农村基层治理的主体变迁与机制创新

摘要：农村基层治理是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础，新时期农村基层治理出现诸多新变化，涌现出不少新做法。广东省珠三角地区农村基层治理由传统村（居）支部书记和主任二元主体发展为多元主体，形成治理主体职能分离和党的领导力增强双重结构。农村基层治理主体职能分离后，在基层党组织领导下，党组织、村（居）委会、行政（综合）服务中心（站）、经济（联）社、社会组织和群团组织的职责更为明晰，共同协调推进基层治理。执政的中国共产党正由“权力型”政党转为“服务型”政党，农村基层治理重心下移，基层服务日益专业化、职业化，村（居）经济组织采用现代企业制度和网络平台运营监管集体经济，社会组织形成“合力”新机制，发挥“乡贤”等传统政治资源在现代化转型和基层治理中的积极作用。广东省珠三角地区的新经验为实现党领导下的基层治理创新、推进农村基层治理现代化提供了思路借鉴。

关键词：农村基层治理；动力结构；机制创新

中图分类号：D621文献标识码：A文章编号：1003-0751（2016）11-0006-06

基层治理是整个国家治理体系的基础。创新基层治理体制与机制，是推进国家治理能力和治理体系现代化的内在要求，也是维护社会稳定与和谐的现实需要。从中央到地方省市，都非常重视农村基层治理结构的优化和水平的提高。自2010年实行农村综合改革以来，广东省珠三角地区基层治理出现了不少新情况、新做法，积累了不少经验。农村基层治理结构和动力机制创新既能解决农村基层面临的迫切问题，也能为实现国家治理体系和治理能力现代化提供重要实践基础和理论支撑。

一、农村基层治理主体变迁：二元到多元

农村基层治理结构、治理水平与经济社会发展呈现正相关。经济越发达的地区，基层治理的主体结构层次越多，治理体系越完善。中国农村基层治理通常由村（居）党支部和村（居）委会二元主体构成，党支部负责村（居）党务和事务的核心引领，村（居）委会负责村民自治、发展村集体经济及各项事务。根据实际情况，通常采用“一肩挑”或是“两委分离”模式。2014年广东省第六届村委会、第五届居委会换届选举，村（居）党组织书记与村（居）委会主任“一肩挑”比例和“两委”成员“交叉任职”比例均达到80%左右。①广东省农村基层治理呈现治理主体由二元结构向多元结构的转变，正逐步形成党组织、自治组织、服务中心、经济组织、群团组织、社会组织等多元主体构成的“党委领导、多元主体协同、公众参与、法治保障”的治理新格局。各类经济社、经济联社、经济合作社、社会组织、群团组织等基层治理主体发展迅速，在村（居）事务、基层治理中发挥着越来越重要的作用。②

收稿日期：2016-09-15

*基金项目：广东省哲学社会科学规划项目“新时期广东省农村基层治理结构和动力机制研究”（GD15XZZ05）；中共广东省委党校（广东行政学院）课题“健全广东农村基层民主自治机制研究”。

作者简介：郭丽兰，女，中共广东省委党校科学社会主义教研部教授，副主任（广州510053）。

1.集体经济中的经济社、经济联社、经济合作社成为重要的治理主体之一

伴随着农村向城镇化、城市化的加速发展，广东省珠三角地区的村集体资产以翻番速度增长，经济社、经济联社、经济合作社等各类经济体快速发展，拥有过亿资产的村集体不在少数。如东莞市2015年村组两级集体总资产达1400亿元人民币，约占广东省同级资产的三分之一，年纯收入过百亿元。③村集体经济组织日益成为基层治理结构的重要主体。基层治理的矛盾焦点也由原来村（居）党支部书记、村委主任之间逐渐转移至各类经济组织的社长或董事长身上。

2.社会组织在基层治理中的作用日益增强

社会组织作为新兴基层治理主体之一，在广东省珠三角地区治理格局中的作用日益增强。2011年广东省社会组织培育和发展出现新高潮，民政部门采取多项政策支持和积极引导社会组织成长，如降低社会组织成立门槛，简化社会组织成立审批手续，建立多类社会组织孵化器，助推社会组织快速发展。农村基层社会组织通过承接政府购买服务，社工、义工提供免费或有偿服务等多种方式，正逐渐成为基层治理结构中的重要主体，实现了政府治理和服务的有效延伸。

二、农村基层治理动力结构的新形式

广东省珠三角地区通过推行“政经分离”“政社分离”“选聘分离”等创新性做法，形成了基层治理的双重动力结构。

1.“政经分离”

