加快江苏新型城镇化建设的思考

◎黎　峰



加快江苏新型城镇化建设的思考

◎黎峰

摘要：改革开放以来，江苏等沿海地区经济快速发展，城镇建设快速推进，但同时也存在着人口、资源和环境承载不堪重负，城乡二元结构日益显著和城乡基本公共服务均等化矛盾凸显等问题。推进新型城镇化建设，应更加注重以人为本，更加注重城乡统筹、区域协调。

关键词：江苏；城镇发展；新型城镇化

改革开放以来，江苏顺应市场化改革的方向，坚持把农村发展作为城镇化健康发展的基础，借助乡镇企业的大发展带动传统农业转型和农村劳动力的非农化转移，促成了农村城镇化的突破性进展。随着改革开放的全方位纵深展开，县（市）经济迅猛崛起，一批省内区域性中心城市相继成长，形成以大城市为核心、大中小城市与农村小城镇互动发展的良好态势。借助城乡联动改革的动力，江苏城镇化跨越了传统的“自我造城”的老路，逐步走上与社会主义新农村建设互动推进的新路子。

三个演进阶段

1.由苏南乡镇工业驱动的小城镇快速发展阶段

20世纪80年代开始，乡镇企业异军突起，是农村城镇化获得突破性大发展阶段。在这个阶段，乡镇企业的蓬勃发展带动了百万农民向非农产业大转移，农村城镇化呈现突破性进展，并催化了县域经济相继崛起和一批新兴城市的成长。建制镇由1979年的115个增加到1989年的392个，城镇人口由874万人增加到1366万人，城镇人口比重由15.46％上升到21.56％。这是苏南城镇化的雏形，为江苏全省全面推进城镇化提供了经验，奠定了坚实的基础。

2.由开发区建设和外向型经济驱动的大中城市加快发展阶段

20世纪90年代初，借助全方位对外开放的动力，开发区与城市发展相融合，是推动城镇化上水平阶段。在浦东开发开放辐射的带动下，江苏兴起了开发区建设热潮，一批有生命力的开发区脱颖而出，不仅成为城市经济的新增长点，也成为城市拓展的新城区。这期间，开发区与城市发展相融合，一批中小城市扩容发展为大中城市，进一步推动了城镇化进程。从1990-2000年，全省省辖市由11个增加到13个，县级市由15个增加到31个，建制镇由582个增加到1191个。2000年，全省城镇人口达到3041万人，比1990年增长1.1倍，城镇人口比重由21.6％提高到41.5％。全省城镇化的进程，呈现出快速发展的态势。新世纪初期，在促进大城市、中小城市与小城镇协调发展的基础上，全省开始以发展大城市、特大城市和都市圈为特征的现代化城市发展阶段。截至2005年末，江苏省城镇人口总量达到3774.62万人，城镇人口占总人口比重达到50.5％。城镇人口的绝对量超过乡村人口，标志着江苏开始加快进入城市社会。

3.由城乡发展一体化为引领全面提升城乡建设水平的发展阶段

“十一五”以来，江苏城镇化把跨越城乡分割与破解“三农”难题相结合，以大中城市为依托，以县域经济为基础，积极实施“工业反哺农业、城市带动农村”的战略，走出了一条以工促农、以城带乡的新型城镇化之路，城乡一体化发展态势领跑全国。2014年江苏城镇化率达64.1％，比全国平均水平高9.3个百分点，江苏整体上已步入成熟的城镇化社会。江苏城镇化水平排在上海、北京、天津3个直辖市以及辽宁、广东、浙江3个省之后，居第七位。此外，和经济发展水平一样，江苏各地区城镇化发展水平不平衡，三大区域的城镇化率也呈南北梯度排列。2013年，苏南超过70％，苏中接近60％，苏北则在55％左右。而从13个省辖市看，最高的南京和最低的宿迁，城镇化率的差距近30个百分点。

根据城镇化的发展规律和发达国家的实践，当城镇化率达到50％时，结构转换型城镇化就会凸显，当城镇化率达到75％以上时，结构转换型城镇化就会取代人口转移型城镇化，成为城镇化的主流。江苏目前的城镇化率超过60％，结构转换型城镇化已呈增强之势。结构转换型城镇化能够产生对人口转移的吸纳效应，在一定程度上会促进农村人口的就地城镇化转型，对人口转移型城镇化形成替代效应。因此，在现阶段，以人的城镇化为核心，加快转变城镇化发展方式，有利于从根本上解决长期以来城镇化发展模式粗放带来的诸多矛盾和问题，有利于破解城乡二元结构，化解城市内部新的二元矛盾，实现可持续发展。

