制度反腐新课题：如何加强对党内权力监督者的监督

郭文亮

〔摘要〕 深入开展党内反腐败斗争，永远保持党的先进性和纯洁性，这是党的建设中一个长期的艰巨任务，也是一个复杂的系统工程。要彻底根除党内权力腐败现象，既需要加强权力监督者对权力执行者的监督制约，也需要加强对权力监督者自身的监督制约。特别是在党内监督机构的地位作用提升后，更需要加强对权力监督者的监督制约。近年来频繁发生的权力监督者自身腐败现象及对党政干部进行的有关权力监督者是否需要监督的专项问卷调查表明，大多数党政干部都认为监督者也需要监督，监督者不受监督将对权力运行造成双重的损害与影响，谁来监督和怎样监督监督者问题已成为反腐领域亟待解决的一个新课题。要解决这一问题，需要把监督监督者提升为党内权力的相互监督制约，一要牢固树立权力相互监督制约的理念，二要建立健全决策权、执行权、监督权适度分离、相对独立、相互制约的权力结构与运行机制，三要科学制定化解权力监督制约中出现摩擦的程序。

〔关键词〕 制度反腐，权力监督，相互制约，机制创新

〔中图分类号〕D26 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2016）03-0028-08

随着反腐败斗争的不断深入，人们越来越深刻地认识到，要真正有效地从根本上遏制住权力腐败现象，必须从人治反腐转向法治反腐，从权力反腐转向制度反腐。按照党的十八大报告提出的“健全权力运行制约和监督体系”和“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”的精神 〔1 〕28-29，为了加强对权力运行的制约监督，今后进一步提高党内权力监督机构的地位和作用是构建新的权力运行机制的必然趋势。近年来，随着作为党内权力监督机构纪委的地位和作用提升，一方面反腐成效显著提高，但另一方面在一些地方和单位却又发生了不少纪委主要负责人权力腐败现象。因此，在提高监督机构的地位和作用后，怎样从制度机制上加强对权力监督者的监督制约，就成为当前反腐倡廉建设中的一大新课题。

一、近年来党内权力监督者腐败案例与问卷调查的结论

法国启蒙思想家孟德斯鸠在《论法的精神》中曾经深刻地指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。” 〔2 〕154其中，所谓“一切有权力的人”当然也包括权力监督者。近年来随着权力监督机构地位和作用的提升，越来越多的权力监督者开始滥权腐败的现象充分证明了这一点。

（一）典型案例：原湖南省郴州市纪委书记曾锦春腐败案引发的严峻拷问

据媒体报道，近年来先后因权力腐败而被拉下马的权力监督者越来越多，除了一些直接从事反腐败工作的权力监督者，如原最高人民检察院反贪总局局长罗辑、原贵州省反贪局局长刘国庆、原江苏省反贪局局长韩建林、原山西省太原市反贪局局长贾军英、原安徽省芜湖市反贪局局长潘政治、原广西壮族自治区贺州市反贪局局长张建辉等，还有相当数量的省市纪委书记因权力腐败而落马，仅广东省就先后有两位省纪委书记王华元（落马时任浙江省纪委书记）和朱明国（落马时任省人大主任）因权力腐败被拉下马。这些权力监督者走上权力腐败之路各不相同，造成的危害和影响也有区别，但其中影响最大、最有典型意义的当属原湖南省郴州市纪委书记曾锦春。

曾锦春曾经被称为“告不倒、查不倒、管不倒”的“三不倒”纪委书记，他将权力监督者不受监督的荒诞剧演绎到淋漓尽致的地步。在曾锦春眼里，反腐战场成了他牟取个人利益的生意场，而作为反腐利器的“双规”则蜕变成了他的敛财法宝。自1995年2月担任郴州市纪委书记至2006年9月落马，曾锦春11年间敛财8000多万元。他滥用权力监督机构“双规”的特权，肆意要挟各级官员在项目审批、工程承包、司法审判、人事安排等方面听命于他，然后非法越权、擅自批条。稍有不顺从者立即遭其“双规”，许多还遭其栽赃陷害和刑讯逼供后丢官坐牢。他甚至还培植黑恶势力，滥杀无辜，致多人死伤。

令人不可思议的是，当时对于曾锦春的严重滥权腐败行为，不是没有媒体监督报道，也不是没有人检举揭发，甚至还经时任湖南省委书记杨正午的两次批示，湖南省政府法制办、监察室等联合调查后形成报告，认定对曾锦春把持的郴州市纪委滥权行为应予纠正。但举报人拿着省政府的报告和媒体的报道去找曾锦春理论，他竟然冷笑着说：“省政府管不了我，你们也告不倒我，这些对我一点用都没有。”更加令人吊诡的是，后来曾锦春的落马既不是因举报人持续不断的举报，也不是被上级领导批示查处的结果，而是他与权力更大的贪官市委书记李大伦因争抢矿产和工程等利益发生内讧，互相乱告乱咬，最后才双双落马。

