基于社会服务项目的儿童福利资源整合

王才章 李梦伟

（中山大学社会学与人类学学院 东莞正阳社会工作服务中心）

基于社会服务项目的儿童福利资源整合

王才章 李梦伟

（中山大学社会学与人类学学院 东莞正阳社会工作服务中心）

当前，我国儿童福利资源存在资源匮乏、供给分散、可获得性弱等问题，而社会服务项目则是解决这些问题的一种路径。以福利治理为理论视角，尝试以一个留守儿童社会服务项目为例的研究发现，该项目通过不同形式的合作整合了来自政府、军队、群团组织、社会组织、企业、社区等资源，提高了福利资源的供给效率，满足了留守儿童多元化的福利需求，但是，由于项目本身的周期性、制度保障的缺乏等限制，导致了项目难以持续发挥作用。因此，基于社会服务项目的福利资源整合只是一种基于实践基础上的暂时的整合，而最根本的还需要在福利制度上进行整合。

社会服务项目；儿童福利资源；留守儿童；福利治理

一、儿童福利资源整合问题及相关理论

我国已经形成了比较完备的儿童福利政策体系，但存在儿童福利政策执行的行政管理体制不顺、可操作的内容不足、政策的适应性不强以及存在现行儿童福利政策强调政府的主导作用，个人、企业、社会团体、慈善机构、宗教组织等社会团体的力量没有被充分调动起来，儿童服务专业化服务程度低等问题。[1][2][3][4]在当前提倡社会福利社会化，建立适度普惠型社会福利的背景下，相关学者提出了培育非营利组织、建立多元化支持的儿童福利体系、建立儿童服务专业化队伍等建议，[5][6][7]也提到建立整合性的儿童福利服务体系，创建“国家儿童福利与家庭福利局”[8][9]，这些对策主要侧重理论层面的探讨，如何在实践过程中整合碎片化的儿童福利资源（儿童福利资源是指由政府、市场及社会组织提供给儿童的货币、物资及服务资源），生产、优化来自不同部门的儿童福利资源输送机制，相关研究相对较少。社会服务项目制是一种社会服务体制和机制，在这种体制下，政府的资源供应和非营利组织的服务提供通过项目连接起来，项目成为连接资源与提供服务之间的桥梁。[10]本文尝试通过对一个社会服务项目进行研究，分析基于社会服务项目的儿童福利资源的生产及输送。本文中的“S市渔区留守儿童军营成长之旅”社会工作服务项目即具有资源整合和提供服务的双重功能。

社会福利制度作为一种社会制度，同家庭、社区、非营利组织和国家有着千丝万缕的联系，而社会工作专业则成为社会福利制度中一个必不可少的传递体系。[11]作为社会福利的发送体系，社会工作者需要与各主体进行交往互动，在这个过程中对服务对象周边的各种资源进行整合，为服务对象提供最为优质的社会服务。福利治理视角正是将理论和实践的目光越来越多地聚焦于各种福利主体之间的关系与互动、各主体之间权力的转换及福利传递制度与实施。[12]福利治理视角可以解释社会服务项目整合福利资源的实践。福利治理是经由不同行动主体的介入、权力/权威形式的转型及作用机制的融合来实现福利目标的路径突破。福利治理涉及三个相关主题：变化中的福利定义，变化中的传递制度，福利传递过程中的实践。[13]福利治理的价值在于其倡导并开创了福利供给系统中真正的多元行动主体格局，并致力于建构水平化的互动关系和制度体系，而不是单纯倚重国家、市场、社会中的某一方。[14]对中国儿童福利制度而言，福利治理视角的借鉴意义在于推动跨部门的分工合作，关照到儿童福利政策体系与服务体系的衔接性，注重社会力量对儿童福利供给的参与。[15]本案例中的福利治理体现在如下框架中，见图1。

