农民的利好 农业的希望农地“三权分置”改革引发社会高度关注

◎文/邱彦昌

农民的利好 农业的希望农地“三权分置”改革引发社会高度关注

◎文/邱彦昌

随着工业化、城镇化深入推进，大量农业人口转移到城镇，农村土地流转规模不断扩大，新型经营主体大量涌现，土地承包权主体同经营权主体分离的现象越来越普遍。

近期，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称《意见》），提出要逐步建立规范高效的“三权”运行机制，要求在2020年底前基本完成相关改革工作任务。农业部部长韩长赋对此表示：“三权分置”是在新的历史条件下，继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新，也是中央关于农村土地问题出台的又一重大政策。

所谓农地的“三权”，是指所有权、承包权、经营权。“三权分置”就是土地所有权仍然归集体，原来的承包经营权一分为二了，承包权还是归农民，经营权可以流转。

对农民来说，土地是“命根子”，承载着他们的希望，任何关于土地的制度，都会触动农民的敏感神经。对这一关系亿万农民切身利益的大事，引发了社会的高度关注。

农地“三权分置”改革势在必行

近年来，随着大量农村劳动力转移和人口迁移，2亿多承包农户不断分化，家家包地、户户务农的局面发生变化，催生了专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等各类新型经营主体，形成了集体拥有所有权、农户享有承包权、新型主体行使经营权的新格局，实现了“集体所有、农户承包经营”的双层经营逐步向“集体所有、农户承包、多元经营”转变。构成了立体式复合型现代农业经营体系，提高了农业生产经营的集约化、专业化、组织化、社会化程度，为农村基本经营制度注入了更加持久的活力。

根据国家统计局数据，2015年中国城镇化率达56.1%，而1980年初不到20%，此外还有数以亿计的农村人口在城市“常住”。农村人口城镇化以及涌入城市“谋生”，改变了农民对于土地的依存关系。

另一组数据显示，截至2015年底，全国家庭承包经营耕地中已有33.3%发生了流转，2.3亿承包户中有6600万户或多或少流转了土地。如今这个趋势还在继续。换句话说，土地为农民带来的收入贡献越来越少，很多甚至不再将土地作为创收主要途径。

为了应对这一趋势，“三权分置”就应运而生。早在2013年末，中央农村工作会议提出“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”，已经具备“三权分置”的雏形。

2014年11月20日，中办、国办正式对外印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，提出鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地，实现了把农村承包地的所有权、承包权和经营权的“三权分置”。

近期出台的《意见》则更为详尽地提出了，在“两权分设”的基础上，把土地承包经营权进一步分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行。

“三权分置”创新产生于农村土地承包实践，服务于农业经营制度创新与农业现代化建设。推进“三权分置”，目的是通过落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，推动形成“集体所有、家庭承包、多元经营”的新型农业经营机制，进一步巩固和完善农村基本经营制度，加快实现农业现代化。这为加快转变农业发展方式，走出一条“产出高效、产品安全、资源节约、环境友好”的中国特色新型农业现代化道路开辟了新的路径。

“三权分置”将加快农业现代化进程

人多地少是我国农业困窘的根源。想想如有美国、俄罗斯、澳大利亚那样地广人稀的条件，以中国人的勤劳和今天的机械化水平，那建设农村“小康社会”的步伐会更快。

人多地少，加之上世纪80年代初期第一轮土地承包时形成的“耕地割据”，限制了机械化耕作和规模化经营。

相比较国外的大规模经营而言，我国农业当前面临着低价格“天花板”和生产成本“地板”的双重挤压以及资源环境“硬约束”加剧等挑战，因此转变农业生产方式迫在眉睫。而规模化、集约化、机械化是中国农业发展的方向，其中规模化农业是最重要的农业生产资料土地的规模化。

现阶段，我国继续深化农村土地制度改革，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，无疑是推动中国农业现代化发展的核心关键。

韩长赋将“三权分置”解读为：坚持了土地集体所有权，稳定了农户承包权，放活了土地经营权，为引导土地经营权有序流转，发展农业适度规模经营，推动现代农业发展奠定了制度基础。