类似于曾锦春这样严重滥权腐败的权力监督者，虽然是个案，但在目前体制下，可以说，他既不是第一人，也不会是最后一人。曾锦春后来虽然因滥权者内讧被查处，受到了党纪和法律的严厉制裁，但其滥权行为之恶劣，滥权时间之长久，滥权危害之严重，不能不给我们的权力监督体制提出一连串的严峻拷问：现有的权力监督体制为何失灵？权力监督者为何如此难以监督？谁才能有权监督监督者？怎样才能有效监督监督者？

（二）调查数据：大多数党政干部都认为监督者也需要监督

2014年8月至10月，本课题组面向广东、广西、贵州三省来中组部核定的中山大学干部教育基地参加培训的厅局级及以下党政干部进行有关权力监督者是否需要监督的专题问卷调查，发出问卷500份，收回483份，有效问卷476份，其中面向纪检干部发出的问卷247份。本次问卷调查表的设计除了了解参与调查者的基本情况外，共设计了10道有关权力监督者的单选题和多选题，其中5道题是关于怎样监督监督者的题目，具体调查结果如下：

1.在回答“您认为在提高纪检监察机构地位和作用情况下，作为履行权力监督职能的纪检监察机构本身需要监督制约吗”这个问题时，认为很需要的高达98.74%，可有可无的只有0.63 %，不需要的只有0.21 %，说不清楚的只有0.42 %。其中纪检干部选择“很需要”的也高达98.3%，选择“可有可无”的占0.8%，选择“不需要”的占0.4%，选择“说不清楚”的占0.4%。

2.在回答您认为“现在某些纪检监察机构负责人也出现了贪腐现象，其主要原因是什么”（多选题）这个问题时，认为是贪腐者个人素质问题的占32.9%，是监督者不受监督的占57.11%，是大环境影响的占24.41%，是其他因素的占3.4%。其中，纪检干部选择“贪腐者个人素质问题”的占40%，选择“监督者不受监督”的占48.2%，选择“大环境影响”的占22%，选择“其他”的占2.9%。

3.在回答“您认为加强对纪检监察机构的监督制约会削弱反腐倡廉工作吗”这个问题时，认为会削弱的只占4.9 %，不一定的占11.92 %，不会的高达79.78 %，说不清楚的占3.4 %。其中，纪检干部选择会削弱的占5.4%，选择“不一定”的占13.6%，选择不会削弱的高达76.9%，选择说不清楚的占4.1%。

4.在回答“您认为应该由谁来监督制约纪检监察机构才能有效防止监督者自己发生腐败现象”（多选题）这个问题时，认为同级党委的占46.31 %，认为同级党代会的占30.94 %，认为上级纪检监察机构的占61.26 %，认为民主党派的占36 %，认为人大政协的占43.37 %，认为其他的占21.47 %。其中，纪检干部选择同级党委的占46.6%，选择同级党代会的占27.5%，选择上级纪检监察机构的占46.2%，选择民主党派的占28.7%，选择人大政协的占35.2%，选择其他的占22.3%。

5.在回答“您认为怎样才能有效防止纪检监察机构自身的权力腐败现象”（多选题）这个问题时，认为应加强对纪检监察机构廉政教育的占65.75 %，认为应强化纪检监察机构自身反腐倡廉建设责任制的占78.1 %，认为应建立健全决策、执行、监督三权相互监督制约机制的占90.73 %，认为应建立独立于党政机构之外的针对纪检监察机构的监督制约机构的占71.67 %。其中，纪检干部选择应加强对纪检监察机构廉政教育的占66%，选择应强化纪检监察机构自身反腐倡廉建设责任制的占80.2%，选择应建立健全决策、执行、监督三权相互监督制约机制的占92.3%，选择应建立独立于党政机构之外的针对纪检监察机构的监督制约机构的占65.6%。

从上述调查数据不难发现，在“要不要监督监督者”和“怎样有效监督监督者”问题上，仅仅在党政干部队伍中就获得了很高的认同比例，尤其是纪检干部自己也觉得应该接受监督，可见加强对监督者的监督已经势在必行，而且亟待先行。这些调查数据也说明，监督者自己不接受监督，就很难真正有效履行其对别人的监督。正人先正己，只有监督者自己率先垂范，自觉接受监督，才有底气去严格监督别人。