图1 基于社会服务项目的福利资源整合图

本文主要采用个案研究的方法，以东莞市虎门渔区留守儿童军营成长之旅项目为个案。个案研究主要有利于深入了解项目实施过程，有利于了解各个项目相关主体的情况。资料搜集方法主要有：访谈法、文献法、参与观察法。访问法主要是访问项目执行方（Z社工机构服务部、项目主管、执行社工）、项目资助与支持方（S市公安边防支队、M镇社会事务局、妇联、新湾社区居委、M镇第五中学、慈善机构、赞助企业、志愿者等）、项目受益方（留守儿童及其家庭），了解各个主体与这一项目的关联，以及参与项目的收获。文献法主要搜集整个项目申请书、具体活动策划书、相关会议记录、成效报告、评估报告、通讯稿等相关资料。参与观察法主要是跟进整个项目过程，了解项目进展情况，并做相应的观察记录。本文作者之一为该项目负责人，参与了整个项目设计、执行、评估过程。文中主要受访者的基本信息见表1。

表1 主要受访者基本信息表

二、儿童需求评估与福利供给现状

（一）渔区留守儿童的需求评估

布赖德肖（Bradshaw）按照对需求的来源评估分为规范性需求、感受性需求、表达性需求及相对性需求，对这四种需求的评估主要有资料盘查法、社会或社区调查法、公听会等。[16]项目组对需求的评估主要来源于社区调查，所以得到的需求也主要以服务对象的感受性需求为主。通过实地走访学校教师、社区居民、儿童监护人等了解到，该区有6-18岁儿童1533人，其中本地户籍的儿童1173人，外地户籍的儿童360人，留守儿童共500多人。由于父母一方或双方长期在外工作，较少时间在家照顾自身子女，导致子女在成长过程中缺乏父母亲的关爱，出现一些心理和行为上的偏差，比如说经常逃学、时常离家、沉溺游戏等行为，以及一些孤独、自卑、过分敏感等心理表现。与此同时，项目组通过在1533名儿童中选取100名儿童进行抽样调查及对个别儿童进行个案访谈。经过需求调查得知，这些留守儿童主要的需求表现为以下四个方面：自我成长需求、亲子关爱需求、支持的需求及朋辈交往与合作的需求。这些需求主要是儿童的社会化成长需求，所以这些需求的满足也主要由儿童的社会支持网络来提供。

（二）儿童的福利供给现状

1.家庭教育与照顾功能弱化

在我国，家庭一直以来都是儿童福利的最重要主体。但是在现代社会里，家庭越来越小型化，以及很多家庭为了生计外出工作，无暇顾及对儿童进行教育和关爱，家庭在儿童照顾方面的功能趋于弱化。从访问中了解到，由于当地父母经常外出捕鱼，以及有的在家的父母也是工作非常忙，家庭给予儿童的支持非常少等。家长WLH20150819说：“我们要经常外出打渔，有时候一出去就是好几个月，基本没有时间照顾孩子，我们能做的也只是尽量给他们提供好的生活，给他们钱花，说教育我们也没有什么文化，只能希望老师多教一些。”家长DJZ20150819说：“我女儿非常体谅我，觉得我工作比较累，如果我做两份工作她就不去参加活动了，孩子年龄这么小，也不希望她受这么多累，最后我还是觉得只做一份工，让孩子们都去参加活动，学习更多的知识，我中午就回来煮饭给他们吃。”

2.政府部门的服务分散化

当家庭对孩子的支持功能不能得到正常的满足之后，则需要政府部门提供一些制度性的福利支持，比如说民政、妇联、团委等相关的职能部门或群团组织，也会有一些针对留守儿童的关爱政策及活动，但是他们的活动没有连续性，分散在不同的部门，且这些服务往往是自上而下的行政性服务，有时候难以顾及儿童的真正需求。民政干部MG20150821说：“儿童服务牵涉到不同部门，分散在不同的部门里面，从市里面到镇里面，没有明确的配套文件，从政策方面，还没有一些配套政策将这些服务统一起来。现在做的，主要是靠社工机构来做一些服务。”在当地，市民政局及虎门镇街购买了相应的学校、团委、社区社会工作岗位，以购买服务的形式推动社会工作介入对留守儿童的服务，这为社会力量介入留守儿童服务提供了相应的支持。社工在服务过程中发现，儿童服务相关的福利资源是匮乏且分散的，以及目前政府对儿童的制度性福利支持较少。比如说在东莞市，妇联正在推“儿童友好社区”项目，当地民政部门也在推动流浪儿童福彩基金项目，当地团委也在搞留守儿童服务项目，还有一些卫生、教育部门也都有涉及儿童的福利服务。这些部门也有服务儿童的职能和资源，但没有形成合力。