国务院发展研究中心农村部部长叶兴庆认为，土地流转不是目的，农业和农村的现代化才是。

“三权分置”使土地产权关系更明晰，更好地维护农民集体、承包农户、经营主体的权益；也有助于促进土地资源合理利用，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，实现土地效益的“最优化”，激活农村经济发展，推动现代农业发展；更有利于扩大农业规模经营、实现机械化耕种，走出一条中国特色的农业现代化道路。

湖北省沙洋县在全国首开先河，探索农户承包权不变、协商交换经营权。从2014年开始整县推进土地“按户连片”耕种制，创造了“沙洋模式”。2016年初，“按户连片”耕种模式写进中央一号文件。2016年9月19日，“沙洋模式”座谈会在北京举行，土地“按户连片”耕种“沙洋模式”叫响全国。

“沙洋模式”的核心是“三稳定、一调整、二集中”，即家庭承包体制、农户承包面积、承包期限均稳定的情况下，通过调整地块使农地连片，便于耕作和向专业大户集中。目前，沙洋县按户连片耕种85.3万亩，占全县耕地的89.6%，亩均生产成本降低300元，土地流转价格由400元/亩升至700元/亩。土地按户连片耕种，既稳定了农民的承包权，又放活了土地经营权，较好地解决了农村耕地分散化、碎块化问题，让农户多方受益，得到群众普遍拥护。

有关专家认为，沙洋模式在不突破现有法律框架前提下，解决了农地细碎化问题，是农村经营制度的重大创新，为完善农村土地产权制度提供了成功范例，为做好土地确权颁证做了有益探索；按户连片耕种统筹考虑了成本和效益，根据农民权益和意愿配置农地资源，推动农地“三权分置”，增加了农业效益；沙洋模式为农业规模化生产创造了条件，降低了农业成本，在农产品价格上涨空间有限的情况下，有利于实现农民增收。具有全国推广价值。

中国农业经济学会会长尹成杰认为，“沙洋模式”创新，既尊重了农民意愿，又有科学依据。按户连片耕种统筹考虑了成本和效益，根据农民的权益和意愿配置农地资源，推动农地“三权分置”，增加了效益。

国务院发展研究中心党组成员、办公厅主任余斌认为，我国主要农产品价格高于国际市场50%以上，靠国家补贴来提高农民种植积极性难以为继。“沙洋模式”为农业规模化生产、机器换人提供了条件，降低了农业生产成本，在农产品价格上涨空间有限的情况下，实现农民增收。

1978年，安徽凤阳县小岗村18户村民按下红手印。一份大包干的“生死契约”，揭开了中国农村改革的序幕，但远不是“句号”。

今天，广袤的农村正在上演新一轮中国农村改革活剧。毋庸置疑，农地“三权分置”改革必将加快中国农业现代化的进程。

组织化发展将助推“三权分置”改革

为确保“三权分置”有序实施，《意见》提出构建新型经营主体政策扶持体系。完善新型经营主体财政、信贷保险、用地、项目扶持等政策。积极创建示范家庭农场、农民专业合作社示范社、农业产业化示范基地、农业示范服务组织，加快培育新型经营主体。

引导新型经营主体与承包农户建立紧密利益联结机制，带动普通农户分享农业规模经营收益。支持新型经营主体相互融合，鼓励家庭农场、农民专业合作社、农业产业化龙头企业………等联合与合作，依法组建行业组织或联盟。依托现代农业人才支撑计划，健全新型职业农民培育制度。

近年来，各地积极引导土地有序流转，鼓励农民以出租、互换、转让、股份合作等形式让经营权活起来，发展多种形式的适度规模经营。珠三角地区探索以土地承包经营权入股、集体统一经营的土地股份合作制；上海松江探索引导农户将土地经营权流转给村集体，统一整理后再发包给有经营能力农户的家庭农场制；四川崇州探索以土地经营权入股合作社，农户、合作社、职业经理人和专业服务组织共同经营的“农业共营制”；江苏在全国率先提出积极稳妥发展家庭农场，重点培育“老农”、“新农”、“知农”这“三类农民”，引导农村青壮年劳动力、农业院校毕业生投身发展家庭农场。