（三）深刻启示：监督者不受监督将对权力运行造成双重的损害与影响

上述典型案例和问卷调查数据都充分证明，权力监督者的权力不仅需要监督，甚至需要更严格的监督。一旦监督者的权力失去监督，它对权力的正常运行所造成的严重损害与恶劣影响更大。诚然，一般的权力失去监督都会对权力正常运行造成损害和影响，但权力监督者的权力失去监督就会造成双重的损害与影响，除了直接损害权力的正常运行外，它还严重损害了人们对权力监督者的心理期待：既然权力监督者自身都腐败了，它怎么还会去监督别人的权力腐败？既然权力监督者自身都腐败了，还指望谁来监督权力的正常运行？一般来说，发生权力腐败并不可怕，因为人们还可期待权力监督者对此进行监督惩罚，但如果权力监督者自身也腐败了，被监督的权力使用者就更容易发生腐败了，由此而导致人们对权力监督的期待也就失去信心了。一旦权力使用者和社会大众都失去了这方面的心理底线，整个权力运行的无序和混乱就可想而知了，这才是真正可怕的。

二、加强对党内权力监督者的监督引出制度反腐新课题

近年来，随着越来越多的纪委负责人因权力腐败落马，人们越来越深刻地认识到，不仅决策权、执行权需要监督，监督权也需要监督。但谁来监督监督者？怎样监督监督者？这样的问题在当前的权力运行实践中还是一个尚未引起人们足够重视的重大新课题。要解决这样一个重大新课题，不能孤立地就监督者研究监督问题，而必须把它放在整个权力运行体系中，从权力监督制约理念到权力运行结构机制，乃至权力监督制约程序进行科学、系统的顶层设计。正如习近平总书记在党的十八届中纪委六次全会上说的：“要完善监督制度，做好监督体系顶层设计，既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督。” 〔3 〕限于篇幅，本文只就怎样加强党内监督做一点初步探讨。

从权力监督制度的顶层设计来说，谁是权力的监督主体，这是必须首先明确的。一般来说，凡是公共权力都必须接受各相关利益主体的监督制约。中国共产党作为掌握公共权力的执政党，按照宪法和党章的要求，既要接受党外各权力和权利主体（如民主党派、人大政协、司法机关、新闻媒体以及人民群众）的监督制约，也要接受党内自身各权力主体的监督制约。

从现行的党内权力监督制度来看，谁是监督者即纪委的监督主体不是十分明确，或者说没有得到真正落实。理论上说，党代会和党委会都是对纪委的监督主体，但党代会五年才开一次，在没有党代会自身常设机构的情况下，哪有实际可能履行监督纪委的职能？党委与纪委的关系比较复杂，理论上是纪委监督党委，但实际上是党委领导纪委。在缺乏权力相互监督制约理念和机制的情况下，既谈不上纪委有效监督党委，也谈不上党委严格监督纪委。因此，一旦发生了领导干部权力腐败现象，如果追责，是没有主体负责任的。即使2010年12月中共中央、国务院颁布的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》明文规定：“领导班子主要负责人是职责范围内的党风廉政建设第一责任人”，但事实上，过去党内发生的多起权力腐败现象，包括纪委负责人严重腐败现象，很少追究到其单位主要负责人的责任。之所以发生这种无责任人可追或有责任人也不问责的现象，一是这些规定只是针对廉政建设这个具体工作而非权力相互监督制约的制度安排；二是这些规定只是党政部门的工作管理条例而没有上升到党章和法律层面的顶层设计高度，导致权力执行者意识不到自己对权力监督者的监督制约主体责任。

为了解决党内监督制约监督者的主体缺失问题，需要从党章的高度进一步明确规定党代会和党委会对纪委的监督制约主体地位。党代会作为党内最高决策者和最高监督者必须在党内重大事项和重要人事问题上对纪委的监督负起最高监督职责，而党委会作为党内权力执行者必须对纪委的日常监督工作负起直接监督制约职责。一旦发生权力塌方式严重滥权腐败行为，除了对滥权腐败者进行惩戒外，还要视其性质和程度依次追究同级纪委、党委和党代会的监督制约责任。只有通过权威的顶层设计明确规定党代会和党委会对纪委的监督制约主体地位和责任，才能真正解决“谁来监督监督者”问题。

解决了“谁来监督监督者”问题之后，还要进一步弄清对监督者“监督什么”的问题。不弄清对监督者的监督内容，不仅不能有效监督监督者，反而有可能会造成对监督者正常行使监督权力的伤害。党内权力决策者和权力执行者对权力监督者的监督制约不是简单肯定或否定监督者的监督结果，而是针对其监督的依据是否合理合法、监督的程序是否规范周延、监督的过程是否公开透明进行监督制约。

