社会治理视角下流浪儿童救助模式探析

夏梦凡

(黄冈市人力资源与社会保障局，湖北 黄冈　438000)

社会治理视角下流浪儿童救助模式探析

夏梦凡

(黄冈市人力资源与社会保障局，湖北 黄冈438000)

摘要：流浪儿童作为社会特殊群体，他们的救助与管理一直受到社会的广泛关注。现有的儿童救助模式存在许多问题。在社会治理的视角下，尝试利用政府、社会组织、社区、社会工作者等多方优势资源，建立多元化的社会治理网络，构建流浪儿童救助新模式。

关键词：社会治理；流浪儿童；救助模式

一、研究问题的提出

随着我国城市化和社会转型的加快，因贫困、家庭虐待、人口拐卖等原因使得流浪儿童这一特殊群体数量不断上升。据相关部门不完全统计，我国大概有150多万流浪儿童，而每年受民政部救助的流浪儿童只有约16万，流浪儿童问题的严峻性不容忽视。2011年8月，国务院办公厅发出《关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》旨在帮助流浪未成年人及时回归家庭。2011年于建嵘教授组织的“微博打拐”活动更是将这一群体推向大众视线，引起了社会的广泛关注。然而，政府投入大量资金、社会广泛参与并没有解决流浪儿童的问题。2012年11月毕节5名流浪儿童垃圾箱生火取暖中毒身亡，今年6月毕节4名儿童自杀，这些令人寒心的现象，不得不让我们质疑现有的流浪儿童救助保护工作是否达到了预期的效果。为什么流浪儿童屡禁不止？目前我国流浪儿童的救助工作主要由民政部门负责，具体活动由救助管理站来开展，因此，关爱流浪儿童必须从现有救助模式来分析。然而，关于流浪儿童的现有研究，多集中在问题视角与优势视角的微观层面，缺乏对顶层制度设计的反思。因此，本文尝试在社会治理视角下探索流浪儿童救助新路径。本文对流浪儿童定义为：18岁以下的离开家人或监护在外游荡超过24小时并且无可靠生存保障的人。[1]29

二、我国流浪儿童救助模式及存在的问题

(一)国内典型的流浪儿童救助模式

目前，国内比较典型的救助模式有郑州模式、北京模式、上海模式、广东模式与长沙模式。其中，郑州模式，注重儿童参与与技能学习，尊重儿童权益，依托流浪儿童救助保护中心，通过全天候街头救助点、“类家庭”、家庭寄养等途径，帮助流浪儿童回归主流社会；北京模式，采取流浪儿童救助保护中心与专业院校合作的方式，社会工作系的大学生以志愿者的身份入驻救助中心并采取专业方法对流浪儿童进行心理和行为辅导；上海模式的特点是借助工读学校的资源，将流浪儿童保教中心分为两个班，对流浪儿童实施校园式的管理。广东模式，主要针对长时间无法回家的儿童，采取“类学校”的方式，创造类似于学校的生活、管理、教育环境，对流浪儿童进行集中救助。长沙模式，以大房子为载体，7～15岁的流浪儿童可以得到一套住所，且有专职的保育员负责照料流浪儿童的生活，流浪儿童也会学习一些简单的技能与文化知识，社会工作者则会定期来给流浪儿童作专业辅导，调适流浪儿童的行为习惯。

(二)现有救助模式存在的问题

结合上述救助模式，我们发现我国流浪儿童救助模式各有特点，也取得了一定的成效，然而仍然存在许多问题，具体如下：

1.政府主导，各部门合作意识不强，各自为政

目前，我国流浪儿童救助政府承担了政策制定与实施、资金筹集与管理、机构建设与监督等责任，市场与社会参与不足。然而，流浪儿童救助是一个需要集政府部门、救助站、公安部门、医疗卫生部门、家庭、社区等多方合作的系统工程，缺少任何一方力量，就会严重影响救助效率。

