行政事业单位资产管理问题成因研究

张天宇

摘要：在我国行政事业单位担负着组织和开展各项建设的重要使命，要让职责得到有效履行离不开对国有资产的合理管理。自从2003年审计风暴以来，随着财政部早在2006年就出台的《行政事业单位资产清查暂行办法》以及2013年新修订的《行政单位财务规则》的相继实施，资产管理得到了极大规范的同时也揭露了问题。本文将资产管理划分为“三个环节、两项活动”，在此基础上探析了资产管理问题的成因，并提出改善资产管理水平的有关建议。

关键词：资产管理；行政事业单位；问题成因

一、行政事业单位资产管理现状

行政事业单位的资产管理流程从流入到流出可依次分为资产配置环节、资产使用环节、资产处置环节。除此之外，为了对资产管理工作加以约束和评价就要求落实资产清查这项活动，对资产进行检查和清点。同时，作为贯穿整个资产管理过程的会计核算活动的质量高低也直接影响着资产管理的水平。资产管理工作包含了资产配置、使用、处置三项环节以及资产清查、会计核算两个活动。资产管理水平的不尽如人意，很大程度上是由于在“三个环节、两个活动”中出现了漏洞而造成的。在资产配置环节，主要表现为缺乏合理的预算与计划以及在采购过程中的违规操作；在资产使用环节，表现为领用手续不齐全、后续维护缺失；在资产处置环节体现在随意处置造成的资产流失和蓄意谋取私利的情况；在资产清查活动中存在受人才队伍和组织结构制约而缺乏广度和深度的情况；在会计核算中，虽然多数事业单位已经实现了电算化，但是在财务软件与资产管理系统之间尚未完全对接。此外，一些单位仅部分采用电算化而对省补资金和项目建设等仍采用手工核算，凭证填制不规范等问题依旧存在。

二、资产管理问题成因分析

针对行政事业单位在资产管理“三个环节、两项活动”中存在的问题，分别从以下五个方面对其成因展开分析。

（一）资产管理与预算管理脱节

由于相关的预算编制缺位，使行政事业单位不能充分准确地了解各个部门对于资产需求程度。单位在没有摸清各部门购置资产的种类、数量、具体用途时下拨资金，没有做到对预算编制的认真核实，极易让个别下属部门滋生虚列资金的不正之风，竞相谎报远高于所需资金数目的预算申请。这让真正需要预算支持以购置资产更好履行职责的部门有可能只取得少量资金，相反那些虚报申请的反而获得了大笔资产，由此导致了资产分配失衡的局面。如此不考虑资产是否能在履行职责的过程中物尽其用，盲目购置资产的行为加剧了资产配置的不合理程度。

（二）产权关系不明确

在资产使用环节，无论是后续维护的缺失，还是手续不齐或是擅自挪用等漏洞背后的原因都共同指向了产权关系。

1、对资产所有权的忽视弱化了管理职责

我国行政事业单位国有资产实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用资产的管理体制。即由各级政府行使监督和管理权，各行政事业单位行使占有和使用权。而我们应该注意到，资产的所有权往往在实际工作中很少体现出来也正是因此造成了对资产所有权的忽视使得各行政事业单位所拥有的权力被无限扩大，成为了对所拥有的国有资产实际拥有控制权的主体。这令各单位错误认为资产本就归属于自身，忘记了应该向资产的真正所有者履行好管理职责。如此一来，导致行政事业单位在资产领用手续上的松懈，也为资产挪用提供了可趁之机。

2、模糊不清的产权关系令资产使用效率低下

一部分行政事业单位资产在初始投资购入时的产权关系就并未明确，随着资产开始在单位内参与使用流程以及时间的逐渐推移，产权关系越发模糊与不明朗。这就使单位与部门之间对资产的使用与产权归属产生了争议和分歧。也就导致了单位之间相互推诿责任的现象，都在等待对方采取行动。这就不难解释缺乏资产后续维护的问题。而缺乏维护势必会缩短资产的使用期限，也使得资产的使用效率明显下降。