纪委在履行监督职能时的依据是否合纪合规并充分可靠，这是党代会和党委会对其进行监督制约的核心内容。依据是监督者履行监督职能的基础性条件。依据既包括党纪党规的制度规定，也包括真实可靠的违纪违规事实。只有掌握充分的依据，才能进行合理合规的监督。但过去某些地区和单位的纪委负责人打着监督之名行滥权腐败之实，就是违背党纪党规，任意栽赃罪名，打击迫害那些敢于坚持原则、不愿向其行贿讨好的干部，从而造成冤假错案和纪委官员的腐败。因此，党代会和党委会在监督制约纪委的监督行为时，首先就要检验其监督的依据是否符合党纪党规，所指控的违纪违规事实是否真实可靠。只有以党纪党规为依据，以真实可靠事实为准绳的监督才是合纪合规的正当监督，否则就是滥权腐败。

纪委在履行监督职能时的监督程序是否规范周延，这是党代会和党委会对其进行监督制约的重要内容。监督程序是为解决监督任务而预先编制的工作执行方案和步骤。严格按照监督程序进行监督也是监督者履行监督职能的重要条件之一。但过去发生的一些纪委负责人滥权腐败行为，很多就是绕过必要的监督程序，草率地决定对被举报的党员干部是否进行“双规”。凡是向其输送利益者，即使违纪违规也可以不“双规”；而不向其输送利益者，即使不违纪违规也可以“双规”。因此，党代会和党委会在监督制约纪委的监督行为时，就要重点检查监督者是否严格按照监督程序进行监督。只有严格执行规范周延的监督程序，才能避免监督者的滥权腐败行为。

纪委在履行监督职能时的监督过程是否公开透明，这也是党代会和党委会对其进行监督制约的重要环节。一般来说，除了少数涉及国家安全领域或合法的个人隐私等特殊情况外，正常的监督过程是应该也可以公开透明进行的，恰恰是那些以谋私利为目的的监督过程才是不能公开透明的。因此，党代会和党委会在监督制约纪委的监督行为时，就要抓住这个重要环节，严格审查其监督的过程是否公开透明，凡是暗箱操作的监督行为就要及时查处和纠正，以确保权力监督行为在阳光下运行。

三、把监督监督者提升为党内权力的相互监督制约

在强化对监督者的监督问题上，解决“谁来监督”和“监督什么”固然重要，但更重要的是要解决“怎样监督”问题。在“怎样监督”问题上，党内权力决策者和权力执行者对权力监督者的监督制约不是越俎代庖或直接干预权力监督者的监督，而应该是从牢固树立相互监督制约理念，到建立健全决策权、执行权、监督权相互制约权力结构与运行机制，再到科学制定化解权力监督制约中出现摩擦的程序等方面对权力监督者进行全方位的严格监督制约。

一要牢固树立权力相互监督制约的理念。理念既是人的思维活动结晶，也是人的实践活动指南。理念常常深刻影响着人们的行为方式。从这个意义上说，在权力监督制约问题上，有没有权力监督制约理念，就在一定程度上影响甚至决定着权力运行者是否接受权力监督。

在要不要接受权力监督制约问题上，从理论上来说大多数官员一般都不反对权力监督制约的理念，至少不会公开反对。但现实中却有不少官员可以认同对别人的权力监督制约，却不愿接受对自己的权力监督制约。究其原因，除了权力能带来利益这个直接原因外，还有一个重要因素就是这些官员没有从内心真正树立权力相互监督制约的理念。