3.社会力量缺乏服务平台

在调查中我们了解到，当地的社会力量（社会组织、爱心企业、志愿者）很发达，非常乐于参加儿童社会服务，比如说提供“四点半”课堂辅导服务，但是不成体系，缺乏相应的服务平台。以下是社会力量对儿童福利资源供给状况的看法。志愿者DGM20150821说：“对于儿童方面也没有什么活动。以前在家里没有事情做，只能玩电脑，比较无聊。现在可以到这个项目里来做志愿者，这是比较有意义的事情，可以认识更多的人，可以学到很多技能。”企业负责人QJ20150825说：“儿童需要大家一起关心。我们公司因为宝马爱心基金的支持，想为渔区留守儿童做一些力所能及的事情，我们想通过参与这种（关爱渔区儿童）服务，来体现企业的社会责任，赢得更多车主的认可及参与。”

三、社会服务项目的资源整合与服务效果

（一）社会服务项目的资源整合

社会服务项目的资源整合是指借助项目平台，在项目实施过程中主动或被动链接来自政府及社会的货币、物资及服务资源。该社会服务项目由一名项目负责人及两名社工负责策划和实施。主要采用专职社工实施团队的方式按照策划方案实行，在实行过程中，通过与S市公安边防支队合作，由边防支队提供教练员和训练场地，社工负责活动设计和协调，同时在训练过程中，也会穿插相应的活动安排，比如说开心农场、演讲比赛、访问社区老人等活动。自2012年至2014年开展项目服务期间，借助项目整合了来自政府部门、军队、学校、社区、社会组织以及志愿者、企业方面的资源，见表2。

表2 儿童福利资源整合列表

项目首先获得中央财政有关社会组织开展社会服务项目的资金支持，借助来自中央财政的资助效应，从而使得项目能够整合更多的资源支持。有些项目合作方是通过项目团队的微博、微信及老师、家长的口碑扩大影响从而获得更多的支持，通过项目的带动，越来越多的资源之间发生关联，从而为儿童及其家长输送更多服务。

（二）项目服务效果

福利资源整合效果是非常明显的，很多主体为社工服务提供了资金、场地、人力、物资以及服务等资源。家长ZJZ20150819说：“对孩子的帮助很大，特别是身体素质有了很大的提升，刚开始参加的时候还晕倒了几次，现在个子长高了很多，身体也壮实了很多；此外，孩子与他人沟通的能力也有很大的提升。”家长YJZ20150819说：“孩子明显话多了，勤快很多，责任感也比较强，对社工提出的事情态度非常积极。”CLH20150817（女，13岁）说：“就是要独立一些，学会自己去解决问题，变得更坚强。”WDH20150817（女，12岁）说：“让我交到了很多好朋友，也学习到很多知识，还有唱军歌、打军拳。”YSQ20150817（女，13岁）说：“我啊，变得不胆小了，就是很喜欢和人交流，把自己喜欢的东西，或很伤心的东西都讲给别人听，那就觉得自己心里舒服一些，就觉得很好。”

