社会转型背景下中国农村村级治理改革探析

江燕

摘 要：农村基层治理改革中，村级治理的改革是重点。在这一问题上，村民自治取得了积极成效，但也存在诸多问题。在城镇化、市场化的背景下，要深化基层民主创新，探索农村社区多元协商治理新机制；要提高农村社区治理的法治化、规范化水平；建立并完善农村社区治理体系；要积极培育社会组织，积极参与农村社区治理。

关键词：农村社区；村民自治；改革

中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）10-0031-02

一、村民自治推进的成效与问题

改革开放以来，随着家庭联产承包责任制的推进，在中国农村出现了“乡政村治”的治理格局。以户籍和土地为基础，在村庄一级普遍开展了村民自治。村民通過民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等方式管理本村的公共资源和公共资产，共同办理本村的生活服务和生产服务等公共事务和公益事业。村民自治实施二十多年来，农村基本上形成较为完整的基层民主自治的组织体系和制度体系。村级民主选举的规范化、制度化和法治化水平得到进一步提高。农村中逐渐形成了以村民代表会议，村民会议制度为主要内容的村务民主决策制度；普遍建立了村民自治章程或村民公约等民主管理的制度和规则；以村务公开、民主评议为核心内容的民主监督制度正在不断推进中。在村民自治推进过程中，农民的政治权利意识、政治参与意识和能力获得了显著提升。此前从来没有正式接触过选举的农民，通过这个过程开始适应、掌握甚至创制选举的规则与程序，这对于推进农村基层治理的改革和发展是非常有益的。

在实践中，“乡政村治”体制下的村民自治依然面临很多矛盾。乡村关系问题首当其冲，乡镇政权与村民委员会之间有着浓厚的行政管理和行政干预关系。乡镇政权采用各种手段管理与控制村庄以促使村庄协助乡镇完成各项工作任务。大量的行政任务通过村民委员会加以落实。乡镇政权运用上级党组织对下级党组织的领导关系，通过村党支部干预村民自治和村委会的运作。由此导致村民委员会的“行政化”，村民自治事务难以通过村民委员会加以处理。在村庄一级，村委会和村党支部之间矛盾冲突时有发生，甚至出现二者权威的博弈关系。

然而更大的问题是，随着社会转型的加速，市场化、城镇化的推进，村民流动加剧。既有大量村民外出流动务工，造成经济基础薄弱的村庄空心化的现状，也有随着城镇化的推进，经济发展较好的村庄，外部人员涌入的问题。在这种情况下，村民自治面临转型。

一方面，大量的农村人口进入城市务工，农村社会空心化问题严重。这种大规模的非户籍迁移性质的人口流动给村民自治造成了极大的冲击。村民委员会组织法第22条明确规定村民会议应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村2/3以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。事实上，很多地方的农村，青壮年大多出去打工，真正留在村庄中常住的人口并不是很多。由于往来行程的成本、误工成本、经济成本，在村庄选举或议事时，外出务工的村民并不愿意返回参加，导致村民会议难以召开。有些地方干脆把村民会议改成村民代表会议，使直接民主变成间接民主。随着农村社会空心化趋势的发展，留在村庄中的更多的是没有文化或者文化较低的老人、妇女和儿童，农村精英纷纷离开乡村。一部分农村村民的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督流于形式。有些地方即使可以召开村民会议，也难以选出有能力有才华的组织者和当家人。

另一方面，传统的“户籍—集体土地”关系基础上确立的村民自治难以适应新的形势。村民自治是在农村村庄集体土地产权基础上，以村庄成员村籍身份确立的基础上建立起来的。这成为村民自治重要的经济条件和社会条件。相对于改革开放之前的农村人民公社制度，农村普通的村民通过民主选举自治组织来实现对村庄公共事务的管理和服务。可以这样说：“村民自治是以村籍居民为自治主体、集体土地产权为经济基础、行政村地域范围为边界、籍—地关系为维系纽带、村集体组织为依托、村庄公共事务为自治内容的基层群众自治模式。”[1]随着农村社会的发展，乡村社会封闭性被打破，由同质单一性社会向异质多样性社会转型，乡村成员的身份逐渐多元化。党的十七届三中全会允许农民流转土地承包经营权，这使得以土地集体所有为基础的村民自治面临更加复杂的情况。原本村民委员会因对土地等生产资料的实质性占有和分配使得村庄自治组织与村民之间具有紧密的利益关联，现在这种关联的相关性在逐渐减弱。随着农村改革的推进，农村经济结构也出现了较大变化，多种经济成分并存，多种经济合作组织不断涌现，农村中各个社会阶层也开始丰富和发展起来，产生了多元利益格局。这也使得村民对村庄自治组织的经济依赖不再那么密切。法律规定村民自治的主体是由户籍关系归属于村的全体村民所组成，村籍身份成为是否拥有村民自治权利的重要条件。这引发的问题是，随着城镇化、市场化的推进，村庄中也涌入了一些非本村户籍的流动人员。这些居住或工作在村庄中的流动人员，对于村庄治理提出了新的问题。村民委员会作为自治组织，其包容性和治理的有效性面临挑战。尽管2010年新修订的村民委员会组织法第13条规定了户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民应列入村民委员会选举的村民名单。这一规定仅仅保证了村庄流动人口的投票权，对于其他权益并没有予以充分的保障。