面临的问题

1.城市人口增长导致环境和资源压力增大

随着经济发展，城市人口越来越多，对环境和资源的压力越来越大，因此，建设高品质宜居城市成为城镇化发展到一定阶段的必然。从国外城镇建设经验来看，经济发展水平的不断提升给宜居城市注入新的要求，也成为城镇建设发展的主要推动力和基础。近10年来，随着江苏经济的高速发展，江苏城镇化率提高了17.2个百分点，每年有100万以上农村人口进入城镇，同时也带来了交通、环境等不可避免的矛盾和问题。对于日益加重的城市病，江苏城镇建设的重点应是建设更高水平、更加舒适和更能给人满足感的宜居环境。

■ 松亭夏日 陈宝林/摄

2.城乡基本公共服务均等化矛盾凸显

由于过度重视城市的发展，以及人口过于集聚主城区，这种单中心城镇形态导致教育、医疗和卫生等基本公共服务分布不均。主城区教育、医疗和卫生等基本公共服务资源虽相对完备，但仍无法满足不断增长的群众需求；乡镇的基本公共服务资源相对缺乏且层次偏低，难以保障广大居民的基本需求。此外，由于基础设施及基本公共服务资源过于集中，导致主城区公共资源集中地房价畸高，购房压力成为市民沉重的负担。

江苏及沿海发达地区城镇化建设的思路及重点

总体看来，我国沿海发达地区已进入工业化中后期，处于全面建成小康社会并向率先基本实现现代化迈进的关键时期，在城镇化进程方面也在全国保持领先优势，即将进入“以人为本”的新型城镇化建设发展阶段，同时也是效率导向兼顾公平导向的发展阶段。

1.思路

在“以人为本”的新型城镇化建设发展阶段，与以往更多强调城市空间扩张及中心城区建设不同，新阶段城镇建设发展应更加追求城镇公共基础设施建设的日益完善、适度超前，基本公共服务广覆盖、质量水平不断提升，在满足群众日益增长的需求基础上，进一步实现城乡、区域分布的均等化和城乡居民享受基本公共服务的机会均等；应更加追求城市人居环境的逐步优化，住房品质及住房保障水平持续提升，使城市居民更加安居乐业，幸福指数不断提高；应更加追求城镇管理体系的不断完善、城镇现代化管理格局基本形成和城镇管理效能大幅提升。

2.重点

（1）更加注重以人为本。城镇建设发展应以人文理念的充分体现、资源的优化配置、环境要素的合理保护和社会利益的公平分配为前提，从城镇规划、城镇建设和城镇管理等方面真正体现以人为本、促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化建设成果。

（2）更加注重城镇建设发展质量的提升。城镇建设发展应强调信息化、工业化、城镇化和农业现代化的相互协调，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置；强调城镇建设发展的文化传承，做到城镇建设发展与文化传承有机衔接，把城镇建设成文化底蕴厚重、时代特色鲜明的人文魅力空间；强调对已开发城镇空间的集约高效利用，反对空间无序向外蔓延，把生态文明理念全面融入城镇化进程，着力推进绿色发展、循环发展和低碳发展，形成效益型、智能型、人文型和生态型城镇。

（3）更加注重市场在城镇建设发展、资源配置中的决定性作用。提倡市场配置、社会参与和政府服务的城乡建设发展模式，在用地、用水、用电和煤油气等燃料、建筑、交通管网甚至教育医疗等领域充分发挥市场竞争机制的扩大供给、资源配置功能。鼓励社会资本参与城市基础设施建设，如推动地方通过特许经营、投资补助和政府购买服务等多种方式，吸引社会资本参与投资、建设和运营城市基础设施项目，提升城镇基础设施水平和运营效率。同时，积极发挥政府在城镇建设发展中规范政策、法律和制度等方面的作用，注重城镇建设发展规划的引导作用，提升城镇建设发展规划的科学性、合理性及延续性。同时尽量弥补市场竞争中出现的公共物品供给不足、公共资源和公共服务分配不均等“市场失灵”现象，提升公共服务水平。

（4）更加注重城乡统筹、区域协调。城市建设必须更好地辐射和带动周边乡镇发展，促进先进生产要素向农村流动，引导建设资金更多地向农村投入，引导基础设施加快向农村延伸，引导基本公共服务全面向农村覆盖，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化建设、共同分享现代化成果。其主要内容包括统筹城乡土地利用、产业发展、基础设施和公共服务、劳动就业以及社会管理，促进公共资源在城乡之间均衡配置，生产要素在城乡之间自由流动等。

（作者单位：江苏省社会科学院世界经济研究所）

中图分类号：F127

文献标识码：A

DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.04.015 ■ 编辑：马振东