四、关于儿童福利资源整合的讨论

当前，国内有关儿童福利方面的资源比较匮乏，相对分散，专业化程度也较低，且儿童福利资源主要是针对弱势儿童。根据2006年民政部等十五部委（民政部、中央综治办、最高人民法院、发展改革委、教育部、公安部等）联合发布的《关于加强孤儿救助工作的意见》界定了新时期下儿童福利保障的对象包括两部分：一是失去父母的未成年人，不仅包括机构内集中养育的孤儿、弃婴，同时，也包括社会上散居的孤儿；二是事实上无人抚养的未成年人，流浪儿童、无人抚养的服刑人员未成年子女等困境儿童也被纳入保障范围。这种福利属于剩余型福利，还没有涵盖更多的儿童，留守儿童也没有包括在这里面。在2011年出台的《中国儿童发展纲要（2011—2020年）》指出，要建立和完善流动儿童和留守儿童服务机制，其中提到整合社区资源，完善以社区为依托，面向流动人口家庭的管理和服务网络，增强服务意识，提高服务能力。民政部相关发言人也强调要会同有关部门积极推动农村留守儿童关爱服务体系建设，在依托有关部门推进留守儿童关爱服务工作的同时，也充分发挥社区建设、社会组织、社会工作等方面的作用，形成工作合力，推动建立留守儿童关爱服务体系。[17]2016年2月国务院出台的《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》强调建立家庭、政府、学校及社会力量共同参与的农村留守儿童关爱保护体系。

推动留守儿童服务资源的整合，形成多元福利供给，共同参与儿童社会服务是非常重要的。当前，关于留守儿童服务的资源主要分散于民政、妇联、团委、关工委等不同部门，同时还有来自社会组织、志愿者、市场等方面的资源进入，进行资源整合起来是亟待考虑的问题。传统的方式主要是政府部门根据部门职能来开展活动，不能准确地定位服务对象的需求，而服务也没有连续性，且服务资源受制于科层体系及部门分工而分散在不同层级及部门，服务过程也主要是自上而下，不能很好地把握服务对象的需求。在福利治理理论视角下，需要改变传统的政府单一供给模式，发动社会组织、市场的力量共同参与到儿童服务之中。目前，政府购买社会组织服务、政府资助社会组织开展服务项目是一种实现多元主体联动的方式，这就是基于项目的福利资源整合，借助项目灵活把握服务对象的需求，并将分散在不同部门的资源整合起来，为服务对象提供优质服务。在本研究案例中，政府通过购买社工岗位，社工在服务过程中逐步了解儿童的需求，并且整合了来自政府部门、军队、群团组织、市场等各方面资源，充分利用了分散的福利资源，满足了留守儿童的成长需求。

社会服务项目一个有计划性的、逐步推进的服务系统，在这个服务系统中，逐步整合来自国家、社会、市场等多元主体的福利资源。这对于实现社会福利社会化及多元福利供给体系建构，是一种有效的途径。在诸多对社会服务项目的研究中，都提到了项目作为一个资源整合平台和服务方式，可以充分发挥公共服务参与主体的不同资源优势，吸纳来自政府之外的社会和市场的力量，从而形成一种以政府为主导，多元主体共同参与的合作、互补的福利供给局面。[18][19][20]基于项目整合多元福利资源，有效解决福利提供碎片化的问题，有助于改变政府包办供给福利服务低效、成本高、质量低的现状，发挥社会组织借助项目撬动社会资源的优势。在本研究案例中，借助一个社会服务项目，通过民政部中央财政资助，以及李嘉诚基金会的资助，本身就是在链接来自不同部门的资源。而对于这样一个项目来说，最重要的是能够将分散在不同部门、不同领域、不同类型的资源进行整合，以最大限度地整合各类资源，丰富福利资源供给体系。在这种体系中，不同主体共同参与，借助社会工作的专业服务优势，使得福利服务效果最优化，从而在社会服务项目中实现福利治理。在这个过程中，项目成为实现福利治理的一种有效的途径。需要指出的是，项目本身是有周期性的，不能持续提供服务，这也是基于项目进行福利资源整合的局限性。从根本上说，基于项目形式的福利资源整合，只是一种实践上的整合，而最根本的还需要在福利制度上进行整合，从福利制度上确立以政府为主导，企业组织、社会组织、互助组织、家庭等多种福利供给主体共同参与的儿童福利体系，完善各个主体进行分工合作的规范。这样才能够实现整合福利资源，优化福利供给体系，推动儿童福利事业发展。

[1][5]王雪梅.儿童福利论[M].北京：社会科学文献出版社，2014：277.