二、深化基层民主创新，探索农村社区多元协商治理新机制

农村社会的结构性转型推动着新型社区治理机制的出现。以多元主体参与、协同治理为核心的农村社区治理模式在实践中逐步发展开来，它是村民自治的继承与超越，在更大范围、程度上整合和协调了农村各方利益，保障了农村居民民主权利和利益的实现。农村社区治理是在城镇化、市场化造成的社会转型中，适应农村社会开放性和流动性的发展趋势，由社区内各类政治、经济、社会组织和广大民众为主体，基于共同需求而形成的社区共同体。通过民主的程序、方式和组织进行协商、沟通和互动，共同管理社区公共事务[1]。

2006年，党的十六届六中全会首次在党的文件中提出农村社区建设这一概念，提出要积极推进农村社区建设，健全新型农村社区管理服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。农村社区治理是村民自治的继承和发展，它不是并列于行政村建设之外的一个东西，更不是要取代行政村和村民自治。在城镇化的背景下，农村社区治理事实上赋予了原有的村民自治以新领域、新内涵和新形态，促使村民自治进入了一个崭新的历史阶段。

农村社区治理一个重要特点就是多元参与、协商治理。在农村社区中，社区自治组织由社区居民、各类经济及社会组织的代表共同协商产生。社区成员可以通过社区自治组织参与社区公共事务管理；通过以公益或志愿组织参与社区建设。当前农村社区治理应注意以下几个方面。

第一，要提高农村社区治理的法治化、规范化水平。目前，对于农村社区建设和村民自治的关系，要在法律上予以明确，加强农村社区治理的立法工作。通过制定政府部门规章或其他规范性文件，明确党支部、社区委员会、社区社会组织等各主体之间的法律属性和职能。通过出台规范性文件，明确社区治理的对象、内容、方式和程序，建立社区治理监督机制，保证各类组织依照法定权限和程序行使权力、履行职责、协商治理。对于已经不符合农村社会经济、社会协调发展要求、相互之间不协调，跟农村社区治理有关的规范性文件等，要及时修改或废止。在日常治理中，还应大力推进农村社区契约化治理，建立信用体系，以此来规范和协调不同群体之间的社会关系。把与社区居民利益密切相关、容易引发矛盾纠纷、产生不稳定因素的事项，通过合同、协议、纪要等书面形式契約化、规范化、制度化，更好地推进农村社区多元参与、协商治理。

第二，建立并完善农村社区治理体系。在农村社区治理中，要在多元广泛参与的基础上，建立领导层（社区党委会）、决策层（社区代表大会）、执行层（社区委员会）和监督层（社区监督委员会）“四位一体”的职能分工体系，形成职责明确、系统协同、相互制约、管理规范的自治格局[2]。社区委员作为社区代表大会的常设管理机构，负责办理社区自治范围内的公共事务和公益事业。社区委员会要下设专门的机构，一方面承担乡镇政权推行到社区的公共服务，提供社会保障、社会救助、计划生育、劳动就业、环境卫生等便民服务；另一方面要担负起综合治安、人民调解、信访、维稳、网格化管理等事务。

第三，要积极培育社会组织，积极参与农村社区治理。在农村社会的转型过程中，出现了多种形式的社会组织。按照不同的功能分类，大体包括农村经济组织、公益组织和互助组织这几类。在提供农村公共物品服务和扶贫济困事业方面，很多农村经济组织发挥了积极的作用。一些农村公益组织更是在养老扶幼、捐资助学、卫生保健、环境保护、法律维权以及社区公共设施兴建方面做出了有益的贡献。还有包括各种形式的农村生产合作社、供销合作社以及信用合作组织等等，也在各自领域发挥积极作用。这些农村社会组织对于农村社区治理具有积极意义，是农村社区治理中的重要主体。推进农村社区治理，就要积极培育社区社会组织参与社区治理。对有助于社区发展的社会组织，要降低准入标准，简化登记程序。

中国正处在史无前例的社会转型之中，各方面遇到的问题同样是历史上所没有发生过的。既是改革，必有突破。必须科学看待乡村治理中出现的新生事物，允许大胆地试，勇敢地闯。要坚持实践是检验真理的唯一标准，让实践和时间来检验乡村治理改革的成败得失。要坚持走群众路线，站在人民群众的立场上评价乡村治理的具体措施。只要是有利于人民根本利益的，就是历史发展的潮流。

参考文献：

[1] 袁方成，李增元.农村社区自治：村治制度的继替与转型[J].华中师范大学学报，2011，（1）.

[2] 李润国，姜庆志，李国锋.治理现代化视野下的农村社区治理创新研究[J].宏观经济研究，2015，（6）.

[责任编辑 吴高君]