制度执行力与国家治理现代化

2017-02-10曾小锋

理论导刊 2017年1期

曾小锋

摘要：制度是现代国家建设的基础，良好的制度体系在推动经济发展、维护社会稳定、培育现代公民文化等方面起着关键性的作用。制度的生命力在于执行，制度执行力是国家治理现代化的关键因素和重要突破口。当前，我国许多领域制度执行中还存在制度本身设计不合理、执行主体搞变通、制度环境不厚重等问题，严重制约了制度绩效。为提高制度执行力，推进国家治理现代化，应从完善制度体系、提高制度执行主体的能力素质、健全制度执行的监督和问责机制、培育制度执行文化、厚植制度环境优势等方面寻求突破。

关键词：制度建设；制度执行力；国家治理现代化；监督和问责机制；制度绩效

中图分类号：D630

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2017）01-0018-05

西方近代国家起源学说主要有两种：契约论和暴力论。契约论学说创始人霍布斯指出，“国家是人们通过社会契约创造的，其本质是通过相互订立信约。”[1]暴力论代表人物马克斯·韦伯认为：“国家是一种在一个给定范围领土（成功地）垄断了武力合法使用权的人类共同体。”[2] 20世纪70、80年代以来，新制度主义作为一支影响深远的学派，提出国家“暴力潜能论”，认为国家具有契约和暴力两种属性，“若暴力潜能在公民之间进行平等分配，便产生契约性的国家；若这样的分配是不平等的，便产生了掠夺性（或剥削性）的国家。”[3]不管契约论提出的信约，还是暴力论提倡的合法使用武力共同体，抑或新制度主义提倡的规则契约，三者均强调制度是连接国家和社会关系的桥梁。一套成熟、完善的制度体系，是现代国家治理的基础。然而，制度是相对静止的，它的生命力在于执行，如果有令不行、有禁不止，良好的制度只能成为“稻草人”，毫无约束力。制度执行力以结果为导向，是制度在实践中贯彻的程度和实际效能的综合评价，是国家治理效能的综合反映，在国家治理现代化进程中起着关键作用。

一、制度建设：现代国家治理的基石

为什么某些国家能持续繁荣兴盛，而其它一些国家却不断衰落，这是政治学领域一直关注的核心议题，新制度主义学者提出了制度供给和制度变迁的分析框架。道格拉斯·诺斯通过详细考察近代欧洲国家发展进程，在分析老牌的西班牙后来被英国、法国等国家赶超并取代霸主地位的主要原因时，他总结出西班牙独特的历史制度遗产形成了中央集权的官僚结构，这种官僚结构和一系列的制度安排对政治、经济有着超强的控制作用，迟滞了国家的持续发展。制度形塑国家结构，不同的制度安排，决定着国家的历史进程。“制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地说，他们是一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束。”[4]制度包括国体、政体等宏观制度，也包括体制、机制、决策等微观制度；既包括正式制度，也包含非正式制度。因受文化传统、政治遗产、风俗习惯等影响，不同国家建构了不同的制度结构和运行机制，不同的制度体系直接影响该国的长期发展。美国在二战后，因构建了比较完备的民主政治体系、充分的市场激励和科技创新体制等，成为世界霸主，独领风骚半个多世纪。

中国现代国家经历了三次大的历史制度选择：一是在君主立宪和民国共和制问题上，辛亥革命推翻了延续两千多年的封建专制统治，成立了中华民国，选择了民主共和政体；二是在资本主义和社会主义问题上，在中国共产党领导下，历经28年的民主革命斗争，成立了新中国，并经过社会主义改造，建立起社会主义制度。三是在计划经济还是社会主义市场经济问题上，在经历了社会主义建设和对“文化大革命”反思基础上，中共作出了改革开放的新决策，选择了社会主义市场经济的发展方略，使市场在资源配置中起关键作用，市场制度成为发育和重构现代中国制度的基础。为适应工作重心的转移，推进民主政治建设，防止改革开放带来的腐败负面效应，中共提出要加强制度建设，强调“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性"；制度问题关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。” [5]以邓小平的《党和国家领导制度改革》为肇始，通过一系列的制度建设，初步构建了中国特色的社会主义体制机制，为现代中国的政治、经济、文化、社会的全面发展奠定了制度基础。