“政经分离”将村（居）政治属性与经济属性做出区分，使党支部、村（居）委会、经济组织各司其职。推行“政经分离”最重要的前提是经济发展较快，村（居）集体经济增长体量足够大，增量大到党支部、村（居）委会难以继续同时承担集体经济运营的职责，必须将村（居）集体经济解放出来，采用市场化方式独立运行。“政经分离”后，村（居）党支部、村（居）委会、经济社和经济联社服务的对象和职能也相应产生变化。党支部服务对象为村内党员，包括村（居）有选举权的党员和流动党员、“两新”组织（新经济组织和新社会组织）中的党员和其他由镇（街）委托管理没有选举权的党员；村（居）委会服务的对象为村（居）民，包括长期在村（居）居住的外来人员；经济（联）社或股份经济合作社服务的对象为全体有股份分红、有股权的村（居）民。“政经分离”实现了“公权”和“私权”的明确划分，使村（居）党组织、村（居）委会、经济（联）社三类组织各守本位，职能清晰。“政经分离”后，党组织和村（居）委会从经济事务中解脱出来，党组织在更大范围内统筹引领发展，以更超脱的身份领导和监督村（居）委会、集体经济，党组织的凝聚力得到全面提升。

2.“政社分离”

“政社分离”将村（居）委会与政府的行政职能、服务职能进行切分，使村（居）委会回归自治属性。从性质上看，村（居）委会属于群众自治组织，并不是最基层一级的政权组织。但实际上，村（居）委会承担了大量乡镇基层政府下派的各项任务，成为中国基层政权的实际末梢。所有的政策和工作从中央经由省、市、县至最基层的乡镇，最后都得通过村（居）委会传达、落实到每一位村（居）民。“政社分离”将村（居）委会自治职能与政府的行政职能、社会服务切分，通过建立行政（综合）服务中心（站）承接政府行政职能，让村（居）委会回归自治功能。

3.“选聘分离”

为配套“政经分离”和“政社分离”，实现党组织对基层治理的有效引领，部分村（居）实行党支部书记、村（居）委会主任、行政（综合）服务中心（站）主任或站长“选聘分离”。村（居）党支部书记兼任服务中心（站）主任，由党员选举和上级选拔产生，村（居）委会主任由村（居）民选举产生。根据地方财力情况，村（居）委会和服务中心（站）工作人员独立或不同程度交叉任职。“政经分离”“政社分离”“选聘分离”理顺了农村基层治理主体间的关系，明确了各自的职责，形成了现代农村基层治理的新格局。广东省珠三角地区基层治理方式不断创新，正逐渐形成以基层党组织为领导核心，自治组织为主体，行政（综合）服务中心（站）为平台，经济组织为支撑，社会组织、群团组织为依托的基层治理新体系。这一新体系包涵双重动力结构。一是基层治理主体职能分离结构。党组织、村（居）委会、行政（综合）服务中心（站）、经济（联）社、社会组织和群团组织各司其职，实现职能分离。二是党组织领导力强化结构。基层党组织是村（居）委会、行政（综合）服务中心（站）、经济（联）社、社会组织和群团组织的领导核心，其他治理主体在党的统领下分工协作，增强党在基层的战斗堡垒作用。

三、农村基层治理主体职责新界定

农村基层治理主体职能分离后，党组织、村（居）委会、行政（综合）服务中心（站）、经济（联）社、社会组织和群团组织的职责更为明晰，在基层党组织的领导下，共同协调推进基层治理。

1.党组织在农村基层治理中的职责

党组织是农村基层治理的引领者，领导村（居）各类组织和各项工作的有序推进。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第一章第四条的规定，“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；按照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”④。治理主体职能分离后，党组织负责基层党建及对村（居）事务、各类经济组织、社会组织、群团组织的领导和监督。为在基层治理格局中更好地发挥领导核心作用，党组织开展工作坚持主动作为，超前谋划，将工作做扎实。⑤通过提高基层党员素质，打造优秀基层党员干部队伍。通过带领村（居）民发展经济，实现村民富裕；提升服务力，促进基层和谐；凝聚基层人心，强化党的领导力。

2.村（居）委会在农村基层治理中的职责

村（居）委会是农村基层治理的主体，实现了村民的自我管理、自我教育、自我服务功能。“政经分离”前，农村基层治理的结构为党组织、村（居）委会、集体经济组织“三位一体”的混合型管理模式。村（居）委会大多同时具有自治和运营集体经济的职能。这种“三位一体”模式在经济体量小、欠发达的村（居）运行较为合适。当经济发展到一定程度，各项职能所需的专业化程度越来越高，若村（居）党务、政务、经济、服务等职能仍实行“一肩挑”，村（居）主任兼任村（居）党支部书记、经济（联）社社长，则很难有精力负责多项工作，且权力也难以得到监管。因而各地根据实际情况，分类分阶段推行“政经分离”“政社分离”，将基层自治组织、集体经济组织、行政（综合）服务中心（站）从“混合”转变为“分离”。村（居）委会回归其自治组织的法律属性，负责带领村民进行经济建设和民生建设，配合服务中心（站）完成各项村（居）事务，推进基层治理的改革创新。

