中部地区政策性农业保险财政补贴绩效评价*——基于DEA模型

安全预警与应急联动技术湖北省协同创新中心　杜伟岸　李欣然



中部地区政策性农业保险财政补贴绩效评价*
——基于DEA模型

安全预警与应急联动技术湖北省协同创新中心杜伟岸李欣然

摘要：在构建农业保险财政补贴效率评价体系的基础上，本文选取中部地区湖北、湖南、江西、安徽、四川五省以及全国近年来农业政策保险相关数据并赋值，运用DEA模型对赋值数据进行分析，对我国中部地区在农业保险财政补贴政策方面的绩效评价进行客观研究。研究发现中部省份在农业保险财政补贴绩效成果方面落后于全国水平，并根据实证结果，结合我国中部地区的实际情况，提出具有可行性的优化措施及建议。

关键词：农业保险财政补贴数据包络分析绩效评价

一、引言

灾害问题在我国正逐步演变为严重的经济问题、社会问题，并深刻影响着国家和地区的发展。随着全球气候的不断变迁，我国工业化、城镇化建设速度的加快，自然灾害近年来呈上升趋势，近20年来，自然灾害给我国造成的年直接经济损失高达1747亿元，占GDP的平均比重大于3%，受灾面积占播种面积的比例大于50%。

作为重要的支农惠农政策，我国自2007年起开始实施中央财政农业保险保费补贴试点，扎根基层、服务农村、贴近农民，旨在充分发挥其灾后补偿、恢复生产等方面的积极作用，保障农业生产，稳定并增加农户收人，促进农村经济发展。肩负着中部崛起的重任，我国中部的湖南省于首批加入了政策性农业保险保费补贴试点的行列，湖北、四川、安徽、江西等其他中部省份也紧随其后。

自2011年起，随着政策性农业保险工作的不断深入推进，财政部开始着眼于农业保险财政补贴政策的绩效考核，并在山西、内蒙古、黑龙江、江苏、浙江、安徽、湖北、湖南、海南、四川10个省（区）展开试点，至此，如何构建农业保险财政补贴效率的评价体系，评价其效率一跃成为学界研究的热点。

二、文献综述

张晓云（2004）等认为，农业保险政府补贴涉及的范围广、费用高、操作难度大，因此对财政补贴是否能取得预期效果政府持保守态度。但更多学者如陈璐（2004）、刘京生（2005）等认为发展农业保险，并对其进行财政支持有利于分散农业风险，稳定农业经济，发展国民经济。自中央实行农业保险财政补贴政策以来，越来越多的学者开始从农业保险补贴方式、规模、支付等方面进行深入研究，王韧（2011）、余洋（2013）等提出应该根据各地的不同情况，对补贴模式、补贴品种、补贴水平进行差异化研究。庹国柱（2013）等则通过建立农业保险风险管理制度的框架，测算农业保险资金的规模，优化财政补贴模式。肖卫东（2013）、黄颖（2015）等认为我国应建立以中央和省级财政为主的扁平式二级拨付链条，从而保障补贴资金安全，提高财政补贴效率。

从已有的研究成果来看，农业保险财政补贴机制的理论研究方面成果颇丰，而实证研究方面，对政策性农业保险的效用分析等方面的研究刚刚起步，但很少有研究对农业政策性保险取得的成果进行科学评价，农业保险区域性的实证类研究也十分罕见。因此本文在已有研究的基础上，选取中部湖北、湖南、江西、安徽、四川五个省份2013年的数据以及全国和湖北2008年至2014年间的相关数据，在考察和筛选制度效率、规模效率和综合效率指标的基础上构建农业保险财政补贴绩效评价体系，从投入与产出效率的角度，对我国中部地区农业保险财政补贴机制进行绩效评价研究，根据实证结果并结合中部发展的实际情况，为更好实施惠农政策，为中部地区农业保险可持续发展提出建议。

三、研究设计

（一）模型选取本文在C2R-DEA模型增加约束条件的情况下，运用BCC模型对相关数据进行实证分析。具体模型如下：

模型中，Xj，Yj分别为决策单元DMUj的投入、产出要素集合，s+，s-为松弛变量，λ是n个DMU的组合系数，λj为根据DMUj重新构造一个有效DMU组合时第j个决策单元的组合比例。

（二）政策性农业保险财政补贴绩效评价体系构建本文拟通过对农业保险财政补贴的制度效率、规模效率以及综合效率进行比较分析。其中农业保险财政补贴的制度效率是指，能否通过国家及各省、市、县级财政对农业保险的补贴，加快区域农村经济发展，提高农民收入水平。规模效率是指，一定时期内财政用于支持农业保险发展的对应补贴投入规模是否满足政府履行支农职能的需要。综合效率是制度效率和规模效率的结合体现，它反映了在既定投入下，财政补贴政策产出最大化的能力，或在既定产出下，财政补贴政策投入最小化的能力。具体的投入产出指标选取如下：