中国30多年的改革开放实践，取得了举世瞩目的成就，充分体现了社会主义制度的优越性。十八大以来，我们党提出了涵盖政治、经济、民主、社会和生态建设在内的“五位一体”的总体部署和“四个全面”的战略布局，彰显了中国特色社会主义道路、理论、制度和文化自信。与此同时，由于中国的改革发展已进入深水区和关键期，正如习近平指出的“容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头。”[6]思想观念的落后、体制机制的弊端、利益固化的藩篱，严重阻碍经济社会的进一步发展。中共十八届三中全会提出全面深化改革，实现国家治理现代化的目标，要求改革不适应时代发展的观念、思维和体制机制，推动国家治理现代化，构建系统完备、科学规范、运行高效的，涵盖包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的制度体系。当前中国再次强调制度建设，构建现代国家制度体系，这不仅是“转换国家治理模式，克服权威体制和有效治理的的深刻矛盾，规避自上而下的运动型治理整顿政治教化运动失效” 的关键举措。[7]更是契合了马克斯·韦伯提出的建设法理型现代民主国家的普遍规律。合理规范的制度体系，这对于应对转型时期深刻的国内外矛盾，有效地推动经济社会发展、维护政治稳定、规范公共行为等具有重大的现实意义。

1.科学规范的制度体系能有效地推动经济社会发展。诺思曾指出：“制度对经济绩效的影响是无可争议的，不同经济的长期绩效差异从根本上受制度演化方式的影响，这也是毋庸置疑的。”[4]中国通过建立社会主义市场经济体制，充分确定了市场在资源配置中的决定性地位，产生了极大的激励效应，推进了中国经济社会的长足发展。然而，进入社会转型期，经济格局面临深刻变化，因环境的变化而推进制度变迁和制度创新显得日益迫切。“特定的制度至关重要，他们动不动就变化，而且事实上也正在变化，人们为了提高经济效率和社会福利正试图对不同的制度变迁作出社会选择。”[8]261制度对经济起着引导和激励作用。经济增长进入中高速新常态下，国家适时推出负面清单和其它激励决策，规定凡是法律和政策没有明确禁止的行业或领域，市场主体和企业都允许自由进入，从而极大地激活了市场，有助于形成大众创新、万众创业的格局，推动经济社会的平稳发展。

2.合理完善的制度能够推动民主发展、维护政治稳定。政治制度是维护政治秩序、协调不同利益主体政治行为的一系列规定、规则等。美国著名政治学家亨廷顿在探究现代化过程中的政治衰朽与政治制度化之间的关系时指出：“政治制度化与政治不稳定成反比，政治制度化水平越高，政治稳定性越强。”[9]民主是社会主义的本质特征，是国家治理现代化的内在要求，建设社会主义民主需要构建一套合理完善的制度体系。合理完善的制度体系融合了政府、市场和社会组织等治理主体的多方面需求，“通过充分吸纳社会和市场主体参与国家治理活动，提升制度化的政治参与水平，增进全社会的法治理念，维护社会政治大局的和谐稳定。”[10]当前中国构建了以选举民主和协商民主为主要形式的民主制度体系，实现了党的领导、依法治国和人民当家作主有机统一。政治参与率是衡量现代民主政治发展的重要指标，逐步提高民众政治参与是现代国家治理的内在要求。中国现代国家治理是一个民主和法治的治理，以完善民主制度、实现人民当家作主为目的，以党内民主带动人民民主为实现路径。通过畅通民众利益表达、建言献策渠道，有序扩大民众政治参与，增强认同感和政治合法性，能够有效推进现代民主政治发展。