3.行政（综合）服务中心（站）在农村基层治理中的职责

行政（综合）服务中心（站）是农村基层治理的重要平台，为村（居）民提供行政服务和公共服务。通过“政社分离”，设立村（居）行政（综合）服务中心和工作站。村（居）行政（综合）服务中心（站）承载着原来基层乡镇政府委派给村（居）的各类行政职能和公共服务职能，提供政务信息、便民服务等咨询服务的“一站式”平台，是政府公共服务在村（居）的延伸。服务中心（站）将村（居）委会从原来繁重的行政事务中解放出来，使其回归自治功能。服务中心（站）的成立有利于政府公共服务下移，提升了政府的服务效能和社会服务的整体水平。

4.经济（联）社和各类经济组织在农村基层治理中的职责

经济（联）社和各类经济组织是农村基层治理的有效支撑，拥有村组集体资产的所有权和经营权，管理运营村集体资产。广东省珠三角地区实行“政经分离”后，村集体经济组织承担经营管理集体资产职责，负责集体经济组织成员的分红和集体经济的盈利，规范集体经济走市场化、社会化之路。农村集体经济组织领导成员不再与村民委员会领导成员交叉任职，人事上实现独立。各类经济社、经济联社、合作社的负责人由村（居）股民选举产生，采取公司化运营方式，建立传统和现代并存的多类监管平台，形成了集体经济组织管理的新模式。

5.社会组织和群团组织在农村基层治理中的职责

社会组织和群团组织成为农村基层治理的重要载体，拓展了传统的基层治理范围。社会组织和群团组织是国家治理能力和治理体系现代化进程中极其重要的力量，其发育、成长、成熟与地区经济发展呈正相关。广东省珠三角地区的社会组织通过承接政府购买服务，为村（居）民提供专业服务，培育了社会民主参与土壤，有效地推动了多元主体参与的基层治理格局的形成。农村基层治理创新的发展方向为：能自治解决的由自治组织解决，能推向社会的由社会组织承接。目前政府购买服务和社会组织承接服务的重点在社区法律服务、问题服务、居家养老、社会福利、综合家庭服务、社会求助服务、公共卫生服务、公共就业服务、公共安全服务九大领域。⑥

四、农村基层治理的机制创新

随着治理主体的多元化和治理职能的精准化，“党委领导、多元主体协同、公众参与、法治保障”的新治理格局逐渐形成，农村基层治理机制不断实现创新。

1.党的领导核心发生作用新机制

党的领导力从基于政权基础上的“硬权力”型领导发展为以服务为基础的“软权力”型领导。近年来，基层党组织的领导力和战斗堡垒作用有所弱化，党员和党员之间、干部和党员之间、党员干部与群众之间不熟悉，党组织对党员和群众的凝聚力下降。⑦农村基层治理中党的领导核心作用尤为突出，现实需要倒逼党的工作方式方法做出新调整。

党的领导核心和凝聚力本质上体现在全心全意为人民服务的初心和宗旨上，体现在保持党与人民群众的血肉联系上。在基层治理中，加强党组织的战斗堡垒作用，有以下几种方式。

第一，通过驻点、“两代表一委员”工作室制度联系群众，提升党员联系群众、服务群众、解决矛盾的能力，充分发挥党员的先锋模范作用。

第二，全面建立党员志愿服务队，以社会组织、义工服务为依托，以“党员志愿服务+社工+义工”的服务方式，培育党员的服务意识和奉献精神。通过基层党组织引领义工队伍，与专业社工相结合，实现服务专业化。通过义工社工队伍延伸和放大党的影响，更好地发挥党组织的领导力和凝聚力。⑧