怎样才能牢固树立权力相互监督制约的理念？

首先，必须让掌权者（包括权力决策者、执行者和监督者）弄明白“权为谁所授，权为谁所用”的道理。在权力来源问题上，除了古代封建帝王宣扬的“君权神授”外，到了近现代，无论是资产阶级思想家还是马克思主义者，几乎都认为一切权力来自于人民，因而一切权力都必须服务于人民。在权力来源问题上，西方的资产阶级学者和思想家则很早就提出了“主权在民”的思想。英国著名的近代民主启蒙思想家洛克最早就提出，权力是人民为了摆脱在“自然状态”下自己的权利经常受到威胁侵蚀，而将权力“让渡给国家”，因此，他特别强调，人民让渡给国家的这种“政治权力是每个人交给社会的他在自然状态中所有的权力，由社会交给他设置在自身上面的统治者，附以明确的或默许的委托，即规定这种权力应用来为他们谋福利和保护他们的财产。” 〔4 〕105后经法国的卢梭和美国的杰斐逊等资产阶级思想家不断完善，形成了较为系统的“主权在民”思想理论。马克思主义经典作家在批判继承资产阶级思想家关于权力来源理论的基础上，更加科学地阐明了一切权力来源于人民的思想。马克思基于历史唯物主义的世界观和方法论，始终认为世界是物质的，物质是人民群众创造的，人民群众才是历史的真正主人，而国家工作人员则是为人民群众服务的“公仆”。因此，马克思在《法兰西内战》一文中评价世界上第一个由人民当家做主的新政权时就指出：巴黎公社“彻底清除了国家等级制，以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷们，以真正的责任制来代替虚伪的责任制，因为这些勤务员总是在公众监督之下进行工作的。” 〔5 〕96为了防止国家机关工作人员“由社会公仆变为社会主人”，马克思还特别肯定了巴黎公社颁布的两个重要措施，一是所有公职都“交给由普选出的人担任，而且规定选举者可以随时撤换被选举者”，二是“它对所有公务员，不论职务高低，都支付给跟其他工人同样的工资。” 〔5 〕13这里，马克思不仅清晰地说明了人民与官员的权力授受关系，而且也明确指出了人民与官员之间的监督与被监督关系。但现实中很多官员却不明白这个道理。在有些官员看来，他们之所以能坐到某种权力位置上，完全是上级某领导欣赏他，喜欢他，才提拔了他。所以，在他得到这个位置后就必然只听命于上级领导，尽力为领导办好事。正是因为这样一种权力授受观念才促使他为了进一步往上爬，不择一切手段去搞好跟领导的关系，因而就出现了跑官买官现象。反之，如果官员明白了他的权力是人民所授，他就会勤勤恳恳地忠于人民，服务于人民，并自觉接受党组织和人民的监督。

其次，还必须让掌权者搞清楚权力的二重性以及由此而产生的两种完全不同的后果。权力是一把双刃剑，它既可以用来为广大民众造福，也可以为个人或少数人谋利。如果掌权者看重的是权力可以为人民大众造福这一面，他就会珍惜这种权力并运用它尽可能为人民大众多造福，多谋利。这样做的结果理所当然应该得到党组织和人民的肯定与重托，从而也让他个人的事业得到不断发展，他的人生价值也在为人民服务中得到充分体现。反之，如果掌权者只看到权力可以为个人谋私利这一面，他就会尽一切可能利用手中的权力不断为自己或少数人谋私利，得好处。但如果只看到权力的这一面，其后果最终难免受到人民的唾弃和严厉的惩罚。正是权力的这种二重性导致了掌权者的两种截然不同的结果。如果官员真正弄清了权力的这种二重性及其不同后果，他们应该会接受对权力的相互监督制约。而事实上，现在的官员们并不是不明白这个道理，但明白了这个道理为什么还会铤而走险以权谋私呢？毋庸讳言，以前因为体制的不健全和体制改革的不到位，的确有腐败官员侥幸逃过被查处的，而现在就要让官员明白，随着反腐力度的加大和体制改革的全面深化，官员的贪渎行为被检举和查处的几率将大大提高，最后必将落得身败名裂。这种权力的二重性及其引发的两种不同后果值得每一个掌权者认真思考和严肃对待。

最后，尤其应该让权力监督者知道，加强权力的相互监督制约，既是对权力决策者和权力执行者的保护，也是对权力监督者的保护。应该说，加强权力监督制约固然首先是出于对公权力的维护，以免公器私用，但实际上也是对掌权者自身的保护。因为严格的权力监督制约既可保护公权力不被滥用，与此同时也可减少掌权者滥权渎职的机会。平心而论，从这些年被拉下马的贪官走上犯罪的心路历程来看，不难发现，其中不少贪官并不是一开始走上仕途就贪的，其中不少人原本也是积极向上，甚至也很清正廉洁的，只是随着他手中的权力越来越大，社会上的诱惑和进攻越来越猛，加上缺乏严格有效的权力监督制约，才一步一步陷入贪渎犯罪的深渊。因此，加强对权力的相互监督制约，既减少了权力的决策者和执行者贪腐的机会，也减少了权力的监督者渎职的机会。任何权力如果不受监督制约，都会发生滥权渎职行为，监督权力也不例外。原浙江省纪委书记王华元和原广东省纪委书记朱明国等纪委官员走上犯罪道路的事实就充分说明了这一点。从这个意义上说，官员即使不从执政为民的公义考虑，仅从个人的政治生命和职业安全的私利权衡，也应该接受和树立权力相互监督制约的理念。

