政府购买服务在公立医院改革中的运用

沈智敏

摘 要：新一轮医改启动以来，为进一步推动公立医院改革和引导、鼓励社会资本参与到医改中，国家、北京市出台了一系列文件。以门头沟区医院为代表的公立医院改革是目前较为成熟的案例之一。本文以此案例为主体进行分析，拟提出其对公立医院改革的借鉴意义。

关键词：政府购买服务;社会组织;公立医院改革

《北京市2010-2011年医药卫生体制改革方案》中，明确提出要“探索公立医院分类改革”。2010年，北京市医改办选定门头沟区医院作为全市公立医院改革第一个试点。如今5年过去，门头沟区医院进行ROT改革取得显著成果，为公立医院改革探索出一条多方受益的医改路径。

1 基本情况

受历史和自然条件制约，门头沟区医疗卫生服务水平相对落后。在政府职能转变和新一轮医改的双重驱动下，门头沟区政府以公立医院改革作为突破口，实施了北京市首家公立医院改革试点。

1.1 基本方式、体制模式和具体过程 ①基本方式：ROT模式。门头沟区医院是一所二级甲等综合医院，存在基础设施老化、体制机制缺乏活力、医疗服务竞争能力不足、人才流失严重等问题。门头沟区政府借鉴PPP模式，在不改变政府所有权和监管职责的前提下，与凤凰医疗集团（凤凰联合医院管理咨询有限公司）进行合作，采取ROT模式（重构-运营-移交），引制、引资、引智，在北京市率先实施区级医院公立医院改革。②体制模式：“五变、八不变”。“五变”即改变管理体制，建立现代医院法人治理结构，实现管办分开;改变决策机制，实现所有权、决策权、执行权和监管权四权分立;改变运行机制，建立现代医院管理制度，实现政事分开;改变监管机制，监管模式变为政府、监事会、第三方组成的多元监管体系;改变投入机制，政府和社会资本共同投入。“八不变”即保持区医院公益职能、非营利性质、国有性质、国有资产所有权、政府监管、职工身份、党团工会妇联等组织体系等不变。③具体过程：以点带面、分步实施。管办分离，由门头沟区政府负责改革原则、方案制定、绩效考核和监管，凤凰医疗集团负责医院经营管理。门头沟区政府继续对区医院进行财政补助。凤凰医疗集团一期投入7500万元，不占医院股份，承担相应投资风险。2012年成立门头沟区医院集团，以区医院的改革带动全区卫生事业的发展，区内中医医院、妇幼保健院等公立医院均参照区医院模式开展改革。改革方案设计了以公益性为核心的回报机制，制定了“以发展和公益性为核心指标”考核体系，将考核结果与支付给合作方的管理费直接挂钩。

1.2 成效显著 ①医院实现跨越式发展。经第三方评估机构考核，区医院改革以来绩效评估成绩逐年提升。2013年门急诊人次、出院人次与2009年相较，得到跨越式提升。平均住院日缩短3.44天，转院率下降54.01%。患者满意度大幅提升，医院环境水平得到改善，新建综合楼、影像中心和急诊中心投入使用，床位由252張增至502张。实践证明，区医院改革试点取得阶段性成效。②区域医疗资源有效整合。2012年6月，门头沟区与凤凰医疗集团深化合作，组建全市首个公立医院集团，纳入中医院、妇幼保健院、斋堂医院、妙峰山医院、军庄医院等机构，完善集团化管理模式下的法人治理机构和运行、监管机制。目前，凤凰医疗集团在门头沟区实施统一管理三级医院1家、二级医院2家、社区卫生服务中心6个，床位总数达2300余张，投资额超过2.5亿元。③政府职能实现转变。建立由政府、医院监事会、第三方机构组成的监管体系。监事会重点考核医院依法执业、医疗质量与安全、基本运营情况和国有资产安全等内容;第三方机构则对医院公益性、成长性和反馈性等102项具体指标进行考核;区政府充分发挥指导和监管作用，重点考核医院的公益性、指定性任务完成情况，实现政事分开、管办分开。

2 基本经验

2.1 政府购买服务必须坚持公众需求导向 医疗是关系群众切身利益的社会事业，必须以解决群众看病难、看病贵、看不好病等问题为出发点，推进公立医院改革，提高地区医疗服务水平。只要把工作出发点和落脚点放在为群众服务上，必然得到广大群众的拥护，改革必然会成功。

2.2 政府购买服务必须坚持政府主导 公立医院改革必须坚持政府主导，加强投入、监管，把握好改革的方向，才能确保公立医院改革的持续性和稳定性。门头沟区医院改革主要采取政府购买服务形式，坚持“八不变”原则，既保证了医院的公益性，又稳定了队伍。

2.3 政府购买服务必须处理好购买者、承接者之间关系 政府、公立医院与民营资本合作方式，民营资本进入公共服务领域的形式，改革的稳定和成效并且防范各类风险，都是政府需要面对的挑战。政府要制定政策标准，加强监管考核，确立管办分离、构建现代医院管理制度，支持企业获得赢利，保持改革的可行性和持续性。

3 借鉴意义

3.1 “八不变”是基本原则 门头沟区在购买服务提出的“八不变”，是确保公立医院改革得以顺利进行的基本原则。不论公立医院如何改革，社会资本在公立医院建设和运营的参与度有多高，基础医疗卫生的定位都只能是公益事业，其公益职能不能因社会资本参与而发生变化。

3.2 合理设定参与范围 凤凰医疗集团只提供医院的管理和运营服务，医院的公益性和国有性得以保证。目前已出台的政策和相关文件中，鼓励社会资本参与公共服务的范围之广，力度之大让人不得不担忧：所有的基本公共服务都要引入社会资本？所有的基本公共服务都要“泛市场化”？社会资本在公共服务中，特别是在基本公共服务中的参与度必须加以限定。

3.3 配套政策研究和出台 在鼓励社会资本参与公共服务的同时，必须同时出台相关配套细化政策。目前，公共服务领域出台的社会资本指导性意见，基本只明确目的、原则和方向，实操性较差。在出台鼓励政策的同时，必须引入宏观治理概念，配套出台包括政府办医、人事、分配、药品招标采购、财政投入等整套配套制度。

参考文献：

[1]王浦劬.政府向社会购买公共服务研究：中国与全球经验分析[M].北京大学出版社，2010.3.

[2][美]莱斯特M.萨拉蒙.公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系.

[3]北京市人民政府办公厅关于政府向社会力量购买服务的实施意

见（京政办发〔2014〕34号）.