（1）投入指标。财政补贴的投入主要有保费补贴、补贴比例（在对中部五省进行比较研究时，补贴比例特指各省农业保险财政补贴金额占农林水事务支出的比例，在对湖北省及全国进行比较分析时，补贴比例指农业保险财政补贴金额占保费收入的比例）和补贴险种。

（2）产出指标。在对中部五省进行比较研究时，财政补贴投入后的产出主要有农业保险赔款及给付金额占保费总收入的比重、农业总产值占该省GDP的比重、农民人均纯收入以及粮食产量。在将湖北省与全国进行比较研究时，财政补贴投入后的产出为农业总产值、农民人均纯收入、农业保险密度、农业保险赔款及给付、农业保险保费收入、粮食产量。

对财政补贴的绩效进行制度效率、规模效率和综合效率方面的评价，效率值的大小反映了财政补贴政策的实施状况并影响着农业产出的状况，效率值越高越好。政策性农业保险财政补贴效率评价体系如图1所示：

图1　政策性农业保险财政补贴效率评价体系

（三）数据选取及指标赋值在对比我国中部五省农业保险财政补贴绩效情况时，由于各省实行财政补贴年份各不相同，且披露的信息有多有少，加之个人能力有限，数据难以获得完整，因此本文仅以2013年各省份相关数据为统计对象。因数据较少，故采用5分制评级方法对各项指标进行赋值处理，指标赋值情况如表1所示：

表1　指标赋值

在对比全国与湖北省政策性农业保险财政补贴情况时，由于信息较为完整，因此选取了2008年至2014年全国以及湖北在农业保险方面的有效数据，具体情况如表2所示：

表2　2008-2014年湖北省及全国农业保险财政补贴具体指标及数据来源

四、实证结果分析

（一）中部五省农业保险财政补贴绩效评价将赋值评分数据代入BCC模型，计算在规模报酬可变的前提下2013年我国中部地区五省份政策性农业保险财政补贴的综合效率、制度效率、规模效率，结果如表3所示：

表3　2013年各省份的农业保险财政补贴绩效评价

实证结果表明，湖北省作为中部崛起的先锋，其制度效率、规模效率以及综合效率水平在样本的五个省份中达到最优。四川省在对比结果中，绩效评价的水平最低，虽然四川自中央实行农业保险补贴政策后还自主开发了诸如菌菇、猕猴桃等特色农业保险，但是其地处灾害多发区，四川省农业保险的深度和广度仍要继续加强。安徽省、湖南省以及江西省则处于相对弱势，从结果分析来看，这几个省份与湖北之间仍存在较大差距，这与保费补贴资金的有效使用率、补贴品种的有限性、赔偿能力和范围的局限性不无联系，同时也说明了农业保险的补贴标准和比例应该实行差异化补贴，而不应“一刀切”。根据财政部专员对农业保险政策执行中存在问题的报告中显示，部分市县在农业保险政策执行过程中存在违背市场运作原则以及套取保费补贴资金等情况，具体的比如直接参照水稻直补面积核定投保数量再由财政资金来垫付农户应承担的保费等。因此，以上省份亟需通过整改和创新提升农业保险财政补贴效用。

（二）湖北与全国的农业保险财政补贴绩效对比基于湖北省在样本中中部五省的绩效排名最优，笔者接下来选择以湖北省为代表，与全国情况做对比分析，运用MaxDEA5.2软件，计算得出2008-2014年全国及湖北的农业保险财政补贴的综合效率、制度效率、规模效率结果，具体如表4所示。

表4　2008-2014年全国及湖北的农业保险补贴的DEA模型绩效评价

并由此得出2008-2014年间农业保险财政补贴的综合效率、制度效率、规模效率变化趋势图，具体如图2和图3所示。

图2　全国2008-2014年农业保险补贴效率

图3　湖北省2008-2014年农业保险补贴效率

相较全国整体水平，湖北省农业保险财政补贴制度效率尚可。从实证结果可以看出，自2008年起至2014年，尽管每年国家对农业保险的财政补贴投入不断加大，但是补贴的效率却逐年下跌，由2008年的1降到2014年的0.9145，说明虽然国家对农业保险财政补贴的力度加大，但是政策实施效率并没有提高，因此在保险补贴政策实施方面需要进一步提高。与全国数据结果相对比，湖北省2008年和2012年的制度效率小于1，其他年份制度效率均DEA有效，这一点优于全国整体水平，说明湖北省农业保险财政补贴政策得到有效地实施，增加了粮食产量，提高了农民收入，促进了农业的发展。

湖北农业保险财政补贴规模效率落后于全国水平。除2009年显著下降外，全国农业保险财政补贴规模效率从2008年至2014年逐年提高，2014年达到最高规模效率1，实现DEA有效，说明随着我国对农业保险的财政补贴力度的提高，规模效率也在不断提高，我国对农业保险的财政补贴投入基本得到合理利用。而湖北省虽然财政补贴的规模效率在逐年提高，但2013年以前大幅落后于全国整体水平，2013年以后有了显著提高，这是由于农业保险补贴金额大幅增加，补贴金额占保费收入的比重也大幅提高，但与全国平均水平仍有差距，因此在农业保险的财政补贴规模方面有较大的提升的空间。

