齐齐哈尔市中心城区棚户区改造的困境与出路

唐道阳

[摘 要]齐齐哈尔市多年的棚户区改造赢得了一系列的赞誉并真正改善了众多弱势群体的居住条件，但随着几年的改造，剩下的“硬骨头”即商业价值高、容易改造的地段已基本改造完毕，改造成本和难度逐年加大等问题已经逐渐显现，在这样的条件下，怎样助力齐齐哈尔的棚户区改造走出困境，需要重点研究。

[关键词]齐齐哈尔；棚户区；困境；出路

[中图分类号]C913 [文献标识码〕 A [文章编号〕 1009 — 2234（2016）05 — 0011 — 02

一、齐齐哈尔市中心城区棚户区改造的发展历程

按照国家和省的统一部署，齐齐哈尔市从2008年开始实施大规模棚户区改造。齐齐哈尔市棚户区改造采取政府主导与市场化运作相结合改造模式，大体经历三个阶段：一是2008至2010年以政府主导为主。棚户区改造由市政府组织实施，市政府是棚改地段征收主体，由市征收办负责征收拆迁；市棚改办作为政府建设的责任主体，负责棚改回迁房建设；二是2010年至2013年政府主导和商业开发两种方式并存。一部分不具备商业开发价值的棚户区，改造由政府主导开发建设；一部分有商业开发条件的棚户区，采取招、拍、挂等方式整体出让，由商业性组织作为承建主体开发建设。这一阶段土地的征收主体由市政府变为区政府，政府主导棚改项目建设由市棚改办变为市棚改办、城投公司、区政府共同承担。三是2014年以来回归到政府主导模式。受经济下行压力影响，房地产市场低迷，市场化投资紧缩，通过市场实施棚改已无可能，在国家出台新政策支持棚改的新形势下，充分发挥政府的主导作用，加快推进棚改进程。棚改项目全部由城投公司负责建设。

二、齐齐哈尔市中心城区棚户区改造的主要做法和经验

（一）多渠道筹集资金，解决棚改资金难题。齐齐哈尔市在棚改资金筹集上，采取“六个一块”。即“政府投入保一块”，注重资金打捆使用，合理整合各类财政资金，2008年-2014年从土地出让收入中投入棚改资金20多亿元。“银行贷款融一块”，充分发挥城投公司融资平台作用，积极争取银行信贷支持，一是获得商业银行贷款13.5亿元，其中，交通银行3亿元，国发行5.5亿元，浦发银行2.4亿元，龙江银行2.6亿元；二是争取政策性银行贷款，已获国开行贷款30亿元，申请农发行项目资本金贷款21.8亿元，已获批0.3亿元；三是城投公司发行棚改项目建设专项债券31亿元；四是利用住房公积金贷款支持棚改建设，齐齐哈尔市作为全国第二批公积金贷款试点城市，批准棚改项目贷款5亿元。“上级专项给一块”，通过积极向上争取支持，获得中央、省级棚改专项资金12.9亿元。“企业垫资增一块”，引导企业自筹资金参与棚改，累计发动企业垫付资金20亿元。“居民自筹担一块”，收缴棚改动迁居民上靠上调户型面积差价款约9.2亿元。“社会捐助补一块”，动员社会各届献爱心、惠民生，募集资金420万元。

（二）充分发动群众，破解拆迁难题。目前，齐齐哈尔市剩余棚户区多位于城乡结合部，国有土地、集体土地交叉，基础设施落后，情况复杂，征收拆迁规模大、难度高，在征收过程中，齐齐哈尔市委市政府尊重棚改群众意愿，使棚改群众成为推动棚改进程的主要力量。一是拆不拆群众说了算。为充分调动群众做群众工作，改变以往签订一份补偿安置协议拆扒一处房屋的做法，将征收对象由“一家一户” 变为“一个地段一个区片”，确定“整片推进、整片拆迁、整片净地”的原则，只有当一个地段绝大多数即90%以上群众同意改造的，方进行该地段的棚户区改造。也就是说，一个地段一个区片拆不拆迁、改不改造是绝大多数群众说了算，化解了以往政府单方面作出征收决定与被征收人意愿不符的矛盾。二是什么时候拆群众说了算。在《征收补偿安置协议》生效后，待购买的存量商品房源或新建安置房源具备入住条件后，再限期组织拆扒。这样一方面大大减少群众待安期，不致于让棚改群众流离失所、飘摇租住；另一方面极大降低了政府待安费支出。当棚改群众搬迁腾空交房比例达到97%以上，该地段棚改群众即可优先在购买或新建的房源中选房进户，而后政府才组织进行拆扒。切实发挥了群众做群众动员工作的作用，提高了征收效率，降低了征收难度。对剩余3%的少数“滞留户”通过媒体曝光，依法组织实施强制搬迁，也大大减少了干扰搬迁的阻力。三是回迁到哪群众说了算。在征收调查阶段，按照“异地为主、就近为辅、高层为主、多层为辅”进行安置意向统计，据此在回迁安置进行选房阶段有针对性的提供安置房源，使安置房源更多的符合棚改群众回迁安置意愿，实现回迁到哪群众说了算。通过90%协议签订比例生效和97%的搬迁比例选房进户，充分践行了“为了群众、依靠群众、发动群众、相信群众”的群众路线，实现了“整体搬迁，按片征收、减少滞留、快速回迁”的初衷。

