自然资源产权制度比较研究

2016-05-30都佳慧

商 2016年14期

都佳慧

摘要：在我国现有自然资源产权制度下，自然资源浪费和破坏日益严重，土地退化、水土流失严重、水与大气严重污染、生态平衡失调，要改变此现状必须完善自然资源产权制度。本文将在中外比较的基础上，对我国自然资源产权制度中存在的问题进行总结，并提出相应的建议。

关键词：自然资源产权；比较研究；建议

一、自然资源产权制度的基本内容

（一）概念界定

关于自然资源产权的定性，目前有用益物权、准物权、特许物权以及资源权等理论，但是这些分类对于自然资源部分子权利进行分类可行，却不能对于其概念内涵进行很好的说明。目前关于自然资源产权的概念，学术界的主流观点认为，自然资源产权，包括所有权和用益权，是一组自然资源所有权人或用益权人在不违背法律和损害第三人利益的情况下，可以根据自己的意愿自由行使并且其行使不受他人干涉的关于资源的权利。①自然资源产权包括资源所有权与资源开发利用权，其主体包括所有者、开发利用者、处分者、收益者等。自然资源法中的林权、土地权、矿业权等都属于自然资源产权。

（二）主要形态

关于自然资源产权形态的分类，目前主要有以下几种②：

1、私有产权。完备的私有产权包括关于自然资源利用的所有权利，即拥有私有产权的主体可以排斥他人以同样的权利处置资源。这种产权制度下不存在产权不明晰的问题，私有产权的交易依赖于市场的自我调节，更有利于资源的优化配置和主体权利的保护。

2、社团产权。社团产权的特点是，某个人对一种资源行使权利时，并不排斥他人对该资源行使同样的权利，或者说这种产权是共同享有的。但是由于社团产权在社团内部并不具有排他性，因此这种安排会导致资源利用过程中的掠夺性利用和粗放型经营的短期化行为，从而导致和加速自然资源的枯竭。

3、集体产权。此种产权制度下，由集体的决策机制以民主程序对权利的行使做出规则和约束，但是实体权利却往往掌握在集体的常设机构手中，资源的配置带有明显的政治性和行政性，效率也是很低的。

二、土地资源的产权结构比较

自然资源有许多种，主要有土地资源、水资源、矿产资源等，本文主要就土地资源进行分析，对各国的土地资源产权结构进行中外比较，进而分析我国的产权结构可能存在的问题和对策。土地，特别是耕地，是一种最主要的生存资源，相比来讲，土地的经济效益远大于环境生态效益，所以，为了追求更大的效益，土地资源的产权或者实行私有产权，或者实行公有产权制度，长期固定给个人或单位使用。

英国：英国的不动产法以其复杂性著称。多层次的权属制度以及信托制度造成了英国不动产法的复杂性。英国不动产法的早期渊源主要表现为普通法和衡平法，而后制定法在不动产领域的作用逐渐增强，特别是1925年的一系列不动产立法，主要包括《1925限制授予土地法》《1925受托人法》《1925不动产法》等，以及2002年的《土地登记法》和《共有及租赁改革法》。《共有及租赁改革法》创设了一种新的不动产权属形式，即共有。衡平法，主要是信托法，其最重要的制定法为《土地信托及委任受托人法1996》。早期英国的土地权属形态主要是土地保有关系，是指土地归国王所有，但是贵族在出兵、劳役等条件下获得分封的土地。但土地保有关系已不再作为一种主要的土地权属形态。地产权制度是目前英国土地制度的主要权属形态，地产权根据其权利存期的期限分为三种，且每种地产权又存在着许多的不同表现形式③：第一种是非限定继承地产权，即绝对的所有权，土地保有人对土地拥有完全的处分权，只有在其死亡时无继承人的情况下，该土地上的权利回归其领主或者国王，称为土地归复制度；第二种是限定继承地产权，即只允许土地保有人的直系亲属继承，如其死亡时无直系亲属，该权利终止；第三种是终生地产权，该权利只存续于土地保有人生前，其死亡则导致权利终止。当然，附着于土地上的权利还有无形地产权，主要包括地役权和收益权。

