以产业基金对接PPP项目的创新模式研究

江　源， 雷思勤

(中国电建集团成都勘测设计研究院有限公司，四川 成都　610072)

以产业基金对接PPP项目的创新模式研究

江源， 雷思勤

(中国电建集团成都勘测设计研究院有限公司，四川 成都610072)

摘要：作为中国新一轮城镇化建设中的重大改革举措，PPP近年来在我国得到了极大关注，市场前景广阔。本文论述了某设计院所面临的机遇和挑战。利用SWOT模型，分析了某设计院扬长避短，把握机遇，规避风险可采取的策略。针对策略要点，进行模式创新，设计了适合某设计院开展PPP项目的产业基金模式。之后分析了该产业模式适合的PPP项目类型并测算了收益。最后得出了某设计院可采用产业基金模式开展特许经营类非经营性PPP项目，以促进转型发展的结论。

关键词：某设计院；产业基金；PPP项目；转型；模式创新

1背景

1.1政府大力推行PPP模式

经济新常态下，新型城镇化发展将成为这一阶段最大的发展动力，已经被提升至国家战略。PPP模式建设项目作为新型城镇化发展战略的重要落地举措，自2014年起，再次掀起了热潮。PPP(Public-Private-Partnership)，即政府与社会资本合作模式，是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。

我国早在上世纪80年代首次引入PPP模式建设项目，至今已走过三十余年，经历了探索阶段(1984～1993年)、小规模试点阶段(1994～2002年)、推广试点阶段(2003～2008年)、短暂停滞阶段(2009～2012年)和新一轮推广阶段(2013年至今)等五个阶段。

地方政府性债务纳入预算后，预算限制日益紧张。地方政府以往的过度依赖的传统投融资方式，过多涉入规划、建设、融资、运营等方面，带来了政府债务规模较高、公共产品供给效率低等情况。同时银行紧缩项目贷款，之前BT(建设-移交)融资模式由于后续经营不善等弊端，多地商业银行大批削减BT项目资金。截至2013年6月底我国地方债余额为17.9万亿，而未来6年城镇化的成本预计达42万亿元。庞大的资金负担，使得地方政府迫切需要新的破解渠道。地方急缺建设资金，因此对PPP的推广有极大积极性。

政府大力推行PPP模式，其本质目的是将市政基础设施和公共产品和服务进行市场化，减少政府对部分公共产品和服务的直接干预，转变政府职能和管理模式，提高公共产品的服务质量和效率。通过PPP模式，社会资本进入到本应由政府直接提供的市政基础设施和公共产品和服务领域，将政府负债转变为企业负债，提升政府的财政承受和偿债能力，有助于政府集中注意力做好政府转型工作；通过PPP项目的全生命周期预算管理，促进政府从单一年度的预算收支管理，逐步向中长期财政规划和资产负债管理转变。同时引入激烈的市场竞争机制，在公共服务的供给主体引入竞争机制，提高地方政府债务的透明度。

5月，国家发改委公布首批PPP项目1 043个，总投资1.97万亿元。发改委PPP项目库反映，本批PPP项目覆盖能源、新能源、能源建设、水利、轨道交通、 公共服务、市政交通、高速公路、铁路、市政、基础设施、固废处置、污水处理、供热、港口航运、生态、土地整治、油气管网等管道工程、保障房、旅游、物流、教育、卫生、医疗、养老、文体、燃油、燃气、供水、棚户区改造等公共服务、基础设施类项目。

在这一背景下，下文以某设计院为例展开论述。

1.2PPP模式对某设计院发展的挑战

PPP模式的市场前景虽然乐观，但是某设计院作为社会资本的提供方，却存在融资渠道较为单一的问题，使得项目的获取能力大打折扣。某设计院筹措资本主要依靠自有资金、银行贷款、企业债券、集团内部拆借等形式，这些模式均存在一些缺陷。

使用自有资金投资是较为常用的做法，其缺点也很明显。使用自有资金投资不仅会提高企业负债率，同时自有资本的规模也有限，极有可能无法满足大型项目的投资需求。另外，用有限的自有资本进行投资时，为了控制风险，往往投资行为过于保守，一方面投资回报可能低于银行定期利率，另一方面会错失好的投资机会。

利用银行贷款也是筹措资金的常用方法，其缺点主要体现在会增加企业负债率，且银行授信额度有限，当负债率增高后，会影响企业信用评级。同时直接向银行进行信用贷款或商业贷款，利率也较高，通常为8%左右。

