政府购买助残服务的思路创新

储亚萍

〔摘要〕 近年来，在国家相关政策的激励下，助残服务成为政府购买公共服务的重要试点领域。从合肥市的实践来看，政府购买助残服务取得了一定的成效，但还存在一些问题。未来政府购买助残服务创新的可能路径包括：加大政府投入，扩大政府购买助残服务项目的内容和范围；培育助残社会组织，促进社会组织能力提升；扩大公开招标范围，严格规范购买过程；合理界定购买价格，优化补偿机制；完善考核体系，强化服务监管。

〔关键词〕 购买服务，助残服务，社会组织，购买程序，补偿机制，考核与监管体系

〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2016）03-0076-05

2012年，党的十八大报告提出要加快健全基本公共服务体系；2013年9月，国务院办公厅颁布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》进一步指出，教育、就业、社保、残疾人服务等基本公共服务领域，应逐步加大政府购买公共服务力度；2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，凡是事务性管理服务，原则上都要通过引入竞争机制，采用合同或委托等方式向社会购买。为贯彻党的十八大以及十八届三中全会精神，落实国务院相关政策， 探索和规范政府购买公共服务实践，2014年4月，财政部、民政部等6个部门颁布了《关于做好政府购买残疾人服务试点工作的意见》。在此政策背景下，合肥市近年来不断探索购买助残服务的实践。为进一步了解合肥市政府购买助残服务取得的经验与存在的问题，探索政府购买助残服务可能的创新路径，笔者于2015年7月1日至9月15日进行了一次调查，对安徽省残联、合肥市残联、包河区和蜀山区残联、部分助残服务组织等机构相关领导以及部分残疾人及其家属进行了深度访谈，了解他们对政府购买助残服务实践的态度和意见。调查发现，政府购买助残服务取得了显著的效果，使政府、残疾人和社会组织均有一定的受益，积累了一定的实践经验，但购买实践中还存在一些问题。要做好政府购买助残服务工作，需要加大政府投入，扩大购买助残服务项目的内容和范围，扩大受益人群；培育助残社会组织，促进社会组织能力提升；扩大公开招标范围，严格规范购买过程；合理确定购买价格，优化补偿机制；完善考核体系，强化服务监管。

一、加大政府投入，扩大政府购买助残服务项目的内容和范围

近年来，在发达国家及我国一些地区的示范效应特别是中央政策的激励下，我国多个地方政府开始探索购买助残服务的实践。北京、上海、广州、深圳、青岛、武汉、重庆等地通过培育公益助残机构、增加政府购买助残服务项目、购买助残公益岗位等方式加大政府购买助残服务的力度。在这种背景下，合肥市政府购买助残服务逐渐起步。合肥市政府购买助残服务的内容主要包括：残疾人康复服务（如白内障复明手术、低视力验配、假肢和矫形器、贫困残疾儿童抢救性康复服务、精神病患者用药等），托养服务（包括机构集中托养、居家安养、日间照料），家庭无障碍改造服务，就业培训服务。近年来，随着政府财力的增加，合肥市政府购买助残服务项目逐渐增加。部分“规定项目”如贫困残疾儿童抢救性康复、贫困白内障患者复明手术，每年的购买数量都超过了国家规定任务。2015年，精神病患者用药补助人数由2014年的6990人增加到 8224名，儿童抢救性康复由2014年的1021人增加到1073名。2014年和2015年，合肥市购买白内障患者复明手术任务为1030例，全市在此基础上又增加500例。有些项目，合肥市扩大了购买服务的享受人群，如贫困儿童抢救性康复，国家任务是0-6周岁，合肥市已经扩大到0-10周岁，个别项目扩大到18周岁。财政实力较强的包河区和蜀山区，儿童抢救性康复已经全部覆盖到18周岁，贫困白内障患者复明手术已经做到全覆盖。在为残疾人家庭进行无障碍改造方面，蜀山区和包河区也是超额完成国家和省规定的任务。如2015年，蜀山区任务是30家，区残联将其增加到40家。包河区任务是28家，区残联将其提高到40家。在超额完成 “规定项目” 的同时，合肥市政府开始探索适合本地实践的“自选项目”。通过政府购买服务方式，合肥市为近2000名重度残疾人提供了集中托养、居家照料和居家安养等服务。