（三）监管机制的缺失

1、不对等的权责无法激励资产管理工作的开展

权利和责任的不对等具体到资产管理工作中表现为行政事业单位经营性国有资产主要靠财政拨款形成，并不需要承担资产配置的相关费用，而且各单位的领导和职工除了享受资产的剩余索取权外，并不需要对资产经营的结果承担任何责任，相关的考核和职务晋升以及财政预算拨款不受资产经营效益好坏的影响。缺乏相关的考核与激励机制使得单位对于资产管理得过且过，尤其体现在对资产处置环节监管不力。

2、对违规行为的责任追究缺乏力度

对于那些铤而走险违规处置行政事业单位资产的个体来说，他们宁可冒着违反法规、破坏财经纪律的风险也要去谋取不法利益，是因为在他们看来侥幸获得的违法收入所带来的效用要远远大于被绳之以法所产生的惩罚，这恰恰凸显了现存的责任追究机制在执行中缺乏力度的事实，长期以来责任追究仅停留在表面，对于责任人的处理限于警告或少量罚款，未能形成强有力的震慑；此外，监管机制的执行人有时会迫于外界压力或暂时缺少充分适当的审计证据等原因而在中途停止责任追责的后续流程，使违规者的侥幸心理得到进一步放大。

（四）内部环境的局限

1、观念上对资产清查不重视

虽然财政部早在2006年就出台了《行政事业单位资产清查暂行办法》，但一部分单位在观念上依旧对资产清查缺少足够的重视。主要表现为长期不开展资产清查，或开展资产清查却流于形式，造成单位对其所控制和使用的资产数目、种类、运行状况程度都停留在模糊不清的层面。一旦缺少了对资产清查工作的重视，随着资产存量的日益增加，资产的运行状况等信息只会更难以收集，高水平的资产管理也就无从谈起。

2、清查工作广度和深度受条件制约而不彻底

资产清查活动通常会受到本身特点和人才队伍两方面条件的制约。资产清查的时间有限、任务繁重，且行政事业单位资产本身的种类多样性以及计量方式的差异性更是加大了清查活动的工作量。与此同时，当前很多行政事业单位尚未配备专职的资产清查人员，在进行清查工作时常采取从财务等其他部门临时抽调人员的方式。参与清查的人员在面临庞大工作量的同时还要受到原归属部门的领导，在清查中极易受到外在压力的影响而降低独立性。这两者直接制约了清查工作的效果，表现在广度和深度两个方面。从广度上看，由于需要在短时间内完成清查导致范围不够全面，如将清查工作重心集中在货币资金和固定资产，而忽略了其余项目。从深度上看，由于人才队伍规模所限导致清查工作不够彻底，如对于应收账款项目的函证只能抽取个别大额样本而无法全部覆盖小额但长期挂账的样本。受到条件制约的资产管理工作，在广度上不够全面，在深度上不够彻底，在实际执行的过程中削弱了资产清查的作用和效果。

（五）割裂了资产管理与财务管理的联系

1、忽视对资产处置所得收益的核算，产生“小金库”

在资产管理工作中，最后一个环节一定是资产处置。而如何计量和使用随之而来的资产处置收益又属于财务管理的范畴。“小金库”的产生正是由于忽视了对资产处置收益的核算，在资产负债表和收入支出表中有意隐瞒资产处置收益的资金流入，而是进入私自设立的账簿，其本质在于割裂了资产管理和财务管理间的内在联系。

2、在进行决策时未运用财务管理导致投资失败

在进行资产的配置时，通常有直接购入或投资建设两种选择。当面临多个方案需要决策时，必须抛弃盲目的主观判断，而是要积极运用财务管理中的思想来计算出各方案的预期收益和年限，如在比较各自的投资回收期、净现值等指标的同时要考虑到履行职能的需要来共同确定最佳的投资方案。在相同的投资成本情况下在风险和投资收益之间作出适当权衡，在取得较好效益的同时把财务风险控制在可接受的低水平。如果割裂了资产管理和财务管理，就会显著增高投资失败的风险，使行政事业单位在未能履行预期职能的同时背负较重的债务负担甚至长期无法消除的赤字，不利于发展。