美国：美国的一个政府有关的部门主要是3个的一个基本的级别，地方政府、州政府和联邦政府。土地有关的一个使用的控制权就主要在地方的有关政府，主要就是通过区域法律来实施。1785年前面，在联邦宪法还没有制定的时候，美国政府就制定了第一个土地法令。1902年的《联邦土地开垦法》的一个出台，是美国农业政策与相关土地资源和保护政策的一个重大的转变。根据美国宪法规定，“国会有权利处置和制定必要的一个规则或者法令管理美国领土和财产”。联邦政府用这个作为依据来垄断了土地的一个处置权。但是除联邦立法外，还有一个州和城市相关的立法，从而形成了许多纵横交叉的一个国土资源的管理的法律法规体系。自从1785年开始制定的第一个土地相关的法令到1997年美国的国会通过的《联邦土地政策和管理法》，有着相关数千个有关的政的策法规管理与们着现有的美国国土资源。如《国家原生和风景河流法》、《国家遗迹法》、《国家环境政策法》等等，形成了完备的法律体系。而美这样就可以国的土地资源我们只产权制度主要是由根据法院根据美国宪法第五条和第十四条修正案的解释确定的，即私有财产的我们可以早就产生产权和公共健康、安全和利益之间的平衡随着时间的变化而变化，在定义这些权益时，各州的法院和立法机构可以根据本州的宪法而给出与联邦法院不同的定义。各州通过立法授予下面各地方政府权力，因此地方政府可以制定各自的土地利用规划和条例，但这些权力的大小和本质因州而异。因而说，美国实行多重土地所有权制度，土地国有和私有并存。美国土地有三种所有权形式：私人土地、联邦土地、州政土地。美国的公民和社会组织可以依法取得国有土地使用权。统计显示，美国国土面积中私人所有的土地占58%，主要分布在东部；联邦政府所有的土地占32%，主要分布在西部；州及地方政府所有的土地占10%。土地以私有制为主，国有土地只占其中一小部分。美国法律保护私有土地所有权不受侵犯，各种所有制形式之间的土地可以自由买卖和出租，价格由市场供求关系决定。联邦、州、县、市在土地的所有权、使用权和受益权上各自独立，不存在任意占用或平调，确实需要时要依法通过买卖、租赁等有偿方式取得。

俄罗斯：俄罗斯联邦，关于调整和管理相关的国家土地和土地之间的关系的一个宪法和法律体系，体现了不同的一个层次，不同的层次在关于制定有关的使用土地之间的资源环境规则这里面可以发挥了不一样的特殊的一个作用。《俄罗斯联邦宪法》。《俄罗斯联邦宪法》是关于一个的主要之间的规范使用土地的一个法律文件。里面就包括了一些能够与之建立土地与之相关的一个资源管理和有关的一个土地之间关系和相互之间调控体系的一个基本的条款。比如说《俄罗斯联邦宪法》里面的第9条的就规定了，俄罗斯的一个土地是能够是国家的公共的部门、私营的一个部门、地方市政和其他的所有制之间的财产的形式。国家相关的法律制度就保障了其土地的私有财产就不可以侵犯性来保障这个土地的一个私有财产权的一个属性，而且在土地的一个交易时候可以对土地所有者们的一个权利进行保护。关于36条和第2款就在其中强化了土地所有者的一个行管权利。根据一个规定，在一个的不损害环境和一个不侵犯他人权利一个和相关合一个法利益的前提下，任何一个人都的不能够阻碍可以自由占有、使用可以和处置自然资源。关这个于第36条第3款一个的规定部分反映出太了俄罗斯一个的土地立法与一个的土地关系的特殊地位。根据本条款的一个规定，必须要根据联邦法律来确定一个土地使用的条件跟程序。这一个是俄罗斯与其他一些国家的不同地方，这意味着俄罗斯就需要有一个单独配套的法律来充分反映出土地关系的执行情况，其具体就表现在《俄罗斯联邦土地法典》跟一些其他的涉及有关土地的资源管理的法律的文件。《俄罗斯联邦宪法》中的72条关于在哪些的问题上，俄罗斯联邦的一个主体是可以通过自己的一个法律法规来进行的管辖作了一些相关规定。这部分问题综合起来就可以称之为“俄罗斯联邦与俄罗斯联邦主体联合相管辖的对象”，这里面包括了占有、使用和处置土地的一些问题。除开联邦宪法，规定了俄罗斯联邦相关土地资源管理的一个民事法律框架文件就是《俄罗斯联邦民法》。《俄罗斯联邦民法》里面规定了相关的占有、使用跟处置俄罗斯土地的相关权利与其土地的所有权，和有限制的对加以使用的其他人规定的土地的一个权利。除了这个之外，《俄罗斯联邦国有土地分权法》和《俄罗斯联邦土地法典》里面主要规定了有关俄罗斯的一个土地产权制度。俄罗斯的法律就规定了有关俄罗斯联邦的土地权就划分为了联邦所有、俄罗斯联邦主体所有以及市政当局所有。各个所有者之间都拥有一定的农地以及建设用地，土地的一个用途跟土地的一个所有权之间没有什么联系。