2.基于问题视角的救助理念，救助内容单一

救助中心对流浪儿童多采取封闭式管理，将流浪儿童问题化、标签化，很少与流浪儿童进行沟通交流，注重流浪儿童行为问题的矫正，忽视心理辅导与发展教育，治标不治本。救助方式主要采取送返家庭，但大量流浪儿童因家庭关系紧张、遭受家庭虐待或无人照料而流浪，遣送回家对于流浪儿童来说，并没有真正完成救助目的，这部分人很容易再次离开家庭，形成“二次流浪”。

3.救助具有临时性，主体责任不分明，法律体系不健全

现阶段流浪儿童救助保护相关法律法规不完善，可操作性低。现有法律规定，在儿童缺乏监护人的情况下，由其所在单位、居委会、村委会或民政部门承担监护职责。然而，涉及部门繁多，边界模糊不清，相互推诿，各部门目前基本难以履行职能。此外，救助站对流浪儿童是临时性救助，最长期限是10天，如需延长需要经有关部门的审核批准。但实际中，我国信息化系统不完善，流浪儿童年龄小，不能或不愿提供家庭住址，救助站无法在规定时间内将其返回家庭，也无法对其进行收养安置，只能采取集中式救助管理，大量流浪儿童滞留在救助中心。

4.专业人才缺乏，社会工作领域存在殖民化倾向

第一，内地救助站就业人员整体素质不齐，缺乏相应资质，无法对流浪儿童开展专业的服务。第二，随着政府问责制的兴起，民政部门对救助站的工作流程、模式、任务量都有一个详细的标准，在民政部门与救助站的双重压力下，社会工作者采用技术化的工作方法，像一个量体裁衣的职业操手，简单将固定化的工作方法向不同的流浪儿童推售。忽略流浪儿童自身的独特性，剥夺了流浪儿童参与自身救助体系的话语权，导致了社会工作领域的殖民化。

三、社会治理对流浪儿童救助工作的适用性

党的十八届三中全会首次提出“社会治理”理念，强调创新社会治理体制，提高社会治理水平的战略目标，“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。社会治理重视整个社会的参与、配合，通过有效协同机制使社会治理各主体积极配合，促进资源优势互补，推动建立政府管理与社会调解良性互动的社会治理网络，提高我国社会治理能力，解决社会问题。

在中国现实语境下，流浪儿童的救助是一项系统工程，涉及政府、学校、家庭、社区、救助机构等众多主体，救助工作复杂漫长，包括前期的预防、介入过程、后期的安置、教育、跟踪与再社会化等各方面，在单一政府主导体系下，很容易对其他治理主体产生“挤出效应”，进而导致治理成本高、效率低。只有多方主体共同参与社会公共事务，在社会网络中高度协调，规范社会行为，优化社会治理格局，建立合作式伙伴型关系，才能规避各自为政的风险成本与信息成本，化解社会矛盾，最终实现善治。

四、流浪儿童救助模式新路径：多元化网络协作

1.优化社会治理格局，完善流浪儿童救助保护体系

第一，发挥政府在社会资源整合中的主导作用与平台搭建作用，鼓励民间组织与社会力量的参与。适当放宽对社会组织的限制，引进监督评估机制，重视社会组织的培育。合理界定政府行为边界，逐步将流浪儿童的救助工作转移到社会，充分利用民办非企业、社会团体、基金会等优势资源。发挥政府、市场和社会的三者比较优势，推进市民社会的构建，实现社会治理的最优效应。[2]23第二，设立独立于民政部门的流浪儿童救助保护委员会，赋予其一定的职责与权力，负责协调与指导各部门流浪儿童救助工作，形成综合的治理网络，实现资源的优化。[3]35第三，全面落实流浪儿童临时救助、医疗救助、孤儿保障、城乡低保等儿童社会福利保障政策，同时注重儿童的教育与发展，由补缺型社会福利逐渐向适度普惠性社会福利转变。在现有法律框架下，完善流浪儿童的救助保护相关方面的法律法规，明确收养、监护等法律法规，促进政策的可实施性。建立全国性流浪儿童指纹库，并通过法律规定进一步推动该项工作的发展。第四，加大社会工作专业的投入力度，设立相应的工作岗位，完善社会工作人才福利体系，吸引社会工作专业人才投身到流浪儿童救助事业。第五，发挥互联网整合大数据信息资源的优势，建立流浪儿童救助数据库，实现社会共享的信息交流机制，提高社会治理的及时性与便利性。