（三）做好安置房购买，实现有序回迁安置。齐齐哈尔市积极贯彻落实国家鼓励棚改货币化安置精神，2015年市本级购买1.75万套存量商品房，用于棚改回迁，占全年征收总量的60%，占市场存量商品房的71.42%，即实现了“先迁后拆、零时待安”，又活跃了本地房地产市场，成为加快齐齐哈尔市新型城镇化试点城市建设的巨大推动力量。一是择优竞价购买。先由市住建局按建设销售手续齐全、户型面积符合棚改回迁需要、小区环境配套到位的购房标准对存量商品房进行全面筛查，确定安置房源范围，并调取已预售、销售楼盘近三年销售平均价格作为参考。通过市公共资源交易中心平台组织公开招标，开发企业自主报价，但报价不得高于本楼盘网签均价下浮10%，开标前与房地产开发企业进行招标前的答疑会，随机抽取专家，招标时由专家对各开发企业的报价以“择优竞价”方式确定最终价格和供应商。二是分类购买分类回迁。由过去的就地就近安置变为分类异地安置。依据土地级别及基准地价，对各棚户区地段划定为A、B、C、D四个类别。依据已销（预）售商品存量房楼盘在产权交易部门登记备案的网签价格，对各存量开发小区划分A、B、C、D四个类别。考虑棚改群众的自主选择，原则上以同类安置为主，实行同类安置不找差价、换类安置找差价的安置方式，即换类安置可按“降类返还差价、升类补齐差价”的办法给予安置，充分满足棚改群众不同安置需求。三是有序分配安置。在棚改回迁安置顺序上，即充分尊重棚改群众的自主选择，同时更鼓励支持房屋征收拆扒的被征收人的优先选择权。搬迁腾空交房比例率先达到97%的地段可优先选择回迁安置小区，同地段先签订房屋征收协议的被征收人可优先选择回迁安置房，同日期签订房屋征收协议的被征收人中年龄大者或家庭成员中下肢残疾达到2级以上的可优先选择回迁安置房的楼层。通过“三个优先回迁安置”大大提高了棚改群众签订征收补偿协议的效率，也为有序回迁安置提供了群众认可、操作合理的遵循依据，化解了回迁安置先后的顺序矛盾，使棚改工作取得公开透明、公平合理、群众满意的效果。

（四）加大住房公积金支持力度，保障居民顺利回迁。齐齐哈尔市自2009年开始办理棚户区拆迁公积金提取，本着便民、利民的宗旨，对棚户区改造居民，缴存人仅须提供《房屋拆迁补偿协议》、搬迁验收单、交款收据即可办理提取；已取得《房屋所有权证》的，提供《房屋所有权证》和契税完税证明，且缴存人本人及配偶或共有人均可办理提取，提取额度不超过实际投资额。自开办此项业务以来，累计办理提取近1万人，提取额度近4亿元，为广大动迁户缴存人解决了资金不足的燃眉之急。此外，为了促进齐齐哈尔市房地产业健康有序发展，改善棚户区居民居住条件，对符合贷款条件的棚户区居民，申请住房公积金贷款的，持可以抵押登记的手续，按照实际投资额的100%贷款。同时，为了支持齐齐哈尔市棚户区改造项目，公积金管理中心开通了专门的棚户区改造回迁住房贷款受理窗口，随来随办，为棚改居民提供便利。

三、齐齐哈尔市中心城区棚户区改造的困境与出路

（一）创新资金筹措渠道。目前齐齐哈尔市棚户区存量多数位于城郊，位置偏远，房屋密度高，情况复杂，加之涉及农村集体土地征收，拆迁成本较高，土地商业开发价值低，市场化运作难度大，引资、融资困难。应从城市经营的理念出发，在一系列政策支持的基础上，依托新、旧融资平台，增加优惠政策，特事特办等继续吸引更多市场投资机构介入融资，从而进一步拓宽融资渠道。

（二）制定存量房消化机制。2015年国家允许通过购买存量商品房来回迁安置棚户区居民，对于消化商品房存量和促进棚改回迁安置具有重要作用，但实际运作中，由于多数存量商品房面积较大，需要回迁居民补交面积差价款，而棚户区居民多为双困户（经济和住房），承担能力弱，选房积极性不高，消化商品房存量效果不甚理想。应研究制定相应优惠政策，减免部分税费，从而鼓励回迁居民选择较大户型存量房。

（三）完善相应政策法规。齐齐哈尔作为拥有独立立法权的较大城市，应尽快完善地方性法律法规体系，在出台对棚改弱势群体的一系列优惠政策法规基础上，通过对“滞留户”媒体曝光，依法组织实施强制搬迁，并加强对相关法律法规的执行力度，以减少了干扰棚户区拆迁改造的阻力，为正常搬迁建设扫清工作阻碍。

（四）保证棚改建设用地。按照国家和黑龙江省的相关文件和精神，努力争取国家和省级政策优惠，建立适合齐齐哈尔市棚户区改造建设用地的相关实施细则。在不占用各地其他建设用地指标的基础上，优先保证棚户区改造（主要是城中村）所需的用地，并适当安排一定比例的配套商业用地。

（五）完善行政强迁程序。对棚户区改造房屋拆迁工作中“滞留户”问题，按照国家的相关规定应走司法途径。但是，目前一般采用的司法强拆由于程序复杂、过程繁长，有时已经严重影响了棚户区的拆迁和建设工作。应尽快组建单独的职能部门，在依法的条件下完善其职责，为棚户区改造的搬迁和建设工作按时完成提供有力的体制保障。

〔参 考 文 献〕

〔1〕倪鹏飞，等.城市化进程中低收入居民住区发展模式探索--中国辽宁棚户区改造的经验〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2012.

〔2〕刘新华.金融支持棚户区改造调查与研究〔J〕.黑龙江金融，2009，（07）.

〔3〕王雅丽.西安市棚户区改造中存在的问题和对策〔J〕.中国房地产，2009，（11）.

〔4〕李莉，张辉.中国新型城镇化建设进程中棚户区改造理论与实践〔M〕.北京：中国经济出版社，2014.

〔责任编辑：侯庆海〕