尽管合肥市政府购买了残疾儿童抢救性康复、重度残疾人照料和托养、培训、无障碍改造等服务，但享受对象均有一定的条件限制，还有相当大数量的残疾人无法享受到这些服务。在其他公共服务如交通、文化、法律、心理、就业等领域，政府购买服务项目偏少或没有。在购买残疾人托养服务方面，主要是为拥有合肥市城区户口、持有二代残疾人证和“低保证”且残疾等级为一级或二级的在就业年龄段（16-59周岁）内的残疾人购买服务，享受对象占残疾人比例较小。以蜀山区为例，三类托养服务的总享受人数（359人）仅占蜀山区残疾人总数（7516人）的4.78%，包河区仅为1.04%。而且，农村残疾人无法享受政府购买的托养服务。另外，合肥市政府为70岁以上低保残疾人购买居家养老服务，而60-69岁的老年残疾人则无法享受政府购买的托养和照料服务。因此，从总体上而言，政府购买的项目仍然偏少，覆盖范围有限，不能很好地满足残疾人日益增长的公共服务需求。

因此，要在加大政府投入的前提下，增加政府购买助残服务项目的内容，扩大购买助残服务的享受范围。从发达国家和我国一些地区的实践来看，购买助残服务项目一般较多，覆盖人群范围广。以我国的澳门为例，政府向社会组织购买的助残服务项目包括：照料、职业培训、安老服务、康复服务、教育服务、职业康复与职业安置服务等，为有特殊需求的市民提供服务，层面涵盖了预防性、补救性、发展性等方面，政府购买助残服务照顾到各个年龄段、不同类型的残疾人 〔1 〕 。在我国大陆地区，即使经济社会发展水平较高的北京和上海，政府购买助残服务的项目还不够充分，有些项目对某些年龄段也没有照顾到。经济发展水平一般的地区如合肥市，政府购买服务项目更少，覆盖人群范围更小。因此，借鉴发达国家和我国一些地区的实践经验，政府应扩大购买服务范围，将预防性、补救性、发展性等几个方面的服务纳入政府购买范围。具体来说，一方面，政府要增加购买服务项目数量，将购买范围扩大到残疾人托养、康复、教育、文化、职业培训、就业、心理咨询等领域。另一方面，有些已经购买的项目应进一步增加购买数量，扩大受益范围，使不同年龄、不同类型残疾人的基本需求能够满足。中央政府财政重点投入到购买补救和康复性服务中，但也要更加重视预防性服务。地方政府可以根据财力在做好补救性服务和预防性服务的基础上，适当购买一些发展性服务，如教育、职业培训和就业服务等。随着经济社会发展和政府财力的增加，政府应逐年调整购买助残服务目录，适当增加购买项目，扩大项目受益范围。其中，中央政府不断增加“规定动作”，地方政府根据地方财政和残疾人需求情况不断增加“自选动作”。

二、培育助残社会组织，促进社会组织能力提升

政府购买助残服务是政府与社会组织合作的实践活动。一方面，政府购买助残服务是政府转变职能、将助残服务提供的具体职能进行转让的过程，因此，需要一定数量有承接能力的服务提供机构。另一方面，规范的政府购买客观上可以为社会组织发展营造公平竞争的环境，促进社会组织能力的提升。经安徽省残联审核批准的合肥市儿童抢救性康复机构2014年为22家、2015年为29家（其中民办25家，公立4家）。在合肥市包河区，贫困儿童抢救性康复机构共11家，其中6家是经过省市残联认证的，另外5家主要承接包河区范围内省康复任务以外的贫困儿童抢救性康复工作，政府购买服务为这些机构提供了生存和发展的空间。包河区还通过政府扶持公益创投项目，孵化了几家优秀的助残社会组织。目前，该区还有残疾人自发组织的机构5家，如一米阳光等，还有残联组织的各类残疾人协会。另外，政府购买残疾人托养服务为一批社会组织提供了广阔的发展空间。两年多来，合肥市佰家伴居家养老服务中心、合肥市金谷医院、合肥市久久夕阳红等社会组织不断发展壮大，提供养老助残服务能力和专业化水平不断提高。