3.良好的制度体系有助于培育社会文化，规范人们的公共行为。制度具有育人功能，良好的制度体系可以培育合作、协商的社会文化和素质优良的公民。美国学者埃尔金认为：“政治制度创造了人民特有的组织、思想习惯和风俗，形成各个民族的面貌的那些意见和习惯。”[11]罗伯特·D·帕特南在详细考究意大利20年民主政治改革基础上提出：“改变政治制度能够改变政治实践，制度变迁在认同价值观、权力和战略上带来了变化，新的制度培育了一种更温和、实用和宽容的政治文化。”[12]国家治理现代化不仅要求政府行为的法治化、民主化，更是要求民众行为的制度化、规范化。制度就是规矩，是现代公民的行为准则。构建良好的制度能逐步培养现代公民文化，塑造现代价值观念、规范公共行为，对“插队”、“搭顺风车”等机会主义和违规行为予以惩罚，维护公共秩序，促进公共交往良性运作。

二、制度执行低效：国家治理现代化的瓶颈

制度是现代国家运行的基础，应国家治理现代化要求，当前中国已初步建立涵盖经济、政治、文化、社会、生态和党的建设等多层面、相对完善的制度体系。在这种形势下，制度建设的成效主要取决于执行力的强弱。执行力不等同于执行能力，它是以结果为导向的概念，制度执行力是制度在实践中贯彻的程度和实际效能的综合评价。制度的价值在于贯彻，制度的生命力在于执行，良好的制度体系，如果不能得到有效地执行，只能“看上去很美”，成为一纸空文，毫无约束力。世界银行对《2020的中国》进行了科学分析，认为“中国当前的情况不是缺少制度和法律，而是执行不力，在一些键领域，纸上的法规远不同于具体实施的法规。”[14]制度执行的主体是掌握公共权力的各级政府和官员，制度执行的约束对象是包括政府官员在内的广大民众。然而，由于种种复杂的原因，“弱化了改革开放进程中的制度创新效率。”[14]其中，制度本身、制度执行主体和制度环境等是影响制度执行力的主要因素。制度在执行过程中，由于制度设计存在缺陷、制度执行变通、执行成本太高等因素导致制度执行力低下，制度绩效不高，成为制约国家治理现代化的瓶颈。

1.制度设计欠科学，削弱制度的权威性。一些制度设计本身不科学、不合理，严重脱离实际、存在大量的“盲区”，这严重削弱了制度的权威性。“制度设计要遵循‘符合现实需要、满足大多数人利益、全体人员共同遵守的原则来堵塞制度漏洞，不使其显性化。”[15]当前制度设计存在原则性的规定多，实际运行的条例少；实体上的规定要求多，程序上的操作步骤少等现象。有些制度对“严禁”“不准”等禁止性内容规定较多，但对于违反这些规定的法律后果以及如何处理违规者，缺乏明确的惩处机制，造成机会主义者的选择性执行。不少制度有主题无协同、有预期无预案、有开头少结尾。某些制度涉及面较广，需要相关部门配合的具体任务分工不明确，导致制度运行缺乏协同；不少制度在制定时都明确提出了工作目标，但缺乏详细的任务分解、具体的操作步骤以及阶段性的实现目标等；不少制度在启动时轰轰烈烈，随着领导注意力的转移，制度落实没有及时跟进，不能善始善终等等。缺乏民众参与是制度设计存在缺陷的重要原因。工作实践中，许多制度都是国家机关和政府部门自行制定的，通过一定的运作程序，成为约束涵盖官员在内的广大民众的规则、制度等。由于政府部门制定的制度缺乏民众参与，很少甚至没有经过技术论证、专家咨询、意见征询等环节，制度的合法性不足，导致民众对制度的认同度不高。显然，只有切实提高民众参与率，增强制度的认同感，提升民众遵守制度的自觉性，制度的功效才能得到最大程度的发挥。

