果进行对比打分。高校可针对不同的项目类型分别设置以下评价指标：预算收入执行率，预算支出执行率，财政拨款专项执行率，三公经费比率，资产创收率，科研经费产出率，仪器设备利用率等。可根据有关指标的性质，确定所评价指标的权重。

（5）对预算管理信息化的影响。

高校普遍认为，滚动预算改革后，由于预测期延长、基础数据需求多、项目库建立等原因，对信息化的要求更高。在对预算管理软件的功能调查中：70%的高校认为软件应提供统一的预算申报模板，使预算信息更加规范和方便查询，100%的高校认为软件要便于进行预算执行分析，60%的高校要求提供预算指标的直接入账功能，以减少人工录入，提高效率。80%的高校认为预算软件应提供业务预测，可储存预算编制过程中的大量财务规则，进行财务计算时方便快捷，易于操作。从开始的目标设定、预算编制，到预算执行过程中的控制、评价和绩效考核，高校预算管理是一个完整的系统，滚动预算改革后，只有高效的信息化系统才能保障预算管理的实时性和有效性。

财政滚动预算改革不仅是预算期限或者预算模式上的改变，它更是一个完整的管理体系，是国家整体预算管理水平的一次飞跃。本文从预算管理的五个维度研究财政滚动预算改革对预算的影响，研究认为：在预算环境方面，滚动预算改革后，要求高校对基层的预算人员加强培训，充分发挥基层重要岗位人员的预算作用，增加预算岗位，领导层要更注重学校的长期发展规划，完善校内预算制度，增加滚动预算的内容；在预算流程方面，明确学校中长期规划的前提下，领导层应先期参与，对收支总量和优先支持范围进行指导；在预算编制内容方面，由原来的1年期收支预测改为3年期收支预算，建立滚动项目库，对3年收支的预测按照前细后粗的原则，以发展规划为导向、以学校财力为限额来确定预算资源的配置次序；在预算监督机制方面，滚动预算注重对预算偏差的分析，绩效考核强调预算责任和效益；在预算的信息化方面，认为高效的预算管理软件是滚动预算得以实现的必要条件。

参考文献：

［1］周琳：《浅谈滚动预算在企业管理中的应用》，《财会通讯》（综合·中）2011年第6期。

（编辑陈玲）

*本文系教育部人文社会科学研究青年项目“基层政府财政困境：形成机理与化解对策”（项目编号：12YJC790085）阶段性研究成果。