日本：在日本的现代农村土地产权制度主要由一个所有权与使用权构成。日本土地的所有权的产权是关于主体主要表现为三种，国家、公共团体、个人和法人。国家就具有的和公共团具有的一个土地大多数就是不可以作为农业以及建筑业的一些林地、原野、河川、海滨，这个是占据农村的一个土地主要的相关部分的土地和相关的一个宅基地被私人所有。根据日本《民法》的一个规定，土地的一个所有权是对于土地直接的、全面的支配性的权利，是一种非常重要的物权。私人所有的一个土地可以用于自由的买卖、交换、租佃，但一定必须要到法务省的一个不动产登记所进行相关的登记，否则就不能得到法律的承认与保护。日本的一个土地法律与政策的一个重点在二战后发生了变化，目前，日本的一个农地改革的重点从所有制转向到了使用权制度，打破了相关土地占有和使用方面的一个限额，用土地的一个使用权作为转移的一个中心的内容，鼓励相关的土地的租借和相关流转，土地小规模的家庭占有的一个基础之上发展的协作企业，在扩大经营规模和作业规模，鼓励有关的一个农地占有权和相关的使用权的一个分离。围绕着这样的一个目的，日本方面制定了一个系列法律和政策。1970年5月通过的修改之后的一个《农地法》中间取消了一个对取得农地上限的相关的限制，废除其中对地租最高额的相关规定，使其农地的相关租赁、借贷以及在法律上获得了承认，这样就为大规模的借地农的这种形成提供了相应的法律支撑。1975年的《农业振兴区域整备法》的修改，目的在于促进相关的农业发展和农地的一个有效的利用，用法律的形式确保农民安心的贷出土地，促进农地的一个流动性。从1970年到目前的30多年之间，日本的农地制度和法律一直以来都是以农地集中跟规模扩大为目的来展开的。到现在为止，分散的土地的集中与规模经营都是政府农地工作的重点。

中国：我国实行土地国有和集体所有并存的土地所有权制度。1982年《宪法》第10条和《宪法修正案》第2条规定：“城市的土地属于国家所有”、“农村和城市效区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留山、自留地，也属于集体所有”。《土地管理法》第2条规定“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”。关于土地流转制度，《宪法修正案》第2条规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。《土地管理法》第2条规定“土使用权可以依法转让”。“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。关于土地保护制度，《土地管理法》第3条规定“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”。第31条规定“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地”。“国家实行占用耕地补偿制度”。关于地权限制，《土地管理法》第2条规定“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”第4条规定“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”。

通过比较各国对于土地资源产权的制度安排可以知道，土地资源各代表性国家都采用的是多重产权制度，即公有产权和私有产权相结合的模式，这样的制度安排既有利于国家掌握经济命脉，发挥自然资源的生态环境价值，也有利于发挥自然资源的经济价值。采用什么样的产权模式并不必然代表一国的政治体制，我国在社会主义市场经济改革的过程中也得出这样的结论，一切为了发展，而不应因为区分政体而遏制了自然资源发挥应有的价值。

三、我国自然资源产权制度存在的问题及建议

（一）从上文关于各国土地资源产权的比较可以看出我国自然资源产权制度具有如下问题④：

第一，我国的自然资源实行单一的共有产权制度。如土地资源实行国有产权为主集体产权为辅的产权制度。

第二，我国实行资源的所有权与使用权分离的产权制度，国家和集体所有的资源允许个人和单位有偿使用，个人和单位可以依法取得国家和集体所有的资源的合法使用权。

第三，资源产权制度单一，产权体系不发达，所有权不允许转让，使用权转让范围小，规模不大，而且产权转让很少发生，有关产权转让限制方面的法律规定很少，正因为如此，土地流转制度的研究是当前的热门话题。