三、对策建议

（一）以预算管理作为指导

要改变以往将资产管理和预算管理分别对待的旧观念，认识到资产管理和预算管理是相互补充、协调一致的两个方面。预算管理为资产管理在购置环节提供依据，资产管理的结果又反过来为下一轮的预算管理提供调整方向，充分发挥二者合力的作用。

（二）以调剂协同机制作为路径

通过资产在部门和单位之间进行合理的协同调剂，转变原来一旦需要某项资产就申请资金购买的模式，要首先在其他部门中间询问有无暂时闲置的同类资产。使得闲置的资产在一个崭新的岗位上焕发了活力。既避免了资产在闲置过程中的无形损耗，又可以为其他亟需资产的行政事业单位更好履行职能提供了技术和物质支持，实现精细化管理。

（三）以业绩评价作为约束

既然在资产处置环节问题的背后隐藏着权责不对等以及责任追究乏力的原因，要从源头上强化对资产的监管，则引入绩效考核制度势在必行。对于在资产管理中严格执行规范的部门要给予适当奖励，例如在年终综合评价时以一定比例计入总分让其得到体现。对于不重视资产管理、工作懈怠的单位要及时作出警告，加大对相关领导和个人的责任追究，以大幅增长的违法成本让其自觉放弃和杜绝铤而走险谋取私利的行为。从长期来看赏罚分明的绩效考核制度的引入会为资产管理注入新的活力。

（四）以人才队伍作为支撑

长期以来，参与资产清查的人员是临时由行政事业单位从财务部门抽调的，一方面无法保证人人都具备高水平的专业技术素质，另一方面由于他们还要受到原各自工作岗位任务的影响，时间和精力十分有限，这也在客观上制约了清查工作的全面性和彻底性。要建设一支专职负责的资产管理人才队伍，严格选拔标准，完善后续教育，与财务部门既相互独立又彼此协调合作，在具备扎实的专业知识技术素养的同时更要具备诚信可靠的职业道德修养。如此就能最大限度上减少外界因素的不必要影响和干扰，达到胜任资产清查工作所必需的深度和广度。

（五）以信息化平台作为工具

我国的资产管理系统已经在行政事业单位中得到应用，但是在实时性和接口通用性方面还有提高空间。行政事业单位的资产流动虽然没有企业中资产的周转速度快，但随着时间的推移，其资产的变动情况从纵向角度来看与之前相比也有所加快。这就要求我们不能仅仅定期知晓资产的存量，更要掌握在相对较短时限里资产的变动情况。要建立资产管理信息化平台，对资产的规模、数量、运行质量等情况进行实时的监测。通过收集动态管理数据来指导资产管理工作。同时应在管理信息化平台中集成资产管理与财务管理两大模块，凸显出在财务管理指导下的合理决策所带来的效益和作用，让资产管理水平不断迈向新台阶。

四、结语

纵然现在的行政事业单位资产管理状况还有一些不尽如人意的地方，但我国为此而做出的积极改革和努力有目共睹。从“审计风暴”到“打虎拍蝇”以及新实施的财务规则，都使资产管理问题得到了极大的改观。只要我们继续以预算管理作为指导，以调剂协同机制作为路径，以业绩评价作为约束，以人才队伍作为支撑，以信息化平台作为工具，就一定可以兼顾好资产的安全性和效益性，使我国行政事业单位资产管理水平得到稳步提升。（作者单位：河北经贸大学研究生学院）

参考文献：

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[2]谭善华，完善行政事业单位国有资产管理的对策研究[J]，财政监督，2014（03）

[3]吴思， 基于内部控制的行政事业单位资产管理模式研究[D]， 东北财经大学，2012

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