从理论上来说，推行政府购买助残服务，意味着大量助残服务要公开招标，通过竞争选择优秀的服务提供机构。然而在助残服务这一类的社会保障领域，服务提供具有很强的专业性，另外再加上对特定人群的充分照顾，数量和质量十分模糊等特点，不存在自然市场，政府购买可能难以顺利推行 〔2 〕181。尽管合肥市助残社会组织近年来有了一定的发展，但从总体上看，助残社会组织还不够发达，承接服务能力有限，导致一些招标项目由于投标机构不足而流标，或者政府没有足够的选择空间，无法找到服务承接机构。目前为残疾人提供服务的组织主要就是29家康复机构、5家中标的托养机构和2家职业培训机构。2014年，合肥市 “残疾人托养服务招标项目”由于投标机构少而流标，最后进行二次招标并且采取互相投标的方式才选择到符合条件的提供机构。2014年底合同到期后，市残联担心重新招标仍存在机构缺乏问题，并且助残服务机构初始投入大，一年就重新招标，如果有些服务提供机构被迫退出，会影响其他潜在服务提供者的积极性。最后，市残联经过综合考虑，直接与中标的5家服务提供机构续签2015年合同。但是，前期相关研究表明，如果没有足够的服务提供机构，长期性合作可能会使服务提供机构获得与政府谈判的能力，它们将影响政府针对供应方服务提供制定的标准 〔3 〕。从全国范围来看，即使经济较为发达的北京、上海，助残社会组织也比较缺乏，2013年，上海市约有助残社会组织300家①，2015年，北京市约有助残社会组织290家②。如果按发达国家每万人拥有50个左右社会组织来计算，北京、上海两地助残类社会组织数量都应该在2000个以上。

针对助残社会组织不够发达、服务承接能力不足的问题，各地应尽快落实公益助残类社会组织直接登记管理政策，促进助残社会组织发展。政府应采取引导和鼓励措施，为助残社会组织发展提供宽松的环境。2013年《国务院机构改革和职能转变方案》将助残社会组织归类为公益慈善类组织，可以实行直接登记制度。2014年底，中国残疾人联合会、民政部联合颁发的《关于促进助残社会组织发展的指导意见》进一步明确指出，成立残疾人康复、生活照料、教育就业、托养、文化体育、贫困救助、无障碍改造等方面的社会组织可以直接依法向民政部门申请登记。在相关法律制度允许的范围内，地方各级政府应做好各类助残社会组织登记和服务工作，简化登记的相关程序，为助残社会组织的登记注册创造便利条件。

建立相应的公益孵化园，扶持助残社会组织发展，免费为有意向的优秀社会组织提供办公场所，并为其发展创造良好的外部条件，促进社会组织服务能力的提高。除了合肥市以外，上海、北京等地政府通过资金扶持、岗位购买、菜单式服务等方式重点培育和扶持了一批助残社会组织。成都市政府通过成立专门的助残社会组织信息中心，为助残社会组织提供信息服务，将助残社会组织与残联以外的其他政府部门对接，使社会组织承接一些政府购买公共服务项目，培育了一批优秀的助残社会组织 〔4 〕 。各地可以借鉴相关地区的成功经验，通过各种方式孵化培育助残类社会组织，提升社会组织工作能力，促进社会组织承接助残服务。

三、扩大公开招标范围，严格规范购买过程

在政府购买助残服务方式的选择方面，由于社会组织不够发达或购买实践不够规范等原因，国内各地主要采取指定购买，即非竞争性购买方式。2014年，合肥市在全国首次探索以公开招标方式选择助残服务提供机构，最后确定了五家社会组织为服务提供机构，并由市残联与这些机构签订协议。但从总体上而言，政府购买助残服务领域公开招标使用较少，服务提供机构选择不够规范。在贫困儿童抢救性康复、白内障患者复明手术方面，主要采取定向购买方式。政府向辖区内经过残联和卫生部门认定的有资质机构购买服务，政府、残疾人及其家属均与服务提供机构签订相应的协议。低视力验配、假肢、矫形器提供机构、残疾人家庭无障碍改造、残疾人培训等方面也是通过政府指定方式确定服务提供机构。即使从全国范围来看，助残服务购买方面公开招标使用也是相对较少，非竞争性的定向购买较多。政府指定服务提供机构，一方面导致竞争缺乏，难以调动服务提供机构的积极性；另一方面，由于程序不够公开透明，容易产生腐败行为，可能会弱化政府购买公共服务的效果。

