更公平 可持续——论谋求职工养老保险制度的基本定型



更公平 可持续
——论谋求职工养老保险制度的基本定型

“十三五”时期，职工养老保险制度的改革发展任务多达十余项，必须逐一落实。但同时应瞄准一个战略性目标，即按照更加公平、更可持续的要求，谋求实现制度基本定型，以凝聚社会共识，同向不懈发力。否则，即使各单项改革政策再好，也难免顾此失彼、相互摩擦，削弱整体效应。

近有观点主张，将现行占工资8%的养老保险个人账户规模成倍扩大、甚至实行全账户，并作为深化改革的核心措施。论者以别国经验为例证，称：养老保险本质是一种保险制度，必须通过精算自求财务平衡，而由财政资金介入来获得平衡是不可持续的；扩大账户规模有利于强化个人责任，增强内在激励性。这番议论有一定道理，在老龄化背景下确需加强长期精算来预测和规避重大风险，而增强激励性始终是养老保险制度改革中的一个重要命题。但此中涉及社会保险的一些基本理念、原则问题，有必要厘清；尤其关涉我国基本制度的发展方向和定型，更须立足国情，审慎研判。

公平性是社会保障的首义，更加公平是人民群众的期盼，也是养老保险制度深化改革的核心目标。

现行职工养老保险制度，按标准的设定条件（缴费35年）计算，替代率为60%左右，其中与社会平均工资关联密切的基础养老金约占35%，纯粹与个人缴费关联的个人账户养老金约占25%，二者大致为6∶4的关系，既体现了社会保障作为收入再分配更加注重公平的功效，又注意发挥对个人的激励作用。若将账户规模扩大到16%，则个人账户养老金的替代水平将达到近50%，而基础养老金占比仅为10%，二者关系倒置为1∶5，制度的再分配调节功能严重受限，其公平性将大大降低。

实际上，我国职工养老保险制度中已设计有多项激励机制：一是每增加一年缴费则基础养老金多计发一个百分点；二是基础养老金按参保者全部参保期间的指数化平均缴费工资计算，而不是按最终工资计算；三是个人账户积累资金越多则个人账户养老金水平越高；四是个人账户养老金计发月数标准分年确定，退休越晚除数越小即计发值越高等。当下的问题是，部分参保者还不能充分理解这些机制，出现了一些人逃避缴费、降低缴费工资基数、缴满15年就中断缴费等逆向选择现象，在经济下行周期中更为明显。这需要在操作层面认真落实激励机制，并持之以恒地宣传，以多缴多得的实例引导群众。

在20世纪90年代的养老保险制度改革中，就有人提出要“效率优先、兼顾公平”，但被实践证明是错误的。后来我们用了10年时间，将账户规模从2%—16%统一到11%，继而又调整为8%，更加强调公平和统筹，这是对“效率优先”指导思想的纠偏。10年的学费不能白交。中央明确的“初次分配和再分配都要兼顾效率和公平，再分配更加注重公平”的原则，应在社会保障制度改革中始终坚持。

再分配

在初次分配结果的基础上各收入主体之间通过各种渠道实现现金或实物转移的一种收入再次分配过程，也是政府对要素收入再次调节的过程。

可持续性是社会保障制度长期稳健运行的命脉，谋求更可持续要有定力，“单方”不管用，要用“复方”。

养老保险是以百年为时间单位来评价的制度体系，因而各国都把可持续性作为制度长期运行的重大问题。同时，养老保险又是敏感度极高的制度，任何一项政策、标准、参数的变化（如退休年龄、缴费比例、替代率等）都深刻影响制度走向，因此改革举措要特别慎重。综合这些特点，较好的选择是，基本制度模式和框架确立后，只要没有方向性的重大失误就不要轻率改变，并针对实际问题不断调整、完善，接受时间和实践的检验。最不可取的选择是决策“短视”，每过若干年就大改一次，结果必然是方向飘忽不定，公众缺乏稳定预期，徒费反复转制的巨大社会成本。

我国职工养老保险制度改革历经20多年，从来没有忽视过可持续性问题，实践结果也是正面的：

从筹资能力看：1998年全国基金收入1485亿元，其中个人缴费占10.57%，财政补助占1.35%，单位缴费占88%。到2014年，基金收入2.33万亿元，其中个人缴费占26.75%，财政补助占14%，单位缴费占比降到60%以下。这一变化说明，三方筹资机制基本形成，且各自占比渐趋均衡。

