国家治理体系现代化与现代财政制度

文/张学博



国家治理体系现代化与现代财政制度

文/张学博

摘要：通过观察主要大国的财政史发现，国家治理体系现代化与财政体制改革有紧密的正相关关系，国家治理体系现代化必有财政制度现代化为铺垫。

关键词：国家治理现代化；现代财政制度；财政体制改革

国家治理体系现代化是十八届三中全会提出的核心命题。在如何实现国家治理体系现代化的路径上，财政体制改革是事关改革成败的关键一环。正如熊彼特所言：现代国家的形成与国家财政的变化相伴而生。［1］（P302）1215年以来英国的现代化转型之路、1789年美国宪法修正案、1789年法国人权宣言和1949年德国基本法告诉我们，现代财政制度的建立对于国家治理现代化至关重要。

一、国家治理体系现代化视野中的财政制度

●英国现代化转型中的财政制度

英国的现代化转型与财政制度改革有直接关联。从1066年到19世纪后期，英国基本上完成了从封建社会向现代资本主义社会的转型。推动转型的原因错综复杂，难以条分缕析，但是毫无疑问，财政变革是促使转型发生的主导原因之一。首先是税收常规化过程中税收官僚机构的兴起——威廉时代设立温切斯特国库，亨利八世建立“私室财政”，都铎王朝时期国库大臣和财政大臣权力的扩大，1667年国库委员会的树立，光荣革命后国库演化为财政部。［2］（P70-94）其次是中央银行的创建与公债的正规化——18世纪财政革命中形成的许多财政工具如公债、英格兰银行、股票市场等，被接受为重要的常设机制。再者是1799年前后，英国引进了另外一种直接税——所得税，标志着英国财政革命的完成。

●美国现代化转型中的财政制度

1789年9月，汉密尔顿就任财政部长后，着手制定了一系列财政经济法案，其核心部分是关于国债、征税、建立银行和鼓励制造业四个方面。［3］汉密尔顿的财政改革在政治上产生了深远的影响。对于当时的美国而言，其财政改革仿效了英国的财政金融制度，建立了中央银行和国债制度，规范了征税制度。但是美国真正走向现代化，与源于1906年的美国预算革命有着更为紧密的关联。因为预算是一种制度，它以复杂的技术、精确的数据告诉人们，他们的政府打算做什么、正在做什么，以及做了些什么，并界定了政府活动的范围，确立了政府与社会之间的界限，划定了公共领域与私人领域的边界，这正是现代化国家的核心特征。

●德国现代化转型中的财政制度

二次世界大战后的联邦德国，建立起所谓“社会市场经济”体制，并长期保持均衡稳定的增长，成为世界经济强国。所谓“社会市场经济”体制，就是注重社会政策目标实现，强调要在国家完全不加干预的市场自由经济和高度集权的国家计划经济之间走所谓“经济人道主义的第三条道路”，即以自由竞争为基础，建立适当的国家总体调节，实现有效的社会保障。［4］在20世纪40年代末到60年代中期，德国财政实行谨慎的收支平衡政策，即相对稳定的财政政策与相对灵活的货币调节政策相配合。从60年代中期到80年代初期由传统的收支平衡政策转入“总体调节”的财政政策时期。这时期在一定程度上引入了凯恩斯主义。从1982年至今，以科尔上台为标准，开始实行谨慎保守的紧缩政策。［4］

德国财政政策给我们最大的启示就是，不一定通过赤字财政才能刺激经济增长。一个稳定均衡的财政体制对于现代国家而言十分重要，同时滚动编制中长期财政计划对于现代国家而言也十分具有参考价值。

二、中国财政制度之问题

一是土地财政问题。财政部数据显示，2013 年全国国有土地使用权出让收入高达4.125 万 亿元，创出了土地市场有史以来的新高。《中国经济周刊》记者查阅财政部国有土地使用权出让收入数据发现，2008—2013年期间全国国有土地使用权出让收入已高达15.6 万亿元。土地收入终有枯竭的一天。地方债务的控制，尤其是通过法律治理的方式予以控制，是必须尽快考虑的问题。