企业债券也是融资措施之一，其缺点体现在融资成本过高。发行企业债券需要对承销、评级、会计、法律、资产评估等环节进行中介商的招标，不仅增加了融资成本，且融资时间较长，容易错过项目机会。同时，债券利率受市场调控，通常高于银行贷款利率。另外，融资规模受到了市场认可度的影响，极有可能无法筹措到足够数量的资本，因此企业往往需要超需求发债，以确保达到筹资目标数，但是发债规模的放大会导致融资成本急剧增加。而且，作为上市集团的成员企业，发行企业债会影响上市公司的整体业绩。

1.3产业基金对接PPP模式

通过PPP项目的大力推进来放开民间投资渠道，无论对于政府还是企业都是一件好事，但是从目前实际开工的PPP项目，全国各地公布的PPP项目，大概只有10%～20%左右签订了合同。无论是政府还是某设计院，都面临着风险分担机制不成熟、利益分配机制不健全、融资缺乏便利性所带来的PPP项目落地难题。

如何更好地让社会资本和政府意图结合，产业基金或将成为PPP项目的主流融资方式。2014年10月24日国务院常务会议上指出：“发展股权和创业投资基金，鼓励民间资本发起设立产业投资基金，政府可通过认购基金份额等方式给予支持”。2015年5月初，国务院常务会议通过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，该办法很好地解决了PPP项目的融资难题。办法明确允许对特许经营项目开展预期收益质押贷款，鼓励以设立产业基金等形式入股提供项目资本金，支持项目公司成立私募基金，发行项目收益票据、资产支持票据、企业债、公司债等拓宽融资渠道。

产业基金是一种利益共享、风险共担的集合投资制度。依托融资平台公司组建产业基金，注入财政资金作引导，能够将社会资本与政府资金、资源的配置置于章程合伙协议框架的保障下，并且引入第三方专业管理团队，具有现实的可操作性。通过成立基金，吸引社会资本以股权形式介入项目公司，参与基建类项目的建设和运营，可以解决PPP模式三个问题：

(1)解决新建项目融资问题。对于新建类项目，政府可以发起引导基金作为母基金，吸引银行、保险等金融机构和实业资本提供项目建设所需要的资金，解决当前建设资金不足的问题。

(2)解决存量项目债务问题。对于存量的项目，可以通过TOT、ROT等方式，由产业投资基金设立的项目公司接手具体项目运营。尤其是对于已到回购期的BT类项目，原先政府的付费期是三到五年，产业基金介入项目后，政府通过授予特许经营权，政府的补贴或支付期限可以延长到十年甚至更长，大大减轻地方政府的短期偿债压力。

(3)解决某设计院资产负债约束问题。企业直接融资会造成资产负债表膨胀，提高某设计院的资产负债率，从而影响企业的银行贷款和债券发行。通过发起设立产业投资基金，以基金的形式筹集资金，可以实现表外化的融资，降低某设计院的资产负债率。

在传统的平台投融资模式下，地方政府以自身信用为平台公司的投融资项目承担隐性担保。而在产业投资基金模式下，地方财政以较小比例的股权加入投融资项目，对项目特许经营和收取附带权益，有助于解决地方基建融资问题，提高财政资金的使用效益。

2产业基金在国内外PPP模式中广泛应用

2.1PPP基金在国外项目中的应用

2.1.1PPP基金分类

国际PPP项目一般通过股东提供股权融资，包括政府和私人部门出资。在最新实践中，PPP基金也逐步参与进来。PPP项目具有高负债运营的特点，资本金比例一般在10%～30%。PPP基金的主要作用是通过撬动资源和运用专业技能寻找优质PPP项目，在培养市场过程中起到催化作用。

国际PPP基金主要分为政府发起的PPP基金和市场发起的PPP基金两大类。政府发起的基金包括加拿大P3基金、印度基础设施建设金融有限公司(提供长期的商业贷款，最多可提供资本成本的20%贷款，还提供咨询服务和试点担保计划)、玛格丽特2020基金(为欧洲气候变化、能源安全等其他基础设施投资项目提供股本和准股本金)，JISSICA基金(为欧洲市政PPP项目提供贷款、股本和担保)等。市场发起的基金包括气候变化PPP基金(向亚行的发展成员国内气候与环境相关领域的项目提供股本、贷款及基金)、菲律宾基础设施投资联盟(为菲律宾核心基础设施融资提供股本和准股本)。