与此同时，制度供给与经济发展不同步，存在缺位、滞后等缺陷，也是一个值得重视的问题。虽然中国已建立初步完善的制度体系，然而，随着经济社会的快速发展，新的领域、行业不断呈现，而相关的制度供给没有及时更新和完善，导致制度供给与经济社会发展脱节，呈现制度缺位、滞后等现象。一是制度供给缺位，一些领域缺乏制度供给。如房地产业发展推高的“居民业主委员会条例”迟迟未能出台，这严重影响社区治理成效。虽然国家反复强调加强权力的监督，把权力关进制度的牢笼，并从多方面对权力的运行，尤其是对一把手的权力进行监督，但与权力相对应的责任、具体惩罚举措并没有及时跟进。二是制度供给滞后，如在汽车行业出现恶性竞争、销售维修环节垄断而价格过高现象，出于事后弥补的方式才出台反垄断法。三是一些制度缺乏稳定性，朝令夕改。如交通领域机动车“闯黄灯罚款”、违规扣分等新规不断调整，让民众无法适从。近10年房地产在带动经济快速发展的同时，也给经济社会带来不少负面问题，地方政府在鼓励或者打压房地产发展问题上政策反复，犹豫不决。

2.制度执行主体变通，制度执行力异化。掌握着公共权力的各级政府及其官员是贯彻国家制度、完成预期目标的执行主体。因利益取向、理解偏差、条件限制、信息技术等因素限制，各执行主体存在搞变通现象，使制度执行力异化。一是因利益取向导致替换性执行。一些地方政府“经济人”因土地财政的现实利益的需求，在执行中央房地产调控政策时搞变通，采取有利于己的对策，变相推高房地产过快发展。二是因理解偏差导致变异性执行。一些地方及基层政府在执行中央“八项规定”时，曲解中央限定领导干部工作和生活过度奢侈的用意，就连正常的福利待遇也取消，导致基层公务员和民众意见突出。三是因受条件限制导致选择性执行。为推进简政放权、转变政府职能，国务院要求各部门、地方政府推行权力清单、责任清单和负面清单制度，并规定了总体原则和时间进度表，但一些地方政府以信息技术、经济水平、电子政务等条件限制为由，未能在规定的时间完成清单制度的制定工作，一些地方只是选择性地制定相对容易的权力清单，而其它清单制度没有制定，导致中央的良政在执行中受阻，清单制度的预期功效没有得到有效发挥。

根据新制度经济学原理，制度供给目的是为了节约交易成本，实现社会利益的最大化，而执行成本太高则必然导致制度执行力的弱化。按照马克思主义国家学说，我国建立了一党执政、权力高度集中的权威体制。科层制的机构设置方式和条块分割的管理模式是现代中国政府的基本运行机制。超大规模的国家治理，因采取多级管理层级而导致管理队伍的庞大，无形增加了制度执行的成本。“纵向垂直型管理体制由于权力高度集中、信息不对称，实践中难以针对性地满足社会有效需求，导致资源不合理配置从而推高制度执行成本。”[14]政府决策一旦失误，制度执行过程必然导致巨大的人力、物力和资源的浪费。此外，一些地方领导人在职务晋升驱动下，乐于追求政绩工程，在没有经过充分的专家咨询、技术论证和征求意见等环节而草率推出决议和项目，在实施中难免受挫，甚至导致项目终止，造成资源的巨大浪费和制度执行成本的高昂。信访制度作为中国特色的政治制度，曾发挥积极的作用。然而，依法治国背景下的信访制度越来越受到质疑和诟病，地方政府综治维稳压力加重，信访制度的执行成本也日趋加大。