在土地财政问题中，主要存在以下几个方面的问题。首先是从以物为本的城市化转向以人的城市化为价值导向的新型城镇化。由于过去的城市化以经营城市为理念，对政府利益和开发商利益比较重视，相对忽视了农民和市民的利益诉求，导致了大量社会矛盾，也没有根本上改变现行城乡二元利益格局。其次，1994年确立的行政主导下的税收分权，在强化了中央财政的同时，造成地方政府行为方式的改变，即以追求预算外的土地收入来发展地方经济，并通过GDP竞争在政治竞争中获得更好的晋升。这两方面问题造成土地财政引发地方债务危机。

二是税制结构问题。中国的税收总量虽然不低，但是存在结构性问题。2013年中国的财政收入将近13万亿元，相当于GDP的22.7%。首先是非税比重比较高。比如2013年政府性基金达到5.22万亿，占财政收入的40%。在政府性基金中，土地出让金达到4.12万亿，占比85%。其次是间接税比重高，而直接税比重低。以增值税为代表的间接税占到税收比重为70%。直接税比重过低，主要体现在财产税和个人所得税比重较低，对于财政的再分配十分不利，导致基尼系数高涨，贫富差距越来越大。

三是财政歧视性分配。主要体现为两个方面。一是城乡二元差距。从上世纪五十年代确立这套城乡二元结构之后，财政的歧视性分配就成了这套二元体制的基石。从住房、教育、医疗资源到养老，都是全面向城市倾斜。二是体制内与体制外差距。我们的所有社会资源比如医疗、教育、养老等都是倾向于体制内。这种双轨制社会结构造成社会的不公和分裂。

四是财政分权问题。财政分权是目前学术界探讨的最为热烈的问题。学界普遍认为目前中国特色的财政分权制度是造成土地财政等系列问题的根本原因之一。但这个观点本身值得商榷。如朱镕基在清华大学校庆时所作回应：“我们制定了一个错误的政策，就是房地产的钱，都收给地方政府，而且不纳入预算，这不得了。这个钱就是搜刮民膏，所以把地价抬得那么高。这个绝对不是分税制的错误。地方没少收钱。”朱镕基的观点得到很多人认同。目前在1994年分税制改革基础上的分权制度，最大的问题是行政化，缺乏法治。主要表现为两个方面。一个是中央与地方的事权划分没有法律依据。其次是财政转移支付没有法律规则，使得“跑部钱进”现象十分严重。

三、现代财政制度之现实路径

一是落实税收法定原则。十八届三中全会明确提出落实税收法定原则。这一条抓住了建立现代财政制度的牛鼻子。现代财政制度的基础就是对公民财产权的有效保护。如果说物权法是对公民财产权的积极保护的话，那么税收法定原则就是对公民财产权的消极保护。某种意义上说，对财产权的消极保护比积极保护更加重要。因为这确立了公权力和私权利的边界。税收法定原则确立了一种理念，即现代国家的财政收入绝大部分应该以税收为来源，而税收只能通过全国人大及其常委会制定的狭义的法律来对纳税人进行课征。