2.1.2PPP基金应用案例

加拿大是国际公认的PPP运用最好的国家之一。自1991至2015年，加拿大启动PPP项目超过200个，项目总价值超过640亿美元，涵盖全国10个省，涉及交通、医疗、司法、教育、文化、住房、环境和国防等行业。

2008年，加拿大以皇家公司的形式建立了联邦级的PPP单位—PPP加拿大(PPP Canada)。该机构由加拿大联邦政府所有，但按照商业模式运作，PPP加拿大通过财政部向国会报告，公司具有独立的董事会。这种形式可以让私人部门通过董事会监测PPP单位的运作。PPP加拿大设立了一个总额为12亿美元的“加拿大P3基金”(P3 Canada Fund)，为PPP项目提供不超过投资额25%的资金支持，任何层级的地方政府都可以申请该基金。

2.2产业基金在国内PPP项目中的应用

2.2.1PPP产业基金的主要模式

根据产业投资基金的法律实体的不同，产业投资基金的组织形式可分为公司型、契约型和有限合伙型。公司型产业投资基金是依据公司法成立的法人实体，通过募集股份将集中起来的资金进行投资。公司型基金有着与一般公司相类似的治理结构，基金很大一部分决策权掌握在投资人组成的董事会，投资人的知情权和参与权较大。公司型基金比较容易被投资人接受，但也存在双重征税、基金运营的重大事项决策效率不高的缺点。

契约型产业投资基金一般采用资管计划、信托和私募基金的形式，投资者作为信托、资管等契约的当事人和产业投资基金的受益者，一般不参与管理决策。契约型产业投资基金不是法人，必须委托基金管理公司管理运作基金资产，所有权和经营权分离，有利于产业投资基金进行长期稳定的运作。但契约型基金是一种资金的集合，不具有法人地位，在投资未上市企业的股权时，无法直接作为股东进行工商登记的，一般只能以基金管理人的名义认购项目公司股份。

有限合伙型产业基金由普通合伙人(GeneralPartner, GP)和有限合伙人(LimitedPartner, LP)组成。普通合伙人通常是资深的基金管理人或运营管理人，负责有限合伙基金的投资，一般在有限合伙基金的资本中占有很小的份额。而有限合伙人主要是机构投资者，他们是投资基金的主要提供者，有限合伙基金一般都有固定的存续期，也可以根据条款延长存续期。通常情况下，有限合伙人实际上放弃了对有限合伙基金的控制权，只保留一定的监督权，将基金的运营交给普通合伙人负责。普通合伙人的报酬结构以利润分成为主要形式。

由于公司型基金存在双重征税的问题，契约型基金在股东登记、账户开立方面存在难度，因此目前PPP项目使用产业基金较为常见的为有限合伙型。

2.2.2PPP产业基金应用案例

在实践中，很多省市以地方财政投入启动资金，引入金融资本成立产业投资基金。具体操作形式是由金融机构与省级地方政府共同合作设立母基金，再和地方企业(很多情况下是原融资平台)合资成立项目公司或子基金，负责基础设施建设的投资。金融机构一般采用分期募集资金或者用理财资金对接的形式作为基金的有限合伙方的出资。子基金或项目公司作为种子项目投资运作主体，对城市发展相关产业进行市场化运作，自担风险，自负盈亏。

2014年3月20日，河南省关于成立中原航空港产业投资基金的申请得到了国家发改委的批复，该基金是河南省第一支获得国家批准设立的产业投资基金，也是截至目前国家批准设立3支规模最大的产业投资基金之一。采取有限合伙方式设立母基金和多个子基金。该基金获批后，引起了国内金融巨头和其他实力机构的广泛关注。首期基金100个亿，已经有近半到位。同时，中原航空港产业投资基金还获得平安银行整体授信200亿元。

地方的实践得到了中央政府的认可和鼓励，2015年5月19日，国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》的通知(国办发〔2015〕42号)，特别指出中央财政出资引导设立中国政府和社会资本合作融资支持基金，作为社会资本方参与项目，提高项目融资的可获得性。鼓励地方政府在承担有限损失的前提下，与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金，并通过引入结构化设计，吸引更多社会资本参与。