因此，政府购买助残服务要扩大公开招标范围，严格规范购买过程。规范的政府购买助残服务流程应包括助残服务预算制定、招标、投标、委托等活动。各级政府应落实《中华人民共和国残疾人权益保障法》，根据助残服务需求和财政实力情况制定合理的购买助残服务预算。在此基础上，为保证政府购买助残服务的公平性与规范性，严格按照《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例、《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例等相关法律制度确定购买程序，制定科学的购买评价标准，确保购买过程的公开、透明，不断扩大公开招标范围，将公开招标作为政府购买助残服务的主要方式。对于某些专业性较强的特殊服务，如果无法实行公开招标，可以采取邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式进行购买，但要严格按政府采购法进行操作，确保购买过程的公开和透明。

四、合理界定购买价格，优化补偿机制

在政府购买助残服务过程中，购买价格至关重要，它一方面关系到政府财政资金的使用效率，另一方面关系到服务提供机构的积极性。合肥市政府在购买助残服务过程中，部分购买价格是由政府和服务提供机构根据市场价格共同制定的。如儿童抢救性康复、残疾人职业培训、重度残疾人托养服务等。调研中，一些社会组织表示，政府购买服务相关补偿偏低，但为何社会组织愿意低价提供这些服务引起了我们的注意。以贫困儿童抢救性康复为例，助听器项目和脑瘫、孤独症、智障儿童项目每人每年12000元，只有庐阳区将这一标准提高到13000元。合肥市残联一个相关负责人表示：“这个补助价格是2012年定的，现在物价上涨，许多机构难以补偿服务提供成本。由于相当大一部分儿童抢救性康复机构是民办非企业单位，这些机构首先要生存。 有些机构就通过降低服务质量来降低成本，维持生存，这在一定程度上消减了康复服务的成效。而这种做法一般通过监管难以发现，因为康复服务伸缩性很大，降低服务质量不容易被发现。”合肥市一家服务提供机构负责人表示：“机构之所以低价从事这一领域，是因为比较看好这一领域未来的发展。但如果一直看不到希望，可能就不愿意做了。”另一家机构负责人指出：“我们由于还办了一家康复医院，尽管我们在残疾人托养这一领域收入较少，但我们预期康复医院收入会增加。我们为残疾人提供照料和托养服务的时候，可以推荐他们中一部分有康复需求的人到我们医院去。”

尽管大量助残服务机构从法律上来说是非营利组织，但要维持正常运营，仍需一定的收入来支付其人员工资、房租、水电等费用。因此，对助残服务提供机构来说，补偿机制直接关系到其生存以及服务提供的积极性。而补偿机制中，服务购买价格至关重要。目前，除合肥市以外，铜陵、长沙等地政府购买助残服务也存在定价不合理、补偿不到位的问题以及由此引起的服务提供机构的策略行为或营利冲动。要合理确定购买价格，首先要科学地确定购买服务的成本。为了摆脱相关利益的影响，最好由独立的第三方机构来测定成本。其次，以成本测定为基础，确定政府购买的价格。购买价格要适中，不能过高或过低。价格过低，服务提供机构没有积极性，价格太高，政府购买效率难以实现。随着经济发展和服务提供成本的增加，政府应逐渐提高各类服务的购买价格。

五、完善考核体系，强化服务监管

政府购买公共服务并不意味着简单的“简政放权”，而是要通过创新公共服务提供方式，更好地提供公共服务，提高公共服务的质量和效率，这就要求建立一套服务质量评价体系和相关制度安排 〔5 〕 。在合肥市购买残疾人托养服务考核方面，政府给予了高度重视。由于购买残疾人托养服务纳入市民生工程，由市财政局统一将民生工程考核对外招标，市民生工程考核办公室委托中标的第三方会计师事务所对购买服务实践尤其是财务执行和服务提供情况进行独立考核。但从总体上看，考核还存在一些问题，如独立、专业的第三方评估仍较为缺乏，评估指标体系不够科学合理，评估中服务对象的意见所占分值较少，评估结果不够公开，评估结果应用不当等。如购买残疾人托养服务考核评估指标主要由财政局与残联制定，考核二级指标包括任务完成情况（8分）、资金管理情况（25分）、制度建设情况（20分）、项目绩效情况（47分）。项目绩效情况中，服务对象满意度分值只有5分，该项考核的具体方法是通过电话抽查不低于20%符合条件的残疾人或其监护人，得出满意率情况。在购买残疾儿童康复服务中，主要由市残联负责对机构进行考核，每年不少于3次。该评估只关系到下一年度资质评审，而与资金支付不挂钩。其他的如无障碍改造、就业培训等方面缺乏比较规范的第三方考核。因此，应完善考核体系。从全国范围来看，政府购买助残服务的考核体系仍不够健全。除少数地区如北京市和上海市以外，大多数地方与合肥市类似，没有出台专门的考核办法，主要以政府部门为主体对服务提供机构进行考核，考核指标体系不够科学合理。针对这些问题，政府相关部门应按照不同助残服务项目的特点出台统一或专门的政府购买助残服务考核办法。借鉴发达地区相关经验，采取公开招标或其他方式邀请独立专业的第三方机构对购买助残服务效果进行评价，由第三方机构制定科学合理的评价指标体系；扩大服务对象即各类残疾人及其家属满意度得分在评价指标体系中的比重；扩大服务对象满意度调查的范围，提高调查结果的信度；公开考核结果，将考核结果与购买经费、提供资质挂钩，加大考核结果在购买服务中的运用。