2.依托社区志愿者资源，建立二级联动救助机制

社会治理的基础和重心必须落到城乡社区。[4]社区作为联系政府与社会的重要纽带，在流浪儿童救助方面发挥着不可替代的作用。首先，完善社区基本设施建设。建立社区救助中心，引入高校社会工作专业学生，提高社区救助专业化水平。第二，社区作为最早发现和接触流浪儿童的主体，应定期开展社区亲子服务活动，帮助调节亲子关系，提高流浪儿童家庭照顾能力，改善边缘儿童的生活处境，实现早期的干预与治疗功能。第三，建立二级联动机制，发挥社区优势，缓解救助站救助压力。由志愿者与社会工作者定期开展外展服务，主动与流浪儿童接触，并根据其问题程度、行为特点与意愿，分别向临近社区与救助站分流。社区救助中心与流浪儿童救助中心建立合作关系，社会工作者可定期对社区志愿者进行指导与培训。第四，社会工作者要坚持以人为本和优势视角的专业价值理念，针对不同的儿童进行个案管理，评估儿童的需求，采用专业的介入手法，对儿童进行跟踪反馈，不能为了工作的效率，盲目追求速度。

图1　流浪儿童救助体系

3.营造关爱流浪儿童的社会氛围，提高公众参与

第一，价值在社会治理中具有主导与引领地位。[5]119整合社会价值理念，重建关爱流浪儿童的社会氛围。许多流浪儿童为了生存曾从事抢劫、乞讨、强卖花朵等行为，有的甚至在犯罪分子的教唆下吸毒，种种行为导致他们被污名化与标签化，常常受到社会排斥。通过微博、微信等新型媒体手段等，建立专项流浪儿童救助网络平台，与社会大众积极互动，引导社会公众重新认识、接纳与关爱流浪儿童。第二，公众参与社会治理是社会结构转型与社会问题动态复杂性的要求，也是促进社会治理格局稳定的必要机制。社会公众通过电视问政、听证会、网络互动等方式， 参与到流浪儿童救助的政策建议、法律法规、救助形式、责任监督等具体事务中，可以提高社会决策的正确性与适用性，减少多元主体之间的沟通障碍与阻力，增强社会治理信任度，提高社会服务质量与效率。

五、小结

解决流浪儿童问题是一项复杂系统的工作，关系到社会的稳定与和谐，需要转变思维理念。社会治理在发挥政府整合资源的主导作用下，将社会各主体纳入流浪儿童救助工作中，创新社会管理机制，建立多元化的救助体系，是流浪儿童救助最佳路径。

参考文献：

[1]安怀世.流浪儿童问题的国际背景和干预途径[J].社会福利,2002(10).

[2]向德平,苏海.“社会治理”的理论内涵和实践路径[J].新疆师范大学:哲学社会科学版,2014(6).

[3]黄大建,伍成元.综合治理：解决城市流浪儿童问题的根本途径:基于江西南昌市救助管理站的调查[J].社会工作,2008(10).

[4]徐敏.社会治理重心在基层[EB/OL].(2014-03-09)[2015-11-28].http://cpc.people.com.cn/BIG5/n/2014/0309/c87228-24576643.html.

[5]范如国.复杂网络结构范型下的社会治理协同创新[J].中国社会科学,2014(4).

责任编辑：何玉付

Exploration of Salvation Modes for Street Children Under the Perspective of Social Governance

XIA Meng-fan

Abstract:As a special social group, the salvation and management of Street children have aroused wide concern. There are a lot of problems in the existing children salvation mode. Under the prospective of social governance, the author tries to utilize preponderant resources of the government, social organizations, community, social workers and other advantage resources to set up diversified social governance network and build a new pattern of salvation and service mode for street children.

Key words:social governance;street children;salvation mode

收稿日期：2015-11-28

作者简介：夏梦凡(1990-)，女，湖北襄阳人，科员，研究方向为社会工作。

中图分类号：C916

文献标识码：A

文章编号：1671-8275(2016)01-0070-03