理性选择视角下的失地农民与地方政府

◎赵　佩



理性选择视角下的失地农民与地方政府

◎赵佩

摘要：在现代政治场域下，以占据西方国家政治学领域主导地位的理性选择制度主义来分析我国失地农民与地方政府的博弈逻辑具有一定的适用性和现实价值。政府主导型的社会基本博弈规则导致我国公民与政府在理性选择视角下的博弈结构呈现不对等性，其中，在征地这一博弈过程中就表现为政府优势和农民劣势。建议进一步深化制度改革，强化征地补偿管理，以理顺失地农民与地方政府的关系。

关键词：理性选择；失地农民；地方政府

理性选择制度主义作为一种制度分析“范式”，在西方特别是在美国政治学界占主导地位。但从目前国内已有成果来看，理性选择制度主义在我国政治学界的研究才刚刚起步，研究明显不足。然而在我国经济快速发展下的政治场域中，理性选择制度主义在一定范围内仍具有一定的适用性。

理性选择制度主义的缘起与特点

1.缘起

从方法论层面看， 20世纪60、70年代形成并延续至今的理性选择革命，是现代经济学方法对政治学研究的巨大胜利。政治科学中的理性选择理论继承了亚当·斯密的“经济人假设”，形成了最鲜明的理论特征即“理性人”假设，把分析个人在既定的环境中选择和行动的动机作为范式的解释重点。理性选择范式在基本假设上肯定了既有的制度，突出了个人本位，实际上认同甚至维护了西方社会所倡导的价值，因此长期占据西方社会科学的主流地位，形成理性选择制度主义分析途径。

2.特点

（1）采用一套典型的行为假设。总体而言，理性选择制度主义者假设相关行动者都有固定的偏好或口味，行为完全为偏好最大化服务，并且行动者在满足偏好过程中的所作所为是可以计算的，且计算结果会产生行为的高度策略性。

（2）将政治看成是一系列集体行动的困境者的活动。如当个体为最大限度地满足其自身偏好而采取行动时，就很有可能在集体层面上产生出次优的后果。出现“囚徒困境”、“公地悲剧”以及类似的其他情形。

（3）突出对政治结果起决定作用的策略性行为的作用。首先，假定某一行动者的行为是受策略性算计而不是历史力量驱使。其次，这种算计会使行动者对其他行动者的行为期望产生深刻影响，使得“从交换中获益”得以进行，并带来潜在的更好的社会结果。

（4）建立一套完善的理论解释制度的产生原因。在理论上，研究的逻辑起点是通过演绎的方式推导出某种具有模式化规范的制度功能。然后，通过指出对行动者产生影响的制度功能所具有的价值，来解释制度存在的原因。这一公式假定，行动者为实现自己的价值而创设出制度，其是站在合作中获利的角度来提出制度概念的。并且，如果制度经受了一个竞争性选择的过程，它的存活基本上就是因为它为相关行动者提供了比其他制度形式更多的利益。

■ 秋首禾重 陈宝林/摄

理性选择下失地农民与地方政府的博弈

近年来，城市建设用地规模的剧增直接推动了一些农村土地以种种合法的或非法的、公开的或隐蔽的手段被征用为城市建设用地。目前的群众上访多由土地问题引起，而这其中又多由征地引起。征地冲突实际上是相关利益主体之间的利益分配与博弈的过程。被征地农民与地方政府作为当中极为重要的一对博弈主体，其理性选择和博弈是在一定的“制度舞台”中进行的结构博弈。因此，从理性选择制度主义的视角出发，重点考察制度对征地过程中的先赋博弈结构和行动选择及其博弈结果的影响，便具有十分重要的理论意义和实践意义。

1.公民与政府的博弈结构

在我国，基本制度变迁主要遵循自上而下的演化路径。在公民与政府的关系中，两者处于权力不对等的地位。在社会所有制度安排中，政府是最重要的一个。作为一个合法使用强制力的垄断者，虽然国家不能决定一个制度如何工作，但它却有权力决定什么样的制度将存在。换言之，在我国，政府在权力力量、资源占有上均处于绝对优势地位。这种特殊的“先赋博弈结构”在现实中就呈现为政府主导型的社会基本博弈规则，从而引致“政府处于优势地位，公民处于弱势地位”的非对等结构。先赋博弈结构的非对等性、不平等性导致公民难以在当前的制度安排下与政府展开平等博弈。

2.征地中的博弈地位： 政府优势和农民劣势

农地征用涉及利益的再分配。换言之，就是不同利益主体之间的博弈过程。围绕农地征用的博弈行为并非发生于制度真空当中，而是由各种制度构筑的规则决定了博弈双方的行动方式和可能结果。农民和地方政府在相关制度安排的约束下，都会战略性地选择自己的行动方式，以实现收益最大化。在我国，与征地博弈相关的制度安排主要有财政分权体制和信访制度，这些制度在一定程度上对当前失地农民与地方政府的博弈地位造成重要影响。