3某设计院开展PPP项目的对策研究

从上文的阐述中可以看出，产业基金模式有助于破解PPP项目融资难的问题，社会资本作为PPP交易方式的主角和核心，是PPP模式发展的动力和推手。某设计院应积极研究相应对策，充分利用产业基金抓住市场机遇，借力PPP项目获取新的发展动能，加速战略转型进程。

3.1某设计院开展PPP项目的优劣势分析

利用SWOT模型，把企业自身能力同外部环境进行分析和匹配，形成下一步可能开展PPP项目时可使用策略。SWOT模型如图1所示。

优势(S)S1:在全产业链具备技术实力,在全生命周期具备工程服务能力S2:智力资源雄厚,具备创新先发优势劣势(W)W1:现金规模有限W2:融资渠道单一且成本较高W3:缺乏同公共部门的客户关系基础机遇(O)O1:国家政策支持O2:国内PPP项目总量大O3:国外PPP市场仍存在空间O4:PPP项目利于企业做大规模威胁(T)T1:所处的外部市场环境发生变化,主业所处产业正进行周期性调整T2:PPP存在无法回收本金的风险T3:优质PPP项目资源有限T4:PPP项目运营期间市场环境变化

图1SWOT模型

下面将生成可行的策略，并进行分析。

3.1.1SO策略(增长性策略)

“优势-机会”策略是指利用企业的优势去抓住外部机会的策略。当企业的内部、外部条件都非常好时宜采用SO策略。通过匹配可以得到以下策略：

S1-O1、O2：尽快在政策红利期开展PPP项目，避免项目资源被竞争对手抢占。

S2-O2、O4：成立子公司，负责PPP项目的获取。

S1-O3：通过国内PPP项目积累经验，夯实“走出去”所需的项目管理能力基础。

3.1.2WO策略(扭转型策略)

“劣势-机遇”策略是指改变企业内部劣势来利用外部机会的策略。当企业外部条件很好、内部有问题时，企业要把握机会，调整方向，采用WO策略。通过匹配可以得到以下策略：

W1-O1：探索混合所有制改革，用有限的企业资金撬动民间资本，利用杠杆放大资本金规模。

W2-O2、O4：创新融资渠道，利用产业基金扩大资金规模，拉动PPP项目，抢占市场。

W3-O1、O2：完善内部PPP项目营销渠道的同时，借助外部合作伙伴与公共部门的成熟关系，实现营销网络的快速搭建与完善。

3.1.3ST策略(多种经营策略)

“优势-威胁”策略是指依靠企业内部优势避开或减轻外在威胁打击的策略。当企业内部资源丰富、外部有威胁时，为分散风险应实施多元化的策略，即“不把鸡蛋放在一个篮子里”。

S1、S2-T1：横向进行相关多元化，发挥现有技术实力，进入尚有机会的产业。

S1-T4：选取熟悉行业的PPP项目进行经营，否则选择非经营性PPP项目。

3.1.4WT策略(防御型策略)

“劣势-威胁”策略是指直接减少内部劣势，回避外部威胁的策略，其目的是将劣势和威胁弱化。当企业的外部、内部条件均不如意时应采用WT策略。

W1-T2、T3：对PPP项目进行仔细筛选，尽可能承接国家级重点PPP库中的项目。

结合自身能力的优劣同这些外部机遇挑战统筹分析，利用QSPM对各个策略进行吸引评分，得出某设计院在面对PPP市场可采取的策略组合为：

(1)创新融资渠道，利用产业基金扩大资金规模，拉动PPP项目，抢占市场；

(2)完善内部PPP项目营销渠道的同时，借助外部合作伙伴与公共部门的成熟关系，实现营销网络的快速搭建与完善；

(3)选取熟悉行业的PPP项目进行经营，否则选择非经营性PPP项目。

策略组合以扭转型策略为主，配合多种经营策略，这种策略组合对处于转型期的某设计院的使用度更高。

3.2某设计院产业基金模式

3.2.1某设计院参与的产业基金结构设计

根据上述策略组合第一点和国内PPP项目实践，本文设计了以有限合伙人型产业基金引入民间资本，拉动PPP项目的模式，如图2所示。

《合伙企业法》第三条规定：“国有独资公司、国有企业、上市公司以及公益性的事业单位、社会团体不得成为普通合伙人。” 普通合伙人重要的特征是要对合伙企业的债务承担无限连带责任。国有独资公司、国有企业、上市公司如果成为普通合伙人，就要以其全部财产对合伙债务承担责任。可见这一条款是为了保护国有资产的利益。但上文中提到了LP往往仅发挥监督， GP在整个产业基金中享有实际主导权，如果某设计院希望增强自身对基金和项目公司的控制力，就必须设法在合法的前提下以GP身份去参与产业基金。因此，某设计院可先作为LP与PE公司共同组成有限合伙，再由该有限合伙作为GP去发起产业基金。这样既遵守了法律法规，规避了无限连带责任的风险，又能以GP的身份对产业基金进行管理。