二要建立健全决策权、执行权、监督权适度分离、相对独立、相互制约的权力结构与运行机制。在党的十七大之前，无论是国家权力还是执政党权力，虽然没有明确提出把权力分成决策权、执行权和监督权，并使之相互监督制约，但社会主义国家的权力架构从初创时的制度设计就有这种安排，事实上这三种权力职能机构也一直存在，如国家权力方面的立法和决策机构是人民代表大会，行政执行机构是国务院，监督机构是监察部和审计署（设在国务院下）。执政党的权力架构也有这三种职能机构存在，如决策机构是党代会，执行机构是党委会，监督机构是纪律检查委员会。只是这三者之间的关系没有形成实质的相互监督制约关系，而是三权集于一身，权力基本上都集中在权力执行机构。从中央层面来说，行政的权力实际上掌握在国务院，执政党的权力实际上掌握在中央委员会。从地方层面来说也是如此。正是这种权力过度集中才造成了权力的腐败与滥用。党的十七大和十八大先后明确提出要“建立健全决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的权力结构与运行机制” 〔1 〕28，这就为我们重新厘清这三种权力的关系，科学构建合理的党内权力结构和运行机制提供了有力的理论依据。

第一，在权力配置上适度分离。要建立健全权力相互监督制约机制，首先要在权力配置上，使决策权、执行权、监督权由三权合一变成适度分离。现有的权力结构过分集中于权力执行机构，权力执行者既当董事长（决策者）又当总经理（执行者），既当运动员（执行者）又当裁判员（监督者），三权高度合一。权力高度集中于权力执行机构虽然在某种程度上有利于权力的高效运行，也有利于决策的贯彻落实，但也很难避免自身权力的腐败与滥用。只有将权力适度分离才能有利于权力相互监督制约。所谓适度分离，就是既不能像现在这样三权高度集中于一身，也不能像西方那样三权鼎立，平起平坐。三权合一固然不科学，但三权完全鼎足而立，也不利于权力协调运行，如美国总统克林顿和奥巴马执政时期先后出现因内部权力制衡而导致政府权力瘫痪。科学的权力结构应该是既要适度分离，以便相互监督制约，又要相互协调，以防止因制衡导致权力瘫痪。

怎样把握权力的适度分离？与西方的三权鼎足而立、平起平坐不同，科学的三权分离并不是三权鼎足而立，而是三权虽然分离，但各自地位并不完全平等。其基本架构是：决策机构党代会的地位是最高的，它既是最高领导机构、最高决策机构，也是最高监督机构、最高协调机构。在其下面是权力执行机构党委会和权力监督机构纪委会，权力执行机构和权力监督机构的地位是平等的，他们共同向决策机构负责，并接受其领导和监督。借用几何图形来说明这种区别也许更清楚明白：西方的三权关系是一张平面的三角形，三权地位处在同一个层次；而我们讲的党内三权关系是一张竖立的三角形，三权地位有高低之别（如图1和图2所示）。

第二，在权力关系上相对独立。要建立健全权力相互监督制约机制，不仅要使三权适度分离，还要让三权各自具有相对的独立性和权威性。权力的独立性和权威性是权力相互监督制约的前提。现有的党内三权关系中，决策机构党代会在权力理论上有很高的独立性和权威性，但由于种种原因其实际权力被虚化弱化了，因而并无独立性与权威性。现行监督机构纪委的权力无论是理论上还是实际上都没有独立性和权威性。真正拥有实权的是权力执行机构党委会，其独立性与权威性倒是货真价实的，但这种独立性和权威性是不正常、不合理的。要建立真正的权力相互监督制约机制，就必须赋予三权各自相对的独立性与权威性。

所谓相对的独立性与权威性是指：权力决策机构的独立性与权威性最高，权力执行机构和权力监督机构的独立性与权威性次之。权力执行机构与权力监督机构的独立性与权威性是平等的，二者之间不存在统属关系。这样做也符合当年列宁创建党内专门的权力监督机构（当时叫工农检察院，后改为纪律检查委员会）时的初衷。只是到了斯大林时期，他为了便于搞专制独裁，才把监督机构降为执行机构的被领导地位，从而让监督机构失去了应有的独立性与权威性。长期的实践经验证明，缺乏必要的独立性与权威性，权力监督机构是根本发挥不了监督制约作用的。需要特别指出的是，所谓相对的独立性和权威性，绝不是要把党代会与党委会和纪委会搞成西方三权分立的权力机构，这不利于保持党的团结和统一。但现有的三权高度合一，也不利于党内权力的正常运行。近年来中国共产党吸取了这方面的教训，逐步提升了权力监督机构的地位和作用，明显提高了监督效果。但提升了权力监督机构的地位和作用后，怎样加强对权力监督者监督制约的重要性和紧迫性又显现了出来。