[2]仇雨临、郝佳.中国儿童福利的现状分析与对策思考[J].中国青年研究，2009（02）：26-46.

[3]陆士桢、王蕾.谈我国弱势儿童福利制度的发展[J].广东工业大学学报（社会科学版），2013（02）：14-20.

[4][12][15]范斌.中国儿童福利制度重构与福利治理之可能[J].预防青少年犯罪研究，2014（05）：76-22.

[6]孙莹.建立我国特殊困难儿童社会支持系统的基本策略：培育和发展社区和非营利组织[J].青年研究，2004（09）：27-34.

[7]行红芳.从一元到多元：困境儿童福利体系建构[J].郑州大学学报（哲学社会科学版），2014（05）：37-40.

[8]刘继同、郭岩.整合儿童健康与儿童福利：重构中国现代儿童福利政策框架[J].学习与实践，2007（02）：100-108.

[9]刘继同.中国儿童福利时代的战略构想[J].学海，2012（02）：50-58.

[10]陈为雷.社会服务项目制的建构及效应分析[D].南开大学博士学位论文，2013年5月.

[11]何欣.社会福利与社会工作简论[M].北京：中国社会出版社，2013：48.

[13] B.Jessop,The Changing Governance of Welfare:Recent Trends in Its Primary Functions,Scale and Modes of Coordination[J].Social Policy and Administration, 1999（33）:348-359.

[14]韩央迪.从福利多元主义到福利治理：福利改革的路径演化[J].国外社会科学，2012（02）：42-49.

[16]P.M.Kettner&Robert M.Moroney&Lawrence L.Martin .服务方案之设计与管理[M].高迪理译.台北：扬智文化事业股份有限公司，1999：66.

[17]民政部新闻发言人：建立完善救助关爱服务体系，让留守儿童健康成长[EB/OL].民政部门户网站http://www.mca.gov.cn/ article/zwgk/mzyw/201506/20150600833866.shtml，2015-06-12.

[18]唐德龙.资源依赖、合作治理与公共服务递送——以深圳市阳光家庭综合服务中心项目运作为例[J].华东理工大学学报（社会科学版），2014（03）：88-98.

[19]崔效辉、杜景珍.就业促进/社会融合促进：贫困单亲母亲服务需求研究——以南京市K区“彩虹项目”为例[J].中国社会工作研究，2014（11）：149-168.

[20]史柏年等.医疗救助政策实施过程中的福利可获得性研究——以唇腭裂儿童救助“重生行动”项目为例[J].中国社会工作研究，2014（11）：64-102.

The Research on Integration of Child Welfare Resources Based on the Social Service Project

Wang Caizhang Li Mengwei
（Department of Sociology and Social Work School of Sociology and Anthropology, Sun Yat-sen University; Dong Guan Zheng Yang Social Work Service Center）

The child welfare resource in China has the problems like the lack of resources, the supply of dispersion and low availability at present, and social service project is a way to solve these problems. The paper attempts to study a social service project of left behind children. The study finds that the project integrated the resources from the government, military, mass organizations, social organizations, businesses and communities through different forms of cooperation. But for project periodicity, lack of institution security and other restrictions, it is difficult to continue to play a role. The study concludes that social service project is an effective way to achieve the multiple supply of social welfare.

Social Service Project, Child Welfare Resources, Left Behind Children, Welfare Governance

G61

A

1006-1789（2016）05-0061-06

责任编辑 曾燕波

2016-01-03

王才章，中山大学社会学与人类学学院，主要研究方向为社会工作与社会政策；李梦伟，东莞正阳社会工作服务中心，主要研究方向为社会服务项目管理。