综合效率方面，湖北省略落后于全国整体水平。2008-2014年全国的农业保险财政补贴的综合效率均达到了均DEA最优，说明我国的政策性农业保险在既定的财政补贴投入下，产出已达到了最优配置的效果。而湖北省则有三个年份未达到最优水平，而综合效率的无效很大程度上是由于规模效率的落后引发的。

五、结论与建议

本文选取湖北、湖南、江西、安徽、四川五个省份为样本，对我国中部地区农业政策性保险财政补贴机制进行绩效评价，实证结果表明，湖北省在样本省份中的模拟结果达到最优水平，其他四个省份则由于地理、政策、运营及农民自身因素等未达到有效状态。在此基础上，笔者又将在样本中达到DEA最优的湖北省与全国整体水平进行比较，结果发现湖北省在规模效率上大幅落后于全国整体水平，在制度效率和综合效率上略微落后于全国，这也变相说明了样本中其他省份处于更劣势的地位，据此不难得出中部地区在农业保险财政补贴绩效考核方面成绩不算优异，与经济发达的东部地区做相比仍有差距。因此，中部各省份仍需要通过如行政整改、政策创新、技术创新等方式来提高财政补贴资金的运用效率，从而保证农业保险能够健康持续经营。

（一）加大农业保险政策宣传，创新宣传手段中部地区经济发展水平在全国不占优势地位，当地农民很容易受到自身局限性的束缚从而导致对农业保险财政政策认识程度不深，风险意识不强，影响了参保的积极性，只有当保险深度和密度水平较高时，才能更好的提高其绩效水平。据此，市、县、乡级政府可以通过组织广播宣讲、横幅宣传、发放宣传手册、组织主题集会等手段，普及农业保险知识，提高农民积极性。

（二）明确法律地位，加大处罚力度目前我国的农业保险靠政策推行，可操作性较弱且道德风险较高，国家的层面应加快农业保险立法，以法律形式规范政策性农业保险的执行。中部各省份则应因地制宜出台相关的实施细则，明确农户、保险公司和政府间的权利义务，明确补贴的比例、范围、对象、品种、方式、运作程序等。同时各省份可以建立专门的领导机构，研究并设计具有地方特色的农作物险种、费率、补贴额等，细化管理流程，规范参与者行为，同时领导小组要监督并定期检查补贴资金的使用情况，对于骗补、违规使用财政补贴资金等情况实行实时通报制度，并严格处罚手段，加大处罚力度，更好的保证农业保险补贴方案顺利完成，保障广大参保户真正享受到农业保险补贴，促进政策性农业保险的健康发展。

（三）结合地方特色，增加农业保险财政补贴品种中部部分省份在农业保险补贴品种上明显少于国内其他省份，如绩效评价结果最优的湖北省部分市州的农业保险开办险种少于财政部规定，亦没有将如小麦、玉米、花生、大豆等油料作物纳入保险范围，油菜也仅仅在几个市县开展试点，参保品种没有达到应保尽保，农业保险政策推进的力度还不够。对于中部地区各省份特色产业要根据其在当地是否为当地提供了较高的产值来确定是否纳入财政补贴的范围，比如湖北省的莲藕、湖南省的辣椒等。但是农业保险涉及的品种多、范围广，贪大求全容易导致力不从心而降低农业保险的效率，因此要遵循循序渐进的原则，扎实稳妥的推进补贴范围的扩大。

（四）实施差异化的补贴机制，加大补贴力度，优化拨付流程我国地大物博，东中西部各省份之间地理条件、农产品品种、风险水平等差异巨大，采用统一标准固然是不科学的，虽然中央已意识到此类问题，开始对东中西部分别保费补贴差别化对待，由于各种限制因素，仅仅是三刀切，还无法就各省不同情况进行细化。因此中部地区要更好的发展农业经济，基层政府必须及时做好调研并实行定期反馈制度，省级财政补贴力度应随市场价格的变动而变动，从而更好的提高财政补贴效率，对关乎粮食安全的重要农产品逐步提高补贴比例，对于各市县的特色农产品，省级财政也应给予差别化支持，在此基础上循序渐进，逐步提高农业保险的风险保障水平和效率。在拨付流程方面，可采取以省政府负责机构与保险公司省级分公司直接对接的方式代替转移支付的方式，可根据实际情况选择按月或季结算，将划拨链条简单化，从而解决在财政资金拨付过程中的资金安全问题。

*本文受安全预警与应急联动技术湖北省协同创新中心开放课题（项目编号：No.JD20150204）资助。

参考文献：

［1］陈璐：《政府扶持农业保险发展的经济学分析》，《江西财经大学学报》2004年第3期。

［2］刘京生：《落实“反哺”政策推进政策性农业保险业务》，《中国金融》2005年第8期。

（编辑刘姗）