第三，加强基层党组织的组织建设，通过自我净化提高党员质量，提升党的领导力、管理力、服务力、监督力，增强基层党组织的战斗堡垒作用。

2.重心下移的基层治理新机制

基层治理重心新下移指的是党组织建设、村民自治、农村公共服务实现“重心下移”。

第一，村（居）党组织建设重心下移。强化村（居）党组织对基层各类组织的领导力，加强党组织对股份社和经济社的领导，在村小组和经济社设立党支部，扩大和实现党组织的基层全覆盖。村（居）党支部升级为党总支，在村级经济组织、村民小组及“两新”组织设立党支部。其中，在村级经济组织全面建立党支部，由经济社（经联社）社委会成员中、监事会成员中和村（居）一级股东代表中的党员组成，隶属于村（居）党组织领导；在村（居）“两新”组织中，改进各类党组织设置，构建区域化大党建格局，在组织体系上确保村（居）党总支对村（居）各类党支部的统筹领导。将农村基层党组织设置由“乡镇党委—行政村党支部”调整为“乡镇党委—行政村党总支—党支部”。党支部设在村民小组、村级经济组织、“两新”组织里，将村（居）中有威信、有群众基础的能人发展成党员，扩大党在农村基层的组织全覆盖和工作全覆盖。村（居）党组织建设重心的下移可增强党组织在基层的核心领导力。

第二，村（居）民自治重心下移。建立村组两级“议事会”“理事会”“监事会”，完善由议事会理事会议事决策、村委会（村民小组长）执行、村监会监督的结构体系。议事会、理事会、监事会是对基层自治组织体系的完善和创新，具有合法地位，是行使议事、决事和监督的自治组织。通过村（居）民自治重心下移，形成“党组织领导—村组两级议事会议事—村民会议或村民代表大会决策—村（居）委会执行—监事会监督”的运行框架。要打造中国基层协商民主的治理体系，以村民自治为核心，以法治为保障，引导群众参与议事，汇集村委会成员、企业代表、专业人士、乡贤等形成的多元议事主体，对村（居）重大事务进行协商。村（居）民自治重心的下移有利于实现村（居）民参政议政、民主监督的自治功能。

第三，农村公共服务重心下移。建立县、镇、村三级社会综合服务平台，在行政村一级全面建立片区社会综合服务站，把原来行政村的行政职能剥离出来，由行政（综合）服务中心（站）承担。公共服务重心的下移有利于提升基层公共服务能力。

3.基层服务机制创新

通过“政社分离”和“选聘分离”的制度设计，行政（综合）服务中心（站）承担政府下沉到村（社区）的行政性工作和公共服务。各地普遍采用“一站式”“一门式”服务，使得服务中心（站）成为服务群众的重要载体和平台。村（居）委会和服务中心（站）“分家”，有利于政府职能的转变，保证了政府服务工作在基层的职业化、专业化及稳定性。目前广东省珠三角地区村级服务站推行“一村一站”制，建立了行政服务、互助服务、市场化服务的综合性、一体化服务网络，把基本公共服务延伸到村组，极大方便了广大人民群众。同时，实践中也出现了部分村（居）服务中心（站）业务不多、资源浪费的情况。为整合资源，有些服务中心（站）采用“多村一站”模式，或利用“互联网+”“物联网”建立“云平台”和后台服务器，采用订单式服务方式整合资源，让群众享受更便捷的基层服务。

4.社会组织“合力”参与新机制

随着经济发展和社会转型，社会利益分化和公民诉求日益多元化，政府作为公共服务供给主体的局限性逐渐凸显出来，如公共服务供给有限、总量不足、结构不合理等，实现公共服务均等化面临着诸多困难。因而，整合各类社会力量和社会资源、由社会组织承接部分公共服务职能、创造多样化公共服务供给方式，成为农村基层治理现代化的发展趋势。

政府通过购买或委托方式，以社会组织为载体，向居民提供免费或有偿服务，形成了政府资源、公共资源和市场资源合力参与村（居）建设的基层服务模式。如深圳宝安桃源居社区将政府的公共服务、企业的商业服务与社会组织的公益服务融为一体，形成了“党委领导、政府管理、企业资助、居民共建”的“三位一体”治理和服务模式。社区积极培育发展公益性民间组织，发展社区社会福利事业，资金主要来源于社区经济、企业投资、社会赞助和居民互助。针对老年人、妇女、儿童、残疾人等以无偿形式建立相应的福利设施，为他们提供专门服务。社区设立发展服务中心，通过政府向社会组织购买社区服务、开展低偿服务等方式，向居民提供社会保障。

通过构建社会组织现代运行体制、重点领域培育社会组织、向社会组织购买服务、财政扶持社会组织等措施，大力发展从事非营利性社会服务活动的社会组织，如居民社区业主委员会、志愿者组织、行业协会、农村经济合作组织等⑨；充分发挥社团、行业组织和中介组织等提供服务、反映诉求、规范行为的作用。广东珠三角的社会组织通过对基层社会资源进行有效配置，搭建起国家与社会交流平台和利益整合平台，减少公共决策与社会成员多元利益诉求之间的矛盾冲突，对于维护基层稳定，促进基层有效治理起着积极作用。