（1）财政分权体制。1994年实施的分税制根据“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算”的原则，重新规范中央政府与地方政府之间的财权和事权。在实施分税制之后，地方政府捉襟见肘的财政支出能力使得其在公共服务供给方面力不从心。而土地出让金的巨大诱惑和征地制度的漏洞让地方政府找到“生财之计”。从各地目前的财政收入看，土地出让金已成为地方政府财政收入的最主要来源，从而促成了“土地财政”现象。

（2）信访制度。其设计的初衷是加强党和政府与人民群众的密切联系，使该制度成为中央政府决策和了解百姓生活的一个重要渠道。虽然信访制度曾为群众的利益表达和政府收集人民意见发挥过积极作用，但在社会转型的大背景下，它已逐渐减弱了作为人民群众正常利益表达的功能。如当地方政府与农民发生征地纠纷时，负责调解和裁决行为的主体常常是地方政府的下属机构，信访依法也应当先由当地政府相关部门处理，即便越级上访，通常还是由上级信访部门交由当地政府主管部门进行处理。最终处理结果的公平性、公正性都依赖地方政府的自我监督，调解和裁决的结果因此也容易偏向地方政府。另外，上访量是干部考核中的一项非常重要的指标。其本意在于促使地方政府重视信访工作，将群众反映的问题解决在基层，但有的地方政府却为使自己的不作为或非法行为（如非法征地）不被公开而对上访人采取收买、欺骗或者打击迫害等手段，结果是有的上访者被暂时“压下去”，有的则激化了矛盾，使群众产生逆反心理，从而引发更大规模的重复访、越级访。

3.结构博弈的行动倾向：征地与抵制征地

在结构博弈之下，由于当前制度框架下地方政府处于博弈优势地位，其在土地财政收入、招商引资、政绩工程以及自身寻租等强大的经济利益诱惑下，往往倾向于选择非法征地，主要表现为擅自征用农地、压低农地价格和克扣征地补偿款等。尽管这些非法征地行为会降低其自身合法性地位，但从我国目前的现实情况来看，非法征地收益确实远远大于合法征地收益。因此，地方政府出于理性经济人的打算会选择非法征地。

面对地方政府的非法征地行为，农民也会出于理性经济人的打算，追求土地补偿最大化。假设农民采取顺从方式，则可能无法获得合理的土地补偿；若采取抵制方式，如通过信访等制度性途径向上一级政府部门反映，希望上级政府部门能介入到征地事宜中，彻查当地政府的征地行为并给予合理的土地补偿。因此，非正式的利益表达渠道成为农民维护自身权益的重要途径。在维权行动不能取得预期结果时，农民往往采取极端方式抵制政府的征地行为，从而导致征地冲突的进一步升级。这也是近年来土地冲突事件不断增多的重要原因。

如何理顺失地农民与地方政府的关系

1.深化信访制度改革

当自身利益，尤其是最重要的命根子——“土地”难以保障时，失地农民采取的的权益救济方式往往是上访，而当上访也难以解决问题时，他们会采取更为极端的方式。因此，深化现行信访制度改革，让农民“有苦可以说”、“有苦有地说”，对缓解农民与地方政府的关系尤为重要。首先，开通失地农民上访专门窗口，使失地农民的利益诉求能够更快、更准确和更高效地表达；积极倾听失地农民的利益诉求，并给予积极回应，对利益确实受损的农户依法维护其权益。其次，降低上访率在基层干部业绩考核中的比重，以防止部分干部为了降低上访率而对访民进行压制，阻止利益确实受损的失地农民的上访行为。

2.加强征地补偿管理

首先，对农民来说，土地具有生存、社会保障以及就业等功能，相应地，征地补偿费的内容应该包括土地的原用途价格、社会保障费用以及就业保障费用这三个部分。因此，科学确定征地补偿费的计算方法，让失地农民参与土地增值收益的分配，分享城镇化的成果尤为关键。其次，加强对征地补偿费的使用和管理，确保其保值增值。征地补偿费的使用必须坚持专户存储、专账管理、专款专用和公开民主的原则，防止少数干部截留、私分、挪用和贪污征地补偿款。征地补偿费的投资管理必须选择市场风险较小、资金收益较稳定的项目，农民可以通过入股分红获得稳定的收益。再次，加大对地方政府违法征地的惩罚力度。引入征地监督机制和公众参与机制，建立公检法、纪检监察、工商、财政和城市规划等部门联合的土地执法联动机制，提高执法力度；同时，运用高科技手段动态监察，有效预防地方政府违法征地，避免征地冲突的发生。

（作者单位：中共衡阳市委党校）

中图分类号：C912

文献标识码：A

DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.04.013 ■ 编辑：云霞