救灾资金绩效审计评价指标体系构建——基于可持续发展理念

南京信息工程大学经济管理学院　袁琤斐



救灾资金绩效审计评价指标体系构建
——基于可持续发展理念

南京信息工程大学经济管理学院袁琤斐

摘要：审计署在“十二五”工作规划中提出，要加强对重大突发性公共事项的资金和物资流向的全过程跟踪审计，强调资金的使用效益，以保障重大突发性公共事项应急管理工作的顺利有效，推动相关地区经济可持续发展，促进社会和谐。本文分析了救灾专项资金绩效审计的必要性，针对其管理监督中存在的问题，从资金使用绩效的目标出发，构建基于可持续发展理念的绩效审计指标体系，探讨救灾专项资金的效用评价问题。

关键词：可持续发展救灾资金绩效审计评价指标体系模型

我国位于东亚季风区，幅员辽阔，地形复杂，气候类型多样，致使我国的气象灾害具有多发性、复杂性，同时诱发性次生灾害常伴随增加。据统计，我国每年气象灾害所造成的经济损失占GDP 3%左右，随着社会经济发展和受全球气候变暖的影响，自然灾害的突发性公共事件仍会不断出现，在近几年的雪灾、干旱、飓风、冰冻等气象灾害以及地震灾害的应对中，来自中央财政及地方财政作为抗灾主力的应急财政资金的支出不断增加。因此，开展防灾救灾相关的应急财政资金的审计监督，加强对应急资金使用的绩效评价，提高应急专项资金的使用效率和质量，是迫切需要的。

一、救灾资金绩效审计的必要性

第一，开展救灾专项资金的绩效审计是实现应急救灾资源的优化配置与有效使用的需要，是全面完善突发性自然灾害事件应急制度的需要。随着经济和社会需要的发展，政府作为受托方对有限的公共资源进行管理和运作，公共资源和资金的使用效用便日益成为人们重视和关注的焦点。Hepworth在1995年提出，作为市场机制的替代或补充，政府绩效审计可以有效地对公共服务的效率性和效果性进行评价。绩效审计已成为审计实践的发展趋势，《审计署“十二五”审计工作发展规划》提出了“全面推进绩效审计，促进加快转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源管理活动的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会”的主要任务。因此，要充分利用审计结果，深入挖掘防灾减灾政策、制度建设、应急管理方式等方面的问题，以达到完善宏观政策、健全法制、加强应急管理的目的。

第二，开展救灾专项资金的绩效审计是提高应急救灾款物审计监督层次的有效途径，是绩效审计机制发展的需要。我国财政体制还不符合新公共管理的基本特征，现行的以合规性为导向的财政监督模式很难满足应急资金监管的特殊需要，其评价标准、技术方法和作用环节在应对突发事件时缺乏灵活性和应变性，很难评价应急财政资金使用的效益高低。近年来，除了绩效审计概念和技术方法的研究外，现有的评价指标体系大多从政府预算执行的角度来构建，公共财政资金使用效益的评价指标偏少，另外对应急财政专项资金项目的研究更少之又少。这在一定程度上制约了应急救灾款物审计监督作用的发挥，不能反映出应急资金使用的绩效高低，需要不断摸索和总结绩效审计经验和方法，构建和完善绩效审计评价及方法体系。

二、救灾资金绩效审计文献综述

进入21世纪，我国政府绩效审计进入深入研究阶段，在审计对象和审计内涵上都有了进一步拓展，在基础理论和应用理论上都有了新的突破。鲍国明、孙亚男（2006）认为，为实现公共资源配置与运用的优化，提高政府公共治理能力，可以选择社会公众的关注点作为公共资金绩效审计项目。郑永寿（2005）提出了救灾资金管理新模式的四个方面包括救灾资金独立运行机制、救灾资金动态拨付机制、救灾资金分级负担机制和救灾资金审计监管机制。李越冬（2010）认为防灾减灾资金审计属于应急项目审计，除了进行必要的财务报表审计外，还应着力开展绩效审计，强调90%以上应是绩效审计。罗红华（2015）提出完善财政专项资金绩效审计需建立统一的绩效审计评价标准，制定规划战略，完善体制保障，不断加强财政专项资金的管理与使用，保证财政专项资金绩效审计评价更加全面、有效。从文献中可以看出，国内学者已经开始关注财政专项资金的管理和监督，初步从救灾资金的管理模式、资金使用效用、审计项目的确定和审计监督机制等方面进行了探讨，对防灾救灾项目绩效审计的研究还有很大空间。