5.经济（联）社运营新机制

实行“政经分离”后，农村集体经济均采用股份合作公司或股份制、经理人制度、委托经营等现代企业制度，在改革实践中探索集体经济发展新形式，实现了集体资产增值和集体经济良性发展。村（居）集体经济探索实行“两确权”“固化股权”“出资购股、合理流动”等各类创新性做法，建立现代产权制度和集体资产运营新机制。村（居）民通过“两确权”，即农村集体资产产权确认和农村经济组织成员身份确认，参与村集体经济的收益分配。“股权固化”至户，即将村级集体资产折股量化无偿地配给到农户并将之固化，推行“增人不增股，减人不减股”的政策，股权由原来的个人享有转变为户内成员共同享有，保障了集体成员参与土地分红的相对公平，较好地兼顾了各种群体的基本利益，避免了因股权调整带来的矛盾冲突。“出资购股、股权合理流动”，即让农民持股进城，完成“农”到“居”的身份转变，为农村产权合理流动提供了政策支持，加速了农村产权市场的形成。通过完善农村集体资产管理体系，以信息化、网络化为载体，建立农村集体资产管理交易平台、农村集体经济财务监管平台、农村集体经济组织成员股权（股份）管理交易平台三大管理平台和纪检监督平台，形成农村集体资产的有效监管机制，实现农村集体资产的集中管理、公开交易，有效防止了村（居）干部的“权力寻租”，促进了农村集体经济良性发展，保证了集体资产效益的最大化。⑩

6.传统政治资源的开发利用

创新传统政治资源载体，成立“乡贤慈善会”“家乡建设委员会”等新型社区组织，利用宗祠等传统政治文化媒介，把乡村治理传统与基层组织建设结合起来，实现乡规民约、乡风民俗的现代化转型与当代治理创新。

在中国农村向城镇化、城市化演进，传统农业社会逐渐走向现代工业社会，法治化不断加强的进程中，传统伦理规范的作用相对弱化，但德治、礼序的宗族结构并未退出乡村治理结构，它们仍在乡村治理中发挥着积极作用。如广东省佛山等地，利用传统政治文化资源，成立了自我互助的村组“乡贤慈善会”、新农村建设的“家乡建设委员会”的“两会”新型社区组织，实现了乡规民约在农村基层治理中的回归与创新。佛山市三水区利用宗族祠堂的场地和凝聚力，打造“四合一”的新阵地，即党建新阵地（党支部建在宗祠）、自治决策新中心、社会组织孵化新基地、文体活动新中心。通过宗祠等传统媒介，建立新的政治参与和基层治理平台，发挥传统政治资源优势，打造新时期党建引领基层组织建设新阵地。通过培育文明乡风、优良家风、新乡贤文化，发挥优秀传统文化在乡村治理中的积极作用，彰显传统政治资源的当代价值。

五、结语

新时期广东省珠三角地区通过农村综合改革，形成了农村基层治理的新动力结构和新机制，这些新探索对于全国农村基层治理的改革具有重要启示。一是伴随着经济社会发展，农村基层治理主体和结构发生着变化，但在不同发展阶段不同地域治理主体和动力结构究竟应采取何种方式，需具体情况具体分析。二是农村基层治理主体和结构无论呈现何种多样性和差异性，都需牢牢把握“一个中心”，即凸显中国共产党在基层治理结构中的核心地位，这是有序推进农村基层治理最重要的方向保证。三是农村基层治理各类主体及其职能都必须在现代治理的法治框架和制度规则体系内运行，确保公开、透明、公正。四是积极开发利用中国传统政治资源是实现农村基层治理良性发展的一个有效途径。

注释

①刘志才：《广东动员部署全省村（社区）“两委”换届选举工作》，《中国社会报》2013年11月21日。②于建嵘：《社会变迁进程中乡村社会治理的转变》，《人民论坛》2015年第14期。③徐建华：《以改革创新推动农村集体经济转型发展》，《学习与研究》2013年第10期。④《中华人民共和国村民委员会组织法》，中国法制出版社，2010年，第3页。⑤⑦万银锋：《城乡结合部基层党建：特点、困境与路径》，《中州学刊》2016年第1期。⑥《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，人民出版社，2016年，第175页。⑧舒泰峰等：《村治之变——中国基层治理南海启示》，北京大学出版社，2014年，第78页。⑨《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》，人民出版社，2012年，第38页。⑩邓伟根、向德平：《捍卫基层》，华中科技大学出版社，2012年，第91页。

责任编辑：浩淼思齐