3.制度环境不厚重，钝化了制度执行力。新制度主义学者兰斯·E·戴维斯认为，制度环境是指：“一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本的政治、社会和法律基础规则。”[8]188制度环境由历史长期积淀而成，包括政治、社会、文化和法制环境等因素。一般而言，制度环境良好，政治宽容、社会稳定、法制健全、政府依法行政，民众的法律意识浓厚，可以提升制度的执行力。反之，制度环境不厚重，制度的执行力就会低下。中国两千多年的封建专制体制和儒家愚民文化造就了人治色彩突出、法治意识淡薄的历史遗产。儒家的传统思想把国家治理寄望于完美至善的圣人和贤者身上，人治大于法治、权力大于法治现象十分突出。受权力高度集中的体制、长期积累的“经验式”治理思维、干部选任的单向模式等影响，“使人们习惯于按领导的批示办事，致使重人治轻法治的思想在一些党员干部中根深蒂固，人治思想的存在削弱了制度的权威。”[16]其结果是治理的不稳定性，造成高昂的制度执行成本。与此同时，中国传统社会行政治理的末梢是县级政府，而广大的乡村主要由乡绅通过儒家伦理道德和乡规风俗进行治理。重伦理道德、轻规章制度是中国传统社会治理的基本特征。一国的历史传统和文化环境深刻影响着民众的思想观念和制度绩效。专制主义的历史遗产，给现代中国留下了“刑不上大夫”“尊卑有别”等各种负面特权现象，缺乏“王子犯法与庶民同罪”正能量的平等意识。 “家丑不可外扬”，以“吃官司”为家族耻辱的传统观念，在遇到民事纠纷时，民众往往诉求人情伦理调节，忽略法律诉讼。“差序格局”的社会关系网络根深蒂固，致使国人的制度意识淡薄，遇事以血缘、地缘、血缘等为脉络“找关系”“走后门”现象盛行。机会主义者把“插队”“弯道超车”视为头脑精明、能力突出，而循规蹈矩、奉公守法被视为是迂腐笨拙、没有出息而备受质疑。错误思想意识遗留、制度环境的不厚重，钝化了制度的执行力，严重影响了国家治理的制度绩效。

三、强化制度执行力：推进国家治理现代化的路径选择

如上所述，影响制度执行力的因素主要由制度本身、制度执行主体和制度环境等组成。为强化制度执行力，提升制度绩效，实现国家治理现代化，应该从完善制度供给质量、提高执行主体能力、优化制度环境等方面寻求实践路径。

1.提高制度设计质量、筑牢国家治理的制度基础。制度设计合理、体系完备、运转协调，这是强化制度执行力，实现国家治理现代化的前提条件。制度的设计不在多，在于精简高效、务实管用。为筑牢国家治理的制度基石，一是要深化制度创新，提高制度设计质量，发挥制度的正能量。制度设计要遵循科学、合理的基本准则，经过充分的前期调研、专家咨询、技术论证和听证公示等环节，重点要广泛征求各社会阶层的意见，扩大民众参与面，增强民众对制度的认同感，提高制度供给质量。二是要加强制度之间的衔接、配合，形成完善的制度体系。制度设计不少是由各级国家机关和地方政府单独设立的，制度之间存在衔接不够、协调不力的现象。要重点加强党的制度建设和国家法律法规的协调配合。“如果党的各项法规、制度与国家法律法规相冲突、相抵触，既破坏了国家法律法规的权威性，也破坏党的法规制度的有效性，影响二者的良性互动。”[17]要从国家发展战略角度出发，服从于国家治理现代化的目标要求，深化党的建设制度改革，使党内法规条例和国家法律法规之间相互衔接、相互匹配，发挥制度的整体功能。三是要加强制度创新和制度清理，更新制度内容。制度的运行具有一定的时间效应，目的是为了解决特定阶段经济社会发展产生的各类问题。随着历史环境的变化和经济社会的发展，制度也会随之变迁。因此，要及时加强制度清理、更新制度内容，一些过时的、不适应当前社会发展要求的制度要及时废除；制度设计存在明显漏洞的要尽快修订、完善。制度设计既为解决当前的现实问题，又要增强预见性，预防经济社会可能发生的事件。对于新出现的领域或行业，要及时推进制度创新，尽快制定相关领域的制度。