伴随规模经营，新型经营主体加速成长。目前家庭农场、农民合作社、龙头企业总量近270万家，共同推进了家庭经营、合作经营、企业经营、集体经营共同发展。新型农业经营主体已逐步成为现代农业建设的生力军，改变了农村传统生产生活的面貌。病虫害统防统治、土地托管等农业社会化服务快速发展，解决了一家一户办不了、办不好的事情。

2016年年初，湖北天门53岁的农民吴华平被农业部评为全国十佳农民。他率领的华丰农业专业合作社，已拥有农机总装备460台（套），社员268人，流转土地8万多亩，固定资产达1.2亿元，社员年均纯收入8万多元。此时的他已经不再是自己口中的“泥腿子”，而是一名真正的农民企业家。

江苏于2013年在全国率先提出积极稳妥发展家庭农场，提出重点培育“三类农民”：提升一批对农业有感情、有经验的“老农”；吸引一批有能力、想返乡创业的“新农”；引进一批能创新、愿务农的“知农”，引导农村青壮年劳动力、农业院校毕业生投身发展家庭农场。截至2015年底，江苏农业部门认定的家庭农场达2.85万家，平均单体土地经营面积205亩。2016年初又提出到2020年将家庭农场规模经营比重提高到50%。

大学毕业4年的江苏沛县鹿楼镇农民张诺，2011年从一家安装公司的副经理变身新型农民，投身家庭农场，带动当地30多个家庭农场种植水果。他说，这几年得益于土地流转，自己的家庭农场从原来的200多亩扩大到600亩，真是尝到农业规模经营的甜头了！

农民有望成为稳定赚钱的职业

对于最底层的农民而言，尽管土地已经不是他们赖以生存的唯一“资源”，但是对祖祖辈辈留下来的这“一亩三分地”，他们也还是很上心、很耿耿于怀的。尤其是，现如今有许多的农民脱离农村，来到了城里居住工作生活学习，土地依旧是他们难以割舍的“故土情缘”，这不仅仅是涉关经济利益，更是农民与生俱来的情愫与情怀。

承包经营权一分为二，关乎到每个农民的切身利益。事实上，在广大的农村，基于对收入更多、管理更好的渴望，农民早已经开始琢磨，如何把自己手中的土地使用权转让出去。而今，“三权分置”让土地流转“活”了起来，《意见》提出的多项举措让农民增收有了新路径和制度保障，给广大农民吃下了一颗“定心丸”。

比如，“不得违法调整农户承包地，不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。”这就免去了农民进城后失去土地的担忧，落户城镇的农民就可以放心的在城里生活，并享有农村土地的承包权。

再如，“农户享有土地承包权是农村基本经营制度的基础，要稳定现有土地承包关系并保持长久不变。”以及对完善农地“三权分置”提出的四项基本原则：尊重农民意愿、守住政策底线、坚持循序渐进、坚持因地制宜；要守住政策底线中的“四不”——不能把农村土地集体所有制改垮了、不能把耕地改少了、不能把粮食生产能力改弱了、不能把农民利益损害了。这些话，句句都说到了农民的心坎上。

传统农业，在土地上要效益，已经不能满足农民的需求。放活土地经营权可谓“一石二鸟”，一则农民把土地流转给大户，获得流转收入；二则，把自己从土地中解放出来，通过务工再次获得收益，生活就会大为改观。事实也在不断证明，土地经营权越活的地区，农民财产性收入增幅越大。而加快放活土地经营权，这就为土地增效提供了更为宽松的政策环境。

前段时间，国务院印发《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》，提出了十条具体政策措施，对农民释放了重大利好信息。农村户口迁移到城市后，不仅可以享受城市的教育资源、医疗保障、就业机制等公共服务，还可以继续享有土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。

也就是说，保地权、稳就业、有社保，这些一个都不少。进城的农民有望成为稳定赚钱的职业。