从赡养能力看：1998年全国参保职工8476万人，离退休人员2727万人，抚养比3.11∶1。至2014年，离退休人员增加到8592万人；同期，通过持续扩大覆盖面，参保职工达到25523万人。在我国人口老龄化率大幅提高的背景下，制度抚养比仍维持在近3∶1，没有明显下降，说明制度设计是合理、有效的。

从支付能力看：1998年全国基金支出1501亿元，退休人员人均基本养老金413元，累计结余518亿元，仅相当于4.14个月的支出额。2014年基金支出1.87万亿元，人均养老金提高到2068元，累计结余达到3.04万亿元。17年来，不但确保了基本养老金支付，而且保障水平年均提高10%左右，使退休人员分享了社会经济发展成果；累计结余增长近60倍，相当于19.5个月的支出额，表明制度支付能力不断增强，总体上并未出现不可持续的问题。

所以，扩大个人账户规模并非首选，更不是“万灵药方”。最重要的改革之策是：渐进式延迟退休年龄、提高最低缴费年限、调整个人账户养老金计发月数、开展基金投资运营、提高统筹层次、合理控制待遇水平、加大财政投入、扩大筹资渠道等。这些政策综合运用，不是在基本模式上大动干戈，却有助于提升制度的可持续性，社会震荡小，改革成本低，实施功效强。

公共财政在确保制度更可持续中负有重要责任。

中央要求社会保障制度“坚持精算平衡”，切中养老保险制度长期性和敏感性的肯綮，但这不应被解读为公共财政可以从社会保险制度中“抽身而退”。恰恰相反，通过精算研判养老保险制度的需求和风险后，要“分清政府、企业、个人等的责任”，进一步明确公共财政投入的功能和比例。

第一，加大社会保障投入符合公共财政的基本功能。1998年国家开始对职工养老保险基金进行财政补助，当年只有20亿元，2014年增加到3269亿元，绝对额增速很快，显示了对社会保障事业的强力支持，而财政投入比值渐趋稳定。近5年财政补助占基金收入比重在13.3%—14.2%之间，占一般预算支出比重在2%上下，未出现显著加重趋势。在国际比较中，这一比重是较低的。从未来发展需求看，增加公共财政对社会保障的投入还有较大提升的必要和空间。

第二，在经济体制转轨的复杂背景下开启和推进养老保险改革，公共财政需要承担特殊的保障责任。在计划经济时期，我国公有制企业职工创造的价值中本应留作养老金的积累部分都作为利润上缴国家、形成财政收入。在经济体制转轨和建立养老保险后，这部分“隐形债务”理应由公共财政偿付。有测算表明，以1997年全国统一改革制度时划界，“老人”和“中人”的“隐形债务”共计30多万亿元。这显然不可能一次性清偿，只能分年逐步偿还。因此，从一定意义上讲，目前的财政投入具有“补偿”性质。这一偿付过程还会持续几十年，直至改革后最后一批“中人”自然消亡。

第三，改行大账户，并不必然减轻财政负担。据35年长期精算，在各项外部条件和技术参数相同的设定下，现行账户规模和扩大账户规模的预测结果并无重大差异，说明两种方案包含的激励约束机制效应大体一致。但改行大账户后，可能会带来新的财务风险：如长寿风险——扩大账户后，长寿者超出平均余命的资金支付需求也会增加，因而财政负担将加重。又如利率风险——精算表明，利率对个人账户养老金水平的拉动影响为缴费本金的2倍。扩大账户后，如果为保持工资替代率而确定较高的账户利率，无疑加重财政责任；而确定利率较低，又会引起公众对政府政策的质疑。再如过渡期风险——扩大账户规模后，需对“中人”过渡年限的权益重新追溯确认，为“抹平”其间的高低落差，要付出较多财务成本，并可能引发再度攀比的矛盾。对这些风险，如果预计不足、没有恰当的处置办法，其结果不仅不能增强制度的可持续性，反而会削弱之。

长寿风险

个人或总体人群未来的平均实际寿命高于预期寿命所产生的风险，随着人口老龄化程度的加剧，已成为各国政府、企业和个人所面临的一类新型的、日益严重的社会风险。

实现养老保险制度更加公平更可持续的目标，既要保持创新求变的改革锐气，又要保持冷静恒久的战略定力，既要借鉴国际，尤要立足国情，确非易事。唯其不易，更当勉力。基本的策略可否是：稳中渐进，定中谋变，固中求新？

正所谓：

革旧布新万绪中，

邯郸学步古来空。

宁心始得安民策，

谋定期成百代功。