第三，在权力运行上相互制约。建立健全权力相互监督制约机制的最终目的是要实现权力运行上相互监督制约。如果具备了权力的适度分离和相对独立性与权威性，就为决策权、执行权和监督权的相互监督制约提供了可能。

实事求是地说，在权力相互制约问题上，过去很多人可能知道权力相互制约这个名词概念，但未必真正理解其内涵，更遑论行使其相互制约的权力了。今天，我们究竟应该怎样对权力进行相互制约？一谈到权力相互制约，人们很容易想到西方的三权分立。三权分立固然是一种权力相互制约模式，但权力相互制约的模式并不只有西方三权分立这一种。不同的时代，不同的国家，由于其历史文化的特殊性，可以有不同于别国的权力相互制约模式。社会主义国家更应该有别于资本主义国家的权力相互制约模式。今天，我们虽然没有完备的权力相互制约机制，但实际上现行的宪法、党章和各种党政监督条例已经明确规定了权力相互制约的基本内容，只是没有引起我们的足够重视，没有很好地宣传和付诸实践而已。以执政党的权力相互监督制约为例，关于党的决策机构党代会对执行机构党委会和监督机构纪委的制约，党章第二章党的组织第十条第（三）款就明确规定：“党的各级委员会向同级的代表大会负责并报告工作。”“党的各级委员会”既包括党的各级执行机构党委，也包括党的各级监督机构纪委，二者都要向同级党的决策机构党代会负责并报告工作，这就是说，党的执行机构和党的监督机构都要接受党代会的监督制约。接着第（四）款还规定了党组织上下级之间的相互监督制约：“上下级组织之间要互通情报、互相支持和互相监督。”关于党的执行机构与党的监督机构之间的相互监督制约，党章尤其是党内监督条例详细规定了监督机构纪委对党委的监督任务、职能和方式，同时也规定了党委对纪委的监督制约。关于党委对纪委的监督制约，党章和党内监督条例除了规定党委领导纪委外，还在党内监督条例第二章第六条第（五）款明确规定：“党的地方各级委员会和基层委员会监督上级党委、纪委的工作，提出意见和建议”，并且在第七条谈到“党的各级委员会委员在党内监督方面的责任”时也明确规定对“同级纪委的常委、委员和党委工作部门、直属机构、派出机关以及相当于这一级别的党组（党委）的负责人进行监督”。〔6 〕389这些条款足以说明，现有的规章制度里是有权力相互监督制约内容的，关键是如何把这些纸面上的权力相互监督制约规定落实到权力运行的具体实践中。要落实上述权力监督制约条款，既需要各级领导高度重视并身体力行，还需要理论工作者研究制定一些具体可操作的规则和程序，只有这样才能真正让权力相互监督制约落到实处。

权力执行机构党委除了要负起党章赋予的监督制约纪委的权力和责任，还要把过去党委与纪委的领导与被领导关系转变为相互监督制约关系。从某种意义上说，领导与被领导也是一种监督与被监督的关系，但不是两个平等主体之间的相互监督制约关系，因而其工作方式也要从领导与被领导的关系转变为相互监督制约关系。在领导与被领导的关系中，要遵循的是下级服从上级的组织原则，在权力监督运行中，上级有权责令下级改正违纪违规错误，下级一般只能被动接受这种监督。而在相互监督制约关系中则是要平等地行使自己的权力和权利，依据现行的党纪党规制止、约束对方的违纪违规行为，对方也可主动依据现行的党纪党规抗衡对方的制约行为，如果制约者双方不能达成一致，就要提请上一级权力机构协调裁决。如果说在领导与被领导的关系中主要是依靠权力来履行单向监督责任的话，那么在相互监督制约关系中就主要是依据党章党规赋予的权利来履行相互监督制约责任。权力与权利之间一字之差，决定了两种完全不同的监督性质与监督方式。

三要科学制定化解权力监督制约中出现摩擦的程序。权力一旦实行实质性的监督制约，就难免发生不同权力之间基于各自立场和利益的摩擦与矛盾。这种摩擦与矛盾既有可能发生在权力执行机构与权力决策机构之间，也有可能发生在权力执行机构与权力监督机构之间。在西方三权分立模式下，这种摩擦与矛盾往往发生在行政部门与立法部门之间。但在本文所论及的三权分离（不是西方的“三权分立”）模式下，这种摩擦与矛盾可能主要发生在权力执行机构与权力监督机构之间。当然，也不能完全排除发生在权力执行机构或权力监督机构与权力决策机构之间。限于本文的主题和篇幅，这里主要探讨在权力相互监督制约过程中，权力执行机构党委在监督制约权力监督机构纪委时发生摩擦与矛盾后的解决程序。