2.提高制度执行主体的能力素质，增进国家治理的制度绩效。政治路线制定后，干部就是决定性因素。各级领导干部是党和国家各项制度的执行主体，抓好领导干部这个关键少数，就把握了制度执行的重点。制度执行力包括执行主体的执行意愿和执行能力，直接关乎制度执行力的成效。为提高制度执行力，一是要提升领导干部的能力素质。通过党校、行政学院和其它各类培训机构，强化领导干部培训，提升理论修养，增强制度意识，提高能力素质。要深入持久地贯彻落实中央“八项规定”，严格规范党内政治生活，坚决消除干部的特权意识，坚持法律面前人人平等。要教育干部牢固树立全局意识，突破狭隘的地方、部门利益藩篱，增强制度意识和执行意愿。要通过理论教育和实践锻炼提高干部能力素质，尤其是要增强领导干部统筹规划、组织协调和实践操作能力。二是领导干部要率先垂范，带动民众自觉遵守各项制度。领导干部是社会公众关注的重点人物，其言其行，势必引起巨大的社会反响。民众对制度的最大质疑是认为制度是用来约束群众的，而领导干部游离于制度之外，不受制度约束。民众尤其对领导干部搞特权，带头触犯法律、违反制度的现象深恶痛绝。领导干部要自觉学习国家法律，掌握各项规章制度，坚持法律框架内行事，自觉树立公仆意识，坚决克服以权压法、以言代法现象，增强制度观念，通过以身作则、率先垂范的标杆作用，重塑干部形象，影响和带动广大民众自觉遵守制度。三是完善干部考核评价机制。把领导干部执行制度情况，贯彻中央重大决策和部署作为干部考核评价、职务晋升的重要指标。对于制度执行情况良好、贯彻中央决策态度坚决的干部予以激励重用；对于制度执行情况较差，甚至对抗中央决策部署的干部予以惩处。通过提高领导干部的能力素质、完善干部执行制度的考核评价机制、发挥干部的带头示范作用，增进国家治理现代化的制度绩效。

3.强化制度执行的监督和问责，夯实国家治理的制度保障。良好的制度体系需要一批奉公守法、勇于担当、能力突出的公职人员坚定地执行。公职人员的能力素质是制度执行的必备前提，而严厉的监督和问责机制是制度落到实处的根本保障。为此，一是要强化监督机制，织密监督之网。制度执行存在“有禁不止、有令不行”等现象，必然会严重影响制度执行效率。“尽管影响政策执行效率的因素是多重的，但从我国目前的情况来看，监督机制不健全无疑是造成某些政策执行效率不高乃至无效率的根本原因之一。”[18]只有在强大严密的监督机制下，制度执行才不会走样、公职人员才能原汁原味地执行制度。这一方面要加强党内监督、民主监督、人大监督和司法监督等同体监督，另一方面要加强舆论、媒体等异体监督，重点加强网络监督，增加公职人员不按制度办事、玩弄潜规则的曝光率。通过构建同体监督和异体监督，织密监督之网，发挥监督合力，解决公职人员滥用制度、不执行制度等现象。二是要强化问责机制，建立制度执行责任追究机制。权力与责任是相对应的关系，公职人员掌握制度执行的权力，也就必须承担制度执行的责任。监督只是为了督促公职人员履行制度执行的职责，对于顶风违纪现象还必须强化问责和惩处。因知识水平、价值取向、利益格局等差别，一些公职人员在执行制度时存在选择性执行、抗拒性执行和变异性执行等行为。只有强化问责机制，公职人员才不敢以身试法、抗拒执行国家制度。当前，要根据《中国共产党问责条例》总体要求，做好配套衔接工作，完善政府系统问责机制，完善重大问题干部终身责任追究机制，细化问责条款，突出处罚措施，对于玩忽职守、拒不执行制度，选择性执行的人员依法依规进行惩罚。尤其要对影响全局利益、民众反映尖锐，给国家和社会造成重大影响和损失的公职人员给与严厉的惩处，强力震慑机会主义分子和腐败分子。总之，完善的监督和问责机制，能较好地解决使执行主体“不易”违规和“不敢”违纪的问题，为推动国家治理现代化提供坚实的保障。