第四，相关的法律规定明显存在重利用、轻保护的倾向，环保意识低下体现在法律体系中，自然资源的生态环境价值不能得到很好的发挥。

第五，有关资源环境保护方面多为一般性鼓励性规定，可操作的规定少，实施存在较大阻力，物权法颁布后，自然资源的物权化的讨论才呈现，产权制度才开始发展。

（二）针对以上问题，提出如下几点建议：

1、扩大自然资源所有权权属主体范围，允许私人进入自然资源所有权领域。自然资源单一的国有制是改革开放前陈腐观念和僵化思想的产物，在当代，自然资源的产权安排应该以最大限度的发挥资源的经济价值和环境生态价值为落脚点，为了增加地方政府和私主体的积极性，可以让地方政府和私主体享有一定程度的所有权，比如美国，州政府可以更好地管理自然资源。

2、完善自然资源他物权制度，积极培育自然资源用益权交易市场。自然资源国家所有权的实行必须依托于发达的自然资源他物权制度。我国国有自然资源利用率低，与资源的国家所有权实现机制不完善有关，与资源的他物权制度不健全有关。以美国的土地资源产权为例，法律保护私有土地所有权不受侵犯，各种所有制形式之间的土地可以自由买卖和出租，价格由市场供求关系决定。其用益权交易也有完善的法律规定，有序进行。我国的土地流转制度改革可以以此借鉴，充分调动私主体的积极性。

3、公平调整和确保不同产权主体的收益权，使自然资源获得更优化配置。产权主体归属明确和产权收益归属明确是现代产权制度的基础。在自然资源产权权利束中，所有权、使用权、转让权等诸权利都是和收益权相联系的，即存在所有权收益、使用权收益、转让权收益等。按照不同的自然资源产权主体在自然资源开发利用中所占的地位、所起的作用、实际贡献而作出相对公平的收益安排，充分调动不同自然资源产权主体的积极性、能动性，使自然资源获得最佳配置，获得高效而合理的开发利用。

4、进一步明确自然资源产权人保护环境的责任和义务。建立多渠道、多形式资源保护监管制度，提高环保水平。我国现行资源立法规定了过多的国家责任而对自然资源他物权人应承担的环境保护责任规定较少且操作性很差，这极不利于资源用益权人履行环保责任。应当在前述明确收益权改革措施的基础上，加强相关立法的责任规定和事后惩罚措施，加强强制性规定的威慑力以确保更好的发挥自然资源的环境生态价值，并明确行政主管部门的监管责任。

当然，我国共有权为主私有权为辅的自然资源产权归属在很长的时期内都保障了自然资源产权归属的稳定性，不会因为任意流转或者主体冲突而闲置、弃置。当前土地流转制度、水资源使用定价制度、采伐许可证制度等都在逐步完善中，这些制度的改革都将对自然自然产权制度的权属和用益制度形成较大的影响。我国自然资源产权制度的完善指日可待。（作者单位：天津商业大学）

注解：

①白平则.人与自然和谐关系的构建[M].北京：中国法制出版社，2006.257

②延晋军.自然资源产权及其法律限制[D].硕士论文，2007.4

③刘兵红.英国土地权益裂化之法理分析[J].改革与战略，2012.205-208

④白平则.人与自然和谐关系的构建[M].北京：中国法制出版社，2006.257

参考文献：

[1]白平则.人与自然和谐关系的构建[M].北京：中国法制出版社，2006.257

[2]延晋军.自然资源产权及其法律限制[D].硕士论文，2007.4

[3]刘兵红.英国土地权益裂化之法理分析[J].改革与战略，2012.205-208

[4]姜仁良.我国自然资源产权制度的改革路径[J].开放导报，2010.100-103

[5]吴昱.美国自然资源产权体系与中国自然资源物权体系的比较分析[J].西南民族大学学报，2012.108-112

[6]陈安宁.论我国自然资源产权制度的改革[J].自然资源学报，1994.9-15