图2　产业基金构成

另外该模式的产业基金中，引入了同水电开发企业的合作。水电开发企业作为资金密集型企业，在实施企业转型战略，更加注重资本增值，为了加快金融产业发展，纷纷构建起了多元化金融平台，设立了具有独立法人资格的全资金融子公司。水电开发企业在金融板块比某设计院起步早，有更多的经验积累，例如基金的管理与运作。某设计院同水电开发企业合作，既能继续全方面维护现有客户关系，做到急客户所急，想客户所想，又可以补足自身在资本运作方面的短处。

通过这种产业基金模式来获取PPP项目，可以使某设计院在项目初期就以项目工程款的形式回收本金，避免了本金亏损的风险。在项目建设期，可以通过良好的项目管理来降低工程成本，成为利润来源。同时，产业基金起到了放大自有资本的杠杆作用，通过对市场PE公司调研，目前资金配比杠杆通常在1∶4～1∶7之间，对于优质项目甚至会更高。融资规模的放大使某设计院容易获取大型和更多PPP项目。另外，引入民间资本的做法，实际是通过PE公司整合了金融机构(含银行、财团等)、公共部门等多方资源，实现了风险分担，降低了某设计院完全使用自有资本的风险。

3.2.2产业基金风险分担与利益共享

由于PPP项目属于公私双方合营，因此按风险来源分类可以分为政府方面、社会资本方面、项目方面和系统风险方面四类。如表1所示。

表1　PPP项目风险源

上述风险都可能导致项目亏损，但是对于基金自身而言，仅仅是根据项目投融资招标要求汇集资本，作为政府“定向项目贷款”的方式存在。不会对项目建设、运营的亏损承担责任。因此在基金层面，某设计院所承担是基金运作亏损的风险。其风险的承担比例和优先、劣后级别在本文不做赘述，需根据项目特点由出资各方谈判决定，一般遵循风险承担越大的一方，利益分配的比例更高。

某设计院同时作为项目的回收方，某设计院需成立对应的项目公司，因此需承担项目公司的经营风险和项目建设、运营的风险。这部分风险只能依靠良好的项目公司运营能力和总承包项目管理能力来回避。

3.2.3产业基金的退出方式

当产业基金到期时，进入政府财政预算的PPP项目(多为非经营性PPP项目)，可按实现定好的分配原则进行清算后退出；政府不回购的，可由约定方附属的上市公司对项目公司的股权以增发股票形式收购；或者由约定方直接收购，实现基金退出。

当产业基金未到期时，某设计院若希望提前退出，可采用股权转让的形式退出。

3.3利用产业基金试水基于PPP项目的“混改”

国务院于2015年9月24日发布了《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，明确了主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务的商业类国有企业，要保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股。结合电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域改革，开展放开竞争性业务、推进混合所有制改革试点示范。利用产业基金所开展的PPP项目，其资本金自身已经具有混合所有制的特点，在这类项目中尝试改革试点示范，具有一定优势。

国企改革的目的在于要激发国资国企新活力，是深入推进新一轮国资国企改革的关键。员工作为企业的主体，只有充分调动了企业全体职工的积极性，让全体职工能够充分发挥其聪明才智，才能为企业创造更多更好的效益。因此，收入与激励改革是焕发国资国企活力的重要突破口。目前比较常用的激励手段有股权激励和基金激励。电建集团作为上市的股份公司，若采用股权激励，只有两个途径。一是国有股本转让，但对国有资本的稀释程度较大，国有股东不能大规模减持；二是针对员工进行定增，但是会稀释现有股东股本，尤其对于二级市场投资者的影响更大。另外，若股权激励没有设置合理的差异化持股比例，容易造成“大锅饭”或不公平等问题，不但无法激发员工活力，反而起到了负面效果。目前股权激励夭折的案例也时有发生，究其原因，重要的一点是股权激励触动了现有存量。因此，在国企业务的增量部分尝试混改，更容易实现突破。