在监督方面，合肥市近年来不断加大对服务提供的监管。一方面，通过公开招标对服务提供机构进行事前监管；另一方面，在服务提供过程中，通过残疾人反馈，查阅档案、日志，现场查看等多种方式加强对服务提供的监管。但由于大量助残服务具有一定的专业性和特殊性，监管有一定的难度，如儿童抢救性康复服务，有很大的弹性，如果服务提供机构服务质量不高，监管部门难以发现问题。另外，由于监督机制不完善，购买过程中有些操作不够规范。如残疾人用服务券买馒头比市场价高出一倍，残疾人以高出市场价一倍的价格高价买馒头，然后再按市场价把馒头卖出去，从而将居家安养服务券变现，但政府投入到残疾人托养的600元钱则打了一半折扣 〔6 〕。北京市在居家养老助残服务券方面也出现过类似的问题 〔7 〕。监督机制不健全，可能会导致服务质量降低，购买成效不高，最终损害残疾人权益。基于上述原因，应强化对政府购买服务的监管。政府购买助残服务并不意味着放弃自身的监管责任，一要加强过程监管。对招标、合同签订、合同运行、资金管理、实施成效、退出等环节都制定相应的监管办法，明确监管主体，形成从市场准入到市场退出的全过程监管。二要加强对服务质量的监管 〔9 〕。由于大量助残服务效果难以量化，为避免服务提供机构降低服务质量以及其他损害残疾人权益的签约后机会主义行为，各级政府应通过日常巡查、工作汇报、档案抽查、残疾人及其家属反馈等方式，严格监督服务提供机构的行为及服务质量，有违规的责令其整改，整改不到位或情况严重的应取消其提供服务的资质。三要加强风险防范，建立相应的责任追究和补偿机制 〔8 〕。如果服务提供机构违约造成相应的损失，应追究其责任。造成重大损失的，还应追究政府相关部门和相关领导人的监管责任。另外，还要有相应的预警机制，当服务提供机构因各种原因停止履行合同时，要有适当的补救方案。

注 释：

①数据来源：根据上海市社会组织网公开信息整理而来。

②数据来源：根据北京市残疾人联合会网站公开数据整理而来。

参考文献：

〔1〕杨 洋.澳门模式对内地政府购买残疾人服务的启示〔J〕.残疾人研究，2014（3） .

〔2〕简·来恩.新公共管理〔M〕.北京：中国青年出版社，2004.

〔3〕Jocelyn M. Johnston， Barbara S. Romzek. Contracting and Accountability in State Medicaid Reform： Rhetoric， Theories， and Reality〔J〕. Public Administration Review，1999 （5）.

〔4〕李 华.培育发展助残社会组织，更好满足残疾人多层次个性化类别化需求〔N〕.成都日报，2014-12-22.

〔5〕魏 娜，刘昌乾.政府购买公共服务的边界及实现机制研究〔J〕.中国行政管理，2015（1）.

〔6〕马翔宇，陶 伟.用安养券买馒头咋贵一倍？当月不花完就会作废〔N〕.安徽商报，2015-05-27.

〔7〕张汝立，隗苗苗，许龙华.凭单制购买养老服务中的问题与成因——以北京市养老服务券政策为例〔J〕.北京社会科学，2012（3）.

〔8〕李一宁，金世斌，吴国玖.推进政府购买公共服务的路径选择〔J〕.中国行政管理，2015（2）.

〔9〕田湘波，唐红玉.大数据背景下的廉洁政治生态建设〔J〕.河南社会科学，2015（12）.

责任编辑 周 荣