在探讨权力监督制约中出现摩擦的解决程序时，须有两个假设前提：一是权力决策机构党代会具有协调权力执行机构与权力监督机构发生摩擦时的资质与能力。党代会因为是集体决策，人数众多，代表性广泛，不容易发生外界向其行贿导致决策权力发生腐败。此外，权力决策机构是权力执行机构和权力监督机构共同的领导者和监督者，所以它有足够的资质和能力在权力执行机构与权力监督机构发生摩擦与矛盾时，担当公正的裁决角色。二是党代会应该像人代会一样，也有自己的常设机构，这个常设机构不是现在的政治局、常委会或书记处，这些机构只是权力执行机构即中央委员会的常设机构，而非党代会的常设机构，党代会闭幕后应有自己的常设机构。当权力执行机构与权力监督机构发生摩擦与矛盾时，就可由双方向其负责的决策者常设机构提请协调裁决。这两个前提中的后者虽然现在还不具备，但这应该是今后党的体制机制改革发展的必然趋势。本文正是基于这两个假设前提来探讨权力执行机构在制约权力监督机构过程中发生矛盾时的协调程序问题。

当权力执行机构在监督制约权力监督机构过程中双方意见不一致时，第一步应该是通过同级权力执行机构与权力监督机构联席会议协商解决。联席会议的人数可适当多一些，以便通过双方广泛、充分的协商，解决矛盾。但如果协商解决不了，第二步就提交同级决策机构党代会的常设机构初审裁决。同级决策机构党代会的常设机构是同级权力决策机构的代表者，有权力也有责任协调裁决二者之间的争议；如果双方不服初审裁决，第三步就提交上级权力执行机构与上级权力监督机构协商裁决。如果说同级决策者的常设机构可能因为各种人际和利益关系太近，在协调过程中难免发生偏袒某一方的话，上级权力执行机构与上级权力监督机构因为与之关系较远，就会相对比较客观公正地协调裁决他们的争议，因此一般性摩擦与矛盾的协调就应到此为止，不再上诉。但问题特别重大、分歧特别严重者，第四步也是最后一步才提交同级决策机构召开临时代表大会终审裁决。所谓“问题特别重大、分歧特别严重者”是指影响全局和长远利益的重大问题，双方经过反复协商调解仍不能达成一致的严重争议。只有这种重大问题和严重争议，才提到党代会讨论裁决。但因为党代会涉及参会人员太广，开会成本太大，若不是特别需要，一般不宜轻易动用这个层次来解决争议。

在党代会尚未实行常任制并成立常设机构之前，如果党委与纪委在相互监督制约中意见不一致时，就直接提交上级权力执行机构与上级权力监督机构协商裁决，裁决不服再由同级党代会裁决。

总之，通过上述程序，既要让权力监督制约双方充分表达诉求和协商，又不能无止境地对峙下去，让双方的摩擦与矛盾久拖不决，影响权力运行效率。在权力相互监督制约过程中，既要考虑公平正义，也要考虑成本效率，二者不可偏废。

“谁来监督监督者”和“怎样监督监督者”对社会主义国家执政党的权力运行来说，既是一个老问题，又是一个新课题。说它“老”是因为过去所有的社会主义国家都存在这个问题，而且一直都没能解决好这个问题。说它“新”是因为过去党内监督机构纪委地位低、权力小，不容易发生权力腐败，但现在随着纪委地位和作用的提升，已经开始越来越多地出现纪委负责人滥权腐败现象了，因而“怎样监督监督者”的问题就日益紧迫地提到了党的议事日程。要破解这一难题，还需要长期的理论研究和实践探索，逐步形成一套有中国特色的党内决策权、执行权、监督权既相互监督制约又相互协调的权力结构与运行机制。

参考文献：

〔1〕胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告〔M〕.北京：人民出版社，2012.

〔2〕孟德斯鸠.论法的精神〔M〕.北京：商务印书馆，1961.

〔3〕习近平.坚持全面从严治党依规治党 创新体制机制强化党内监督〔EB/OL〕.新华网，2016-01-12.

〔4〕洛克.政府论〔M〕.北京：商务印书馆，1983.

〔5〕马克思恩格斯选集：第3卷〔M〕.北京：人民出版社，1995.

〔6〕中国共产党章程（修正案）〔C〕//中国共产党章程汇编（一大到十八大）.北京：中共中央党校出版社，2013.

责任编辑 陈 鹃