落实税收法定原则这一点在《立法法》修正案中取得了重大突破。《立法法》修正案草案（二审稿）规定，“税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度”要制定法律，将税收的各项要素均纳入法律规定范围。但是，到了2015年3月8日全国“两会”召开时，发放到全国人大代表和政协委员手中的《立法法》修正案（三审稿），税收法定条款悄然生变，“纳税人、征税对象、计税依据、税率”四个重要的税收元素被删除，简化为“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”要制定法律。2015年3月9日，全国人大常委会法工委副主任郑淑娜回应称，二审稿的表述经专家论证不够科学，税种包括纳税人、征税对象、计税依据和税率这些基本要素。但这一回应未获认可。学界和不少全国“两会”代表认为，三审稿对税收法定原则的表述笼统空泛，不利于有效规范政府征税权力，不利于全面落实税收法定原则。2015年3月11日，全国人大法律委员会召开全体会议。根据各代表团的审议意见，全国人大法律委员会拟将税种的设立、税率的确定写入《立法法》修正案，将该项表述修改为：“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”要制定法律。［5］税收法定的表述尽管没有达到二审稿的完整版本，但将税率法定列入法律范畴也将大大约束行政机关增加税收的权力，这对于保护公民的财产权利不受任意侵犯有着十分重要的意义。而且按照中央要求，2020年要全面落实税收法定原则，意味着全部税收都要上升为法律，这意味着整个税收获得人民代议机关的同意，是迈向现代民主的重要特征。

二是建立公开透明的预算制度。十八届三中全会明确提出，加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。税收法定原则是对国家征税权的有效制约，也是对公民财产权的消极保护。但税收法定原则仅仅是管住了现代国家的收入，而公开透明的预算制度才能关注现代国家的支出。在我国的现实国情下，预算权的落实要通过强化人大的预算权来实现。通过人大的预算审批权、调整权和监督权的落实实现预算权从行政部门向立法机关的转移。2010年开始的三公经费公开拉开了预算公开的冰山一角，但更全面公开透明的政府预算，只能通过人大的预算权的真正实现来落实。新预算法的修改，极大地约束了政府花钱的权力。现代财政国家一个重要特征就是预算控制国家。下一步关键在于如何落实新预算法的内容。

三是明确事权。目前普遍的看法是中央与地方事权没有法律界定。有必要通过法律形式对中央与地方的事权进行清晰的界定。适度加强中央事权和支出责任，关系全国统一市场规则和管理的事权一律应纳入中央事权，如基础养老保险、义务教育等。部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，而区域性公共服务作为地方事权。

中央和地方按事权划分承担和分担支出责任。中央可以通过财政转移支付方式将部分事权支出责任委托地方承担。这一部分的内容可能需要通过制定《财政基本法》来实现。

四是完善财政转移支付制度。目前财政转移支付领域的最大问题在于无法律规则。首先有必要通过全国人大制定财政转移支付法，解决无法可依的情况。其次，完善一般性转移支付增长机制，重点增加革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付。再次，中央出台增支政策形成的地方财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节。然后，清理、整理、规范专项转移支付项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，对保留专项进行甄别，属于地方事务的划入一般性转移支付。在这个方面，2014年底国务院也出台了《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（国发［2014］71号），但真正解决问题仍然需要一部代表人民意愿的法律来进行规范。

五是完善中央与地方税制。完善地方税，提供直接税比重。推进增值税改革，适当简化税率。逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。调整消费税征收范围、环节、税率。加快房地产税立法并适时推进改革，加快资源税改革，推动环境保护费改税。加强对税收优惠政策的规范管理，统一全国税收优惠政策。

参考文献

［1］（美）约瑟夫·熊彼特．经济分析史（第1卷）［M］．北京：商务印书馆，1991．

［2］于民．坚守与改革——英国财政史专题研究（1066-19世纪中后期）［M］．北京：中国社会科学出版社，2012．

［3］张少华．亚历山大·汉密尔顿的财政金融改革［J］．美国研究，1994，（3）．

［4］傅志华．德国财政政策的发展变化及其特点［J］．经济研究参考，1993，（Z1）．

［5］冯愚丁．立法法“税收法定”修订逆转背后：辩法四天［N］．南方周末，2015-03-19．

中图分类号：D912．2；D035

DOI：10．13784/j．cnki．22-1299/ d．2016．03．012

基金项目

2015国家社科基金青年项目《税收立法模式实证研究（1977-2015）》（15CFX050）的阶段性研究成果。

作者简介

张学博，中共中央党校政法部副教授，研究方向：经济法与财税法、法律实证分析。

责任编辑 李冬梅