4.培育制度执行文化，厚植国家治理的制度环境优势。制度文化属于“软环境”因素，对提高制度执行力具有“润物细无声”熏陶作用。提高制度执行力，推进国家治理现代化，要高度重视塑造制度执行文化，厚植制度环境优势。“通过塑造制度执行文化，形成共同的行为规范，强化党员干部对制度的认同和服从，使制度执行成为一种自觉的意识和行为。”[19]一是要塑造制度权威文化。制度设计是高智商投入、多细节考量的复杂工程，具有长期性和根本性作用。制度一旦制定公布，就具有权威性，不因领导人的调整而改变，不因领导人注意力的转移而改变。要积极营造尊重制度、以制度为最高准则的文化氛围。二是要培育制度平等意识。制度对全体民众都具有规范和约束作用，制度面前人人平等，执行制度没有例外，不留“暗门”，不开“天窗”。任何人都不得游离于制度之外，无论是谁，无论职务多高，只要违反了制度，就必须接受制度的制裁。三是要厚植制度环境优势。制度建设重在供给，制度执行贵在自觉。要宣传、教育广大民众自觉学习党和国家的各项制度，推动人们把制度作为一种思想形态，内化为自身素质，使自觉执行制度成为公民的一项基本职责。四是强化诚信意识，把制度执行结果纳入公民诚信系统。我国在经济、教育、医疗等行业建立了初步完善的信用档案，这些信用系统在规范行业行为、处罚失信者方面起着积极的作用。然而这些行业系统大都各自为阵，还没有发挥出诚信系统的综合效益。因此，要进一步强化诚信意识，把制度执行结果纳入涵盖经济、教育、医疗、保险等各领域在内的公民一体化诚信系统，发挥诚信系统的的合力作用显得甚为必要。

结语

制度作为连接国家和社会的纽带，是现代国家治理的基石。科学规范、系统完备的制度体系在当前中国国家治理中重要性无可置疑。制度的生命力在于执行，制度执行力是国家治理现代化的突破口和关键因素。制度设计、制度执行主体和制度环境是影响制度执行力的重要因素。制度设计是影响制度执行力的前提条件，要“坚持制度面前人人平等，不留“暗门”，不开 “天窗”，坚决维护制度的严肃性和权威性。”[20] 制度绩效贵在执行，要通过提高公职人员的能力素质、健全制度执行的监督和问责机制、培育制度执行文化等方面寻求突破。需要强调的是，在强化制度执行力，推进国家治理现代化进程中，要注意克服两种错误倾向，一是要克服“制度万能论”。因认知能力、知识结构、价值取向、时代环境等诸多因素的限制，任何制度设计不可能至善至美，必然会存在内容上漏洞和程序上的缺陷。制度只是在一定社会发展阶段的产物，随着时代主题和社会环境变迁，要与时俱进地推进制度地修订、完善。二是要克服“特权意识”。制度的对象不是少数人，而是针对包含领导干部在内的全体民众。制度面前人人平等，任何人在制度面前都没有“法外特权”。公职人员尤其是领导干部更要牢记公仆身份，克服特权意识，以身作则，以上率下，带头遵守规章制度，切实提高制度绩效，努力推进国家治理现代化。

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