刍议现代公共危机管理与行政指导措施

周春巍

摘 要：现阶段，政府部门在对社会活动进行管理过程中多数采用行政指導手段。该手段的应用一方面彰显了我国法制行政的特点，另一方面对体现行政关系的平等性也具有积极作用，鉴于此，文章将以我国具体情况为依据，对公共危机管理与总政指导措施制定进行深入的探讨。

关键词：公共危机管理；行政指导；政府参与

一、公共危机管理中行政指导的内涵及表现

（一）公共危機管理

公共危机管理一般是指为了应对突然发生的对全国或部分地区的国家安全和法律制度、社会安全和公共秩序、公民的生命和财产安全已经或可能构成重大威胁和损害，造成巨大的人员伤亡、财产损失和社会影响的，涉及公共安全的紧急公共事件，政府及一些社会组织运用危机管理理论的基本原理和方法，调动各种可利用的资源，通过监测、预警、预控、应急处理、评估、恢复等各种措施，防止可能发生的危机，处理已经发生的危机。但由于一些中介组织及其社会组织也是在政府的指导下进行的活动，所以我们提到公共危机管理通常是指政府的危机管理。

公共危机管理一般具有突发性、紧急性、高度不确定性、影响社会性、非程序性决策等几个基本特征：1.突发性和紧急性，即政府所面临的环境达到了一个临界值和既定的阈值，政府急需在高度压力下快速作出决策。2.高度不确定性，即在突发公共事件的开端，经常无法用常规性规则进行判断，信息严重不充分、不及时、不全面，并且其后的衍生和可能涉及的影响没有经验性知识可供指导。3.影响的社会性，即突发公共事件对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，其影响和涉及的主体具有社会性。

（二）行政指导的涵义及特点

行政指导是指行政主体在职权或其所管辖的事务范围内，为适应复杂多变的经济和社会生活需要，基于国家的法律或法律原则，适时灵活地采取非强制手段，在行政相对方的同意或协助下，实现一定行政目的的行为。行政指导具有非强制性、示范引导性、柔软灵活性、方法多样性、选择接受性等特征。行政指导作为非权力性行政手段，越来越多地被政府采用以配合法律强制手段的运用。行政指导对防止行政机关和相对方之间的法律关系失衡以及促进社会主义民主的发展.都具有十分重要的意义。

二、政府实施公共危机管理中行政指导的理由

公共危机管理作为非社会常态状况下的政府管理运作模式，正逐步受到世界各国政府的关注和重视。危机是指对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其关键决策的事件。危机通常具有突发性、不确定性和灾害性，如地震、洪水等自然灾害，骚乱、恐怖事件等社会性动乱，火灾、环境污染、核事故泄露等人为事故以及传染病、战争等突发事件都会使社会发生危机，不同程度地威胁到社会秩序和基本价值体系的稳定，这就需要全社会特别是政府加以特殊的应付和管理。

（一）行政指导是维护人权的关键要素

维护公共安全是国家的起源基础和本质特征。国家起源的一个重要因素就是社会需要一个公共权力机构来维护公共安全，把冲突控制在“秩序”的范围内。而保障公共安全的最终归宿是为了维护人权。公共安全是人的一种心理氛围，一种存在状态，是政府为社会提供的人身权和财产权的保护。生存权与发展权是最基本的人权。突发公共危机事件会严重地妨碍、干扰和破坏公共秩序与公共安全，使整个社会陷入一片混乱。政府作为国家权力的执行机关，必然把维护公共秩序与公共安全作为首要职能。而在维护公共秩序和公共安全的过程中极易威胁到人的生存权和发展权，使政治系统出现裂缝，进而有失去均衡的危险。此时政府如何通过柔性的行为方式避免人的生存权和发展权受到威胁或者将威胁降到最低就显得尤为重要。而行政指导恰好站在社会公众的立场和角度，以鼓励、建议和诱导等为驱动，利用自身优势主动提供行政相对方无力知晓的信息、技术、经验和条件，并指明大致的行动方向，允许相对方结合自身的实际，做出其认为合意的行为选择。因此，它可以使系统回复到均衡状态，保障在维护公共秩序与安全中面临威胁的基本人权。