三、救灾资金绩效审计现状

（一）救灾资金绩效审计取得的成绩近几年，审计机关开展的救灾资金的跟踪审计、混合编组联合审计等方式为我国应急财政资金绩效审计实践提供了宝贵的经验和工作基础。审计机关将审计关口前移，通过事中参与、现场督导等方式，发挥审计“免疫系统”作用，发现问题及时实施整改以解决问题，积极参与到应急资金的使用过程中，有效地约束了资金使用方向及规范了相关主体的财政行为，具体表现在：通过建立与当地政府及相关部门的联动机制，制定救灾款物的管理制度，规范救灾行为；通过现场出具审计建议，促进被审计单位规范管理、查补漏洞；通过以救灾款物流向为审计主线，更快掌握审计数据的真实性和完整性；通过一整套高效顺畅的审计信息传递机制、适时公告审计信息，增强审计的透明度和开放性，提高政府公信力；通过成立人民来信督办核查组，问题得到及时整改，政策得到及时解读，有效调动灾民的参与意识，维护灾区的稳定。

（二）救灾资金绩效审计存在的问题我国防灾救灾财政资金审计实践工作开展时间短，面对的基本都是新情况和新问题，专项财政资金绩效审计工作还存在诸多亟需改进和完善之处。

（1）救灾专项资金绩效评价的顶层设计滞后。我国仍缺少突发性公共事件审计规范以及关于救灾款物绩效审计的法律法规，绩效评价缺乏法律约束和制度保障。财政专项资金绩效制度的顶层设计滞后，对于救灾资金使用和管理的风险点没有重点关注，未能从制度的顶层设计上对救灾专项资金起到指导和规范作用。

（2）审计绩效评价标准不明确。评价标准的不确定性是应急财政资金绩效审计的一大特点，由于防灾救灾的对象不同，绩效审计的评价标准存在着很大的不确定性，衡量审计对象的经济性、效率性、效果性、公平性、合理性的标准可能不尽相同。

（3）定量评价指标比重不足。定性评价指标占主导地位，该类指标难以避免审计人员主观判断的随意性，受审计人员的专业技能影响很大，应增加定量评价指标的比重来提高救灾资金绩效审计的公正性与效果性。

（4）防灾救灾项目绩效审计的理论研究不足。围绕救灾资金的特点如何开展绩效审计的许多重要的理论性问题没有解决，如绩效审计目标的确立、防灾救灾项目审计评价标准的建立、绩效评价指标体系的构建、审计评价主体的选择、审计人员管理制度及审计风险的防范等。

四、救灾资金绩效审计评价指标体系构建

（一）树立可持续发展的绩效审计理念可持续发展是指经济、社会、资源和环境保护的共同、公平、协调地发展，在关注经济效益的同时，又能关注生态的和谐，追求社会的公平，不能简单将可持续发展等同环境保护，它是环境与经济、社会发展的有机结合。随着社会需求的不断变化和可持续发展战略的不断深入，促进社会经济的可持续发展成为绩效审计的出发点。党的十八大报告加强了对公共资金的审查和监督的要求，将提高政府公信力和执行力作为政府绩效管理的目的。李克强总理在世界审计组织第二十一届大会和审计署考察等多个场合强调，审计是宏观调控的重要工具，要当好经济发展的“安全员”，当好公共资金的“守护者”。因此，在公共资源使用和经济发展的同时，要关注应急财政资金的区域间、行业间的配置情况以及使用后的资金效率和社会效果，公平性原则和可持续性原则直接影响着应急财政资金绩效评价指标体系的构建。

（二）救灾资金绩效审计目标救灾专项财政资金具有应急性、资金量大且来源渠道多、专用性强、资金到位及拨付时间紧、使用部门和范围广等特点，客观地加大了救灾专项资金绩效审计的难度。资金分配前无法做到周密、规整的预算安排，在审计权利分配和审计标准选择，以及针对资金专用性和资金分配调适性的事后审查监督，以及资金使用的合理性和合法性等方面均增加了审计的复杂性和艰巨性，另外资金使用的多头管理的格局在各应急项目资金使用的平衡、最佳使用效果及监督责任等方面的确认也存在调查难度。

因此，笔者考虑将救灾资金绩效审计目标定位为“4E1R”，即经济性（Economy）、效率性（Efficiency）、效果性（Effectiveness）、公平性（Equity）和合理性（Rationality）。