某设计院的传统主业为清洁能源服务，而产业基金所拉动的PPP项目，更多地聚焦在城镇基础设施建设领域，属于增量部分。因此，针对PPP项目采用基金激励的方式，能让参与项目的员工，有权利根据自身在项目中所扮演角色的不同，认购不同比例的基金，实现较高的资金收益，同时该基金份额为某设计院自有投资的部分，既不影响社会资本的投资规模，更能进一步降低企业的出资比例。随着PPP项目的推进，逐步兑现员工的基金收益，最终实现员工的无风险退出。在增量部分实行基金激励，减少了混改的阻力，促进了企业转型。

3.4产业基金适用的合作模式

世界银行将PPP分为三类：外包类、特许经营类和私有化(也称剥离)类，如图3所示。某设计院作为PPP模式中的私人部门，在这三类模式中的优势和劣势，所面临的机遇与风险也不尽相同。

图3　PPP合作模式分类

3.4.1外包类项目

外包类PPP项目一般是由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能，例如只负责工程建设，或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务，并通过政府付费实现收益。对于某设计院而言，其优势主要体现在这类项目是政府主导，有利于调动政府积极性，某设计院往往可在税收、土地等方面得到优惠政策，同时由于项目的政府背景深，协调力度强，项目前期审批力度往往较大。其劣势主要体现在项目的运作机制、效率不如企业制运作。另外，项目融资难度大，且政府支持有限，资金漏洞将长期存在。

3.4.2特许经营类项目

特许经营类项目需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。项目的资产最终归公共部门保留，因此一般存在使用权和所有权的移交过程，即合同结束后要求私人部门将项目的使用权或所有权移交给公共部门。对于某设计院，优势主要为项目按照企业需求的市场化运作，运行机制灵活，办事效率比较高，同时项目具有政府背景，有利于获得政府的政策支持。劣势集中在由于双方无绝对的主导、被主导关系，公共部门和私人部门间有可能存在利益冲突和博弈。

3.4.3私有化类项目

私有化类PPP项目则需要私人部门负责项目的全部投资，在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润。对于某设计院，优势主要体现在，出于对自身利益最大化的考虑，会将项目施工的质量、工期、造价、节能、维保等进行全面考察，要求更严格。同时会比较关注投入产出，能够在合理的成本范围内运作项目。劣势主要是由于私有化类PPP项目的所有权永久归私人拥有，并且不具备有限追索的特性，因此某设计院在这类PPP项目中承担的风险最大。

从三类不同合作模式的特点可以看出，某设计院利用产业基金参与特许经营类PPP项目，既可以规避外包类项目运作低下的问题，又能降低自身的资金风险，同时能发挥产业基金出资各方的社会资源来维护同公共部门间的关系，切合了策略组合中的第二点。

3.5产业基金适用的项目类型

政府相关指导意见和文件指出：政府和社会资本合作(PPP)模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。但内容中并没有明确限定合作方式，只是根据项目类型不同将PPP 分为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目三类，区别在于项目是否具有收费机制，即资金流入。策略组合第三点并未直接确定某设计院介入哪一类，但是当引入产业基金模式后，在项目类别选择上则出现了倾向性。

经营性PPP项目是指具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目。这类项目可通过政府授予特许经营权，采用BOT、BOOT等模式推进。准经营性PPP项目是指经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目。这类项目可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用BOT、BOO等模式推进。非经营性PPP项目是指对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务采用BOO、委托运营等市场化模式推进。对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)等模式推进。

对于某设计院，如果介入经营性和准经营性PPP项目，需要自身对工程建设完成后的项目运营能力具备一定要求。一旦运营能力无法满足或者市场需求发生变化，极有可能导致运营期的收益下降，使本金的回收周期变长。因此，开展经营性和准经营性PPP项目，需要某设计院对项目所在产业链有较高的控制程度。

如果某设计院介入非经营性PPP项目，则需要同公共部门建立良好的合作关系。由于非经营性PPP项目的回购会进入政府财政预算，所以回收本金方面存在的问题较小。但是非经营性PPP项目会增加政府负债，所以项目量相对较少，属于稀缺资源。如何获取这类资源是某设计院需要考虑的。当使用产业基金模式时，这一点成为了某设计院和PE公司这一利益共同体需要共同面对的问题，通过和实力强劲的PE合作，可使得项目的获取能力得到提升。