（二）解决法律局限性矛盾的有效途径

公共应急法制的完善是公共危机管理的重要法律保障。将公共危机管理纳入法律调整范围可加强管理的稳定性和有效性，但法律本身固有的滞后性和局限性，使公共应急法律无法涵盖能够适用于公共危机管理措施的各个方面。由于政府的职责决定了其不能以“此事无具体法律规定”为由，对某些现实而紧迫的公共管理需求置之不理，而在没有法律依据的情况下，政府若贸然采取强制性行政指令措施则会加大抵触性且成本太高，影响管理效果。因此，此时政府应采取成本较低、操作灵活的行政指导措施，发挥其特殊作用，满足社会对行政管理的现实需求.实现政府的行政管理职责。

（三）公共危机管理中的行政指导措施体现行政应急性原则

行政应急性原则改变了一般法律规范确定的国家机关与公民之间的权利义务关系，将重心向国家机关倾斜，授权政府在第一时间采取紧急处置手段，有助于及时迅速有效地控制公共危机事态的发展。它与法治原则二者并不冲突，在性质上属于法治原则在应付突发事件领域的个别化，这具体表现在行政应急性原则本身也为行政紧急权力的行使提出了现实性、科学性、专属性、程序性等方面的要求，因此，在实施依法治国方略、全面推进依法行政的新形势下，我们应当按照宪政和行政法治的要求，加强应急法制建设，把应对重大突发事件的公共危机安全管理系统纳入法治化轨道。

三、合理运用公共危机管理中的行政指导

（一）必须注重对行政指导行为加以有效监督和提供法律救济

从我国行政指导实务来看，以往存在的共性问题主要是：相关认识滞后，行为不够透明，变相实施强制，责任不甚明确，监督救济乏力，等等。还有一种情况是，在2003年非典危机管理过程中，有的行政机关在发布的行政指导性文件中又加入行政指令措施且未作明确区分和说明，这种混合行为致使行政相对人易于误解或难以适从，难免使人产生“以表面的指导形式变相推行指令措施”的印象这样的负面效应。如何克服行政指导行为的固有缺陷和负面效应，建立起有效的监督、责任与救济机制，更有效地维护行政相对人的合法权益和保障行政主体能够依法积极履行职责，将行政指导行为纳入法治化轨道，这是我国行政指导实践与理论发展的一个重大课题。而通过专门立法特别是专门的行政程序立法来规范行政指导行为，通过行政补偿法来明确行政主体的法律责任，加快实现行政指导法治化，就是一个重要思路，也是一个世界性的发展趋势。例如20世纪90年代出台的日本国行政程序法、韩国行政程序法，就已经对行政指导行为作了专门规范。正在制定中的我国统一行政程序法，也将设立专章来规范行政指导行为。所以对行政指导行为加以有效监督和提供法律救济是克服其弊端的有效途径。

（二）加强应急法制建设

所谓应急法制，是指一国或地区针对突发事件及其引起的紧急情况制定或认可的各种法律规范和原则的总称。公共应急法制是关于公共危机管理中政府应对机制的行政法律规范体系。实践证明，完善的公共应急法制是国家公共危机安全管理系统重要的非技术支撑体系之一，也是国家法律体系和法律学科体系的重要组成部分。 因此，首先，在我国将要制定出台的统一行政程序法典中，列专章就行政指导作出规定。其中主要是从程序约束的角度，就行政指导的定义和性质、适用范围、指导方式、启动程序、当事人的权利、救济途径等内容作出必要的规定，为正确实施行政指导行为提供必要的法律依据。其次，适时制定行政指导行为法。在今后条件成熟时，可在总结国内外行政指导实践经验和立法经验的基础上，制定出我国专门的《行政指导法》，就行政指导行为的实体和程序方面最基本的问题作出规定，以便在保证发挥行政指导行为灵活及时的特殊作用的前提下，使行政指导行为的运行更加有法可依，有章可循，切实纳入法治化轨道。最后要制定和完善配套、相关的法律规范。应按社会主义市场经济和民主政治的基本要求，尽快制定出我国的《行政计划法》、《行政信息公开法》、《政府行为公开法》、《监督法》等等，为行政指导制度的运行提供完善的法律依据和配套保障。同时，在行政法规、地方性法规、行政规章等层次的有关法规性文件中，也要分别就有关行政指导行为作出相应规定，以利于行政指导行为的法治化。

四、结语

总而言之，在进行公共危机管理工作中，所采取的措施必须切实保证符合行政理性的基本要求，同时还应当满足行政应用性基本原则，并对执行过程进行一定的控制。行政指导在现代化社会发展中所发挥的作用有着其自身的特殊性，必须同其他行政化指令措施相结合，消除危机，为社会稳定健康的发展奠定基础。

参考文献：

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