（1）经济性。衡量应急财政资金支出的节约程度和使用的合理性，为取得一定质量的防灾救灾资源，在资金各流转环节是否有效避免了浪费。

（2）效率性。衡量投入和产出之间的关系，固定的救灾资金投入情况下，产出的救助效果是否最佳，或者产出的救助效果相同的情况下，投入的救灾资金量是否最少。

（3）效果性。按照政策目标和预期结果，应急财政资金的配置和使用是否达到期望水平和实现程度。

（4）公平性。为使社会、经济可持续发展，在给予不同地区、产业结构、受灾民众以公平透明的援助和灾后重建项目的安排，尤为关键。

（5）合理性。在尊重预算编制、审计程序、审计方法等严肃性的同时，鉴于突发性公共事件的应急性特点，对于实践中存在的一些合理的应变措施，应予以合法的地位。

（三）救灾资金绩效审计指标设计原则

（1）全面性原则。从应急财政资金的预算编制、拨付、使用，以及救灾工程项目管理和可持续影响等方面，系统地收集资料，力求全面覆盖救灾专项资金的各个使用环节。

（2）共同性原则。由于每次灾害发生的类型、地点、级别都不尽相同，任何一个完善的评价指标体系都不可能兼顾到所有项目的特殊性，力在寻求灾害应急资金的相通性指标。

（3）可接受原则。评价指标应明确、具体，定量指标所需的原始记录和数据便于获取，定性指标便于专家评价，评价结果易于使用部门理解和认可。

（4）持续发展原则。应对突发灾害事件时，要求应急财政资金迅速投入迅速产出，但效果的体现是有一定的滞后期的，所以不能简单地将当期救灾后的审计评价作为应急资金的整体效益评价，应给予指标以远期可测性。

（四）救灾资金绩效审计评价指标体系根据救灾专项资金的应急性特点和资金绩效审计“4E1R”的目标，笔者采取“专家意见法”构建了救灾资金绩效审计指标体系，从经济性、效率性、效果性和公平性四个方面选取了四大类共计16项指标（具体指标见表1），采用多层次模糊综合评价模型对各指标进行全面客观的综合性评价，构建应急财政资金绩效评价指标体系，从而提高审计评价结果对专项资金使用的约束力和指导性。

表1　救灾资金绩效审计评价指标体系

定量指标将计算出的数值与标准值（目标值或同类同级别灾害平均值）进行比较后，给出评分值；定性指标由专家打分，综合统计得出评分值。

（五）救灾资金绩效审计评价模型

（1）评价模型构建。鉴于单一指标通常只能对于救灾资金的某一特定方面作出评价，因此，为了对救灾资金的使用效用进行全面总体的评价，笔者构建了相应的模糊综合评价模型。

首先，需要建立评价因素集和评价标准集。在评价因素集和评价标准集的建立过程中，首先根据AHP层次分析法的工作原理，结合救灾资金绩效审计的特点构建一个具有三个层次的评价指标体系模型（见表1）。为了表现出被评价对象的优劣程度，同时还构建了一个评价标准集V=（V1，V2，V3，V4），其中V1，V2，V3，V4分别代表优、良、中、差四个等级。

其次，需要构建评价指标权重集。具体方法为：构建有效性评判标准集上的一个模糊子集X=（x1，x2，x3…xi），Xi表示权重系数，用于标定评价指标在评价体系中的重要程度。笔者采用AHP层次分析法来确定各评价指标在评价系统中的权重，需由相关专家针对本文提出的指标体系确定两两指标之间的相对重要性，然后构建两两比较判断矩阵计算出各个指标相应的权重。构建的两两比较判断矩阵定义如表2所示：

表2　比较判断矩阵标度及含义

（2）多层次模糊综合评价。首先通过专家打分的方法获取9个评价矩阵R1，R2...R9，然后运用模糊数学中的运算方法对三级指标中的各个具体的指标的评价矩阵进行运算，得到三级指标的综合评价为：

二级指标综合评价矩阵为：

根据模糊数学中的运算方法继续对各二级指标的评价矩阵进行计算，得到一级指标的综合评价为：

根据得到的W1，W2，W3，W4，可得评判隶属矩阵为：

再利用四个一级评分指标（Y1，Y2，Y3，Y4），可得到综合评价结果为：

需要注意的是，由于应急财政资金应对的灾害类型不同，因此在评价指标的设计、选择和权重上应灵活调整，有所侧重。例如评价地震、洪涝、泥石流灾害时，应加强救灾反应速度的权重；评价雪灾、旱灾、寒潮灾害时，应增加反映农业影响的指标，以加强资金使用质量方面的评价为主。由于救灾资金的应急性特点，对于非专款专用或支出与预算不相符等资金的评价，应单独列出，由专家学者结合实际使用情况，按照经济活动发展规律，重新选择合适的评价标准，对其效果性或效率性进行再评估，筛选出其使用的合理性。

五、结论

救灾资金的绩效审计是审计机关在审计能力的提高和发展上的要求，也是审计工作顺应可持续发展的需要，确立救灾资金绩效审计目标，建立审计评价标准，基于可持续发展理念构建其绩效审计评价指标体系，将是今后一段时期绩效审计的理论研究热点。笔者认为应将审计实践中的成功经验进行总结，以实践促理论研究，以理论指导审计实践，激励救灾资金绩效审计成果与实践相结合，不断提高政府绩效监控意识和公民的参与意识，激发审计目标向真实、效益并重方向发展，优化配置应急救灾资源，并实现有效利用。

参考文献：

［1］鲍国明、孙亚男：《公共资金绩效审计项目的选择与确定》，《审计与经济研究》2006年第2期。

［2］李越冬、杨积平：《我国政府审计之应急项目审计框架构建——基于联合国儿童基金会应急项目审计经验》，《财会月刊》2010年第15期。

（编辑刘姗）