3.6小结

从上述分析可以看出，可以依靠产业基金模式实现策略组合中所描述的核心，即融资渠道和客户关系，同时项目选择上倾向于非经营性PPP项目。《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》与《基础设施和公用事业特许经营管理办法》均肯定基金入股PPP项目公司的做法。

4案例分析

以某非经营性PPP项目为例，投资总额为8亿，政府回购周期为8年，年利率8%。某设计院按1∶7资金杠杆同PE民间资本共同设立该项目产业基金(为简化计算，将金融机构出资计入PE资本金，政府无引导金参与)，基金管理费按2%计。假设该项目匡算毛利率为15%。边界条件如表2所示。

表2　投资基本信息

以上述边界条件可以测算，该设计院在项目筹备期出资1亿，与PE公司的7亿共同组成项目产业基金，投入项目建设。在建设启动时，这8亿元扣除管理费剩余7.84亿，作为工程款付给设计院，这时即可将投入的1亿本金进行回收，保证了本金安全。而该工程成本为6.664亿，因此收到工程款时即可锁定0.176亿元利润。如果工程成本被进一步压缩，节省的费用将直接转化为利润，某设计院提升项目管理水平更有动力。项目完成政府回购后，某设计院及其他各方获利测算见表3，从中可以看出最终形成了各方共赢的局面，符合PPP项目的精神。

表3　投资收益基本信息　亿元

5总结与展望

5.1总结

本文论述了某设计院如何创新融资模式把握PPP项目机遇，筛选出了适合某设计院的PPP项目合作模式和类型，并通过案例测算了收益，得出了以下结论：

(1)某设计院可通过有限合伙人型产业基金模式创新融资和客户渠道。

(2)某设计院应介入特许经营类的PPP项目，避开外包类和私有化类项目；

(3)非经营性PPP项目适合通过有限合伙人型产业基金模式；

(4)产业基金模式下，某设计院的风险可控、收益可观，有利于做大规模。

得出上述结论基于以下两点前提：

(1)某设计院为了在特许经营类非经营性PPP项目中降低风险，需要有较强的项目管理能力，能够确保项目有足够的毛利，否则即使在单个项目中，自身本金不亏损，但是会影响今后同PE公司的合作关系。

(2)某设计院需要选取实力强的PE公司合作，这无论对于获得高杠杆、扩大融资规模，还是对于获取优质项目资源，都是作用显著的。

5.2展望

相较于技术、科研、职能等传统国企管理工作，产业基金管理或者基金管理，是某设计院能力较为薄弱的环节。在目前国资委由原来的“管企业”转向“管资本”的理念下，某设计院如何通过发挥资本优势来实现企业改革发展，是可以利用模式创新来解决的。

本文论述的产业基金虽然是针对PPP模式下，某设计院的一种控制负债、降低风险，同时为客户实现价值创造的互利共赢手段，但产业基金本身的用途远不止结合PPP模式。在国企混合所有制的改革下，产业基金也是推进国企混改的手段之一。员工可通过合规途径投资产业基金，激发职工生产活力，实现员工分享企业改革红利，达到与股权激励相似的效果。相关的利益分配、风险分担原则等是下一步工作值得研究的。

大力发展PPP项目是国家在“新常态”下实施新型城镇化建设战略的重要举措之一。工程公司，尤其是国有企业，更应积极作为挑起重任，为国家经济持续健康发展，全面建成小康社会做出新的更大贡献。

Research on Innovation Mode of Promoting PPP Projects by Sector Fund

JIANG Yuan, LEI Siqin

(Chengdu Engineering Corporation Limited of PowerChina, Chengdu, 610072, China)

Abstract：As a significant reform measure for a new round of urbanization construction, PPP projects with bright market prospects are highlighted in recent years. This paper states the opportunities and challenges faced by engineering corporation. SWOT model is used to analyze how to make the strategy to take its advantages, seize the opportunities and avoid risks. Under the guidance of this strategy, a sector fund pattern suitable for engineering corporations to run PPP projects is designed as a model innovation. Type of PPP projects is analyzed to fit the sector fund pattern and the profit is calculated. Finally the conclusion is drawn that the engineering corporation can use the sector fund to promote franchising non-operating PPP projects to achieve transformation and development.

Key words：sector fund; PPP project; transformation; model innovation

收稿日期：2016-01-06

作者简介：江源(1987-)，男，四川成都人，硕士，工程师，主要研究方向：水工结构设计、战略管理。

中图分类号：F283

文献标志码：A

文章编号：1003-9805(2016)02-0001-08