福建省农村低保制度调查与思考

林龚华

摘要：本文通过问卷调查、座谈等方式获取大量资料，对福建省农村低保制度开展分析研究。结果表明，近年来福建省逐步提高农村低保保障标准，并实行农村低保与其他社会救助相配套的扶持政策，农村低保户除享受农村低保补助外，还享受其他社会补助政策，如学杂费减免、医疗救助减免、年节补助等，群众满意度较高。但也存在保障水平低、分配不均，收入核查难，认知存在误区，评审流程不够规范等方面的问题，亟需在保障机制、保障水平、评审规范化、制度宣传等方面进行调整和完善。

关键词：农村低保；保障标准；社会救助

近年来，福建省逐步提高农村低保保障标准，并实行农村低保与其他社会救助相配套的扶持政策，农村低保户除享受农村低保补助外，还享受其他社会补助政策，如学杂费减免、医疗救助减免、年节补助等，群众满意度较高。但也存在保障水平低、分配不均，收入核查难，认知存在误区，评审流程不够规范等方面的问题，亟需在保障机制、保障水平、评审规范化、制度宣传等方面进行调整和完善。

一、福建省农村低保制度实施成效

为妥善解决福建省农村贫困人口的生活困难，切实保障农村低收入居民的基本生活，自2004年1月起，福建省全面建立并实施农村居民最低生活保障制度。目前，保障制度不断完善，操作程序日益规范，资金投入逐步增长，救助标准逐步提高，覆盖人群逐步扩大，在保障农村贫困人口及其家庭的基本生活方面发挥了重要作用。截至2014年年底，福建省农村居民最低生活保障人数为73.90万人，占全省农村人口总数的5.1%。

（一）保障标准逐步提高。

目前，全省农村低保标准已从2004年的农村居民家庭年人均1000元提高到2650元。各地综合考虑本地区经济社会发展水平、人民生活需求、财力状况、物价水平等因素，合理制定本地区农村低保标准。除龙岩、三明、南平部分县（市、区）外，其余地区保障标准均高于省定标准，其中厦门市低保标准为全省最高水平达7320元。厦门市、莆田市、晋江市、仓山区、晋安区、马尾区等经济较好地区已实现城乡低保标准均等化，有效提高对低保对象的整体保障水平。

（二）实现农村低保与其他社会救助的配套扶持。

低保农户除享受农村低保补助外，还享受过其他社会补助政策，主要集中在学杂费减免、医疗救助减免、年节补助等。以上杭县为例，全县农村低保对象除每月可领取低保金外，另外还可享受医疗救助、危房改造、助学救助、就业照顾等配套政策，农村低保户重大疾病住院按保内费用扣除新农合补偿金额后的70%进行救助；危房改造按家庭人口每人补助6000元；子女就读高中每年可补助2500元；子女在参加“三支一扶”招考，可享受加分政策。

（三）农村低保户满意度较高。

农村低保政策可在一定程度上改变低保对象的生活状况，提高他们的生活质量，特别是缓解他们在食物、医疗、子女教育等方面的负担，受广大农民群众的欢迎，特别是受到农村低保对象的好评。

二、福建省农村低保制度运行面临的问题

（一）保障水平低，分配不均。

按照福建省现行城乡居民最低生活保障制度，城市低保标准按当地最低工资标准的33%—40%之间确定，而农村低保标准远低于这一标准。以福州市为例，2015年福州除五区外，七县（市）城市低保标准为每人每月570元，农村低保标准为每人每月250—350元不等，明显低于城市低保标准。究其原因，在制定农村低保标准时，政府往往高估农村土地的保障功能，而实际上农业生产受自然条件、季节因素、市场、劳动者自身条件等诸多因素影响，加之福建省人均耕地面积狭小，土地的实际保障功能有限。部分地方低保名额分配不科学，导致贫困家庭较多的村，难以将符合条件的农户纳入低保。个别地方在实施过程中，变“按保障标准施保”为“按名额数量施保”，在低保评议时通常把收入低于标准的优先纳入，其余高于标准的申请家庭根据名额数量，采用家庭收入从低到高排序的方法认定低保，导致部分家庭收入实际高于低保标准，引发一些争议。

（二）收入核查难，低保对象难以确定。

由于缺乏有效的收入审核手段，民政部门对农户的收入、生产、生活等基本情况缺乏全面、准确、完整的数据，无法准确核定农户的收入。申请对象往往“重困难轻收入”，无法完全消除瞒报、少报或者不报个人及家庭收入的情况，对其非正规就业或隐性就业的收入缺乏有效的调查核实办法，对种植、养殖收入的估算也难做到绝对准确。加上农村人口流动性大，人户分离情况较多，特别是共同生活的家庭成员情况难以准确掌握，对家庭实际收入的统计难度较大。由于难以核定，个别地方自行简化收入核定环节，只是通过入户走访、查看村民家庭住房条件、有无电器和奢侈品等来进行衡量，由此确定的低保对象合理性明显存疑。

（三）对低保政策认知存在误区。

经过多年的宣传，低保政策知晓率已达较高水平，但受宣传不到位、农民文化程度低等因素影响，不少农民在认知上存在偏差。不知道低保是以家庭经济收入为依据，将农村低保理解成残疾保和老年保，单纯地认为只要是残疾人或达到一定年龄后就能吃低保；对低保的退出机制认识不足，部分低保对象将低保看成终身制，经济条件好转后也不愿退出，更有甚者被取消低保后上访。

此外，个别基层干部对低保政策认知上也存在偏差，未能领会建立农村最低生活保障制度的初衷，只是将农村低保作为农村治理的工具。个别乡（镇）把低保当作安抚“计生户”的手段，将所有的计生二女户均列入低保，占用了绝大多数的低保指标，真正生活困难的农民反而未能享受低保，扭曲了低保制度的功能定位。

（四）低保评审流程不够规范。

在确定低保对象过程中，乡镇政府（街道办事处）应当组织民主评议，由乡镇政府（街道办事处）工作人员、村（居）民委员会成员、熟悉申请人家庭情况的党员代表、村（居）民代表等人员组成评议组，通过评议确定低保对象。在实际操作中，部分村的做法不符合规范性要求，存在一些违规现象。如低保对象未经评议小组民主评议，直接由村干部认定；评议时看对象不看条件，直接将二女户、残疾人等列为低保对象；民主评议未保留相应的会议记录，对低保申请人的情况不及时公示、信息不完整等。

（五）基层低保组织薄弱。

农村低保工作业务性质较为复杂，工作难度大。基层低保工作人员不足，且往往身兼数职，既要做好农村低保的宣传、审批、核实等工作，又要参与当地其他日常行政工作和综合治理、征地拆迁等工作，难以做到专职专用。

三、完善农村低保制度的建议

（一）建立多层次保障机制，提升保障水平。

农村低保对象是贫困人口，物价上涨、居民可支配收入的增长、农副产品价格的大幅波动、突发性事件等，对救助对象的生活有很大的影响。因此，必须建立多层次的保障机制，确保农村困难群众基本生活得到有效保障。一是建立农村低保标准的自然增长机制。对农村家庭衣、食、子女就学、医疗等基本生活费用进行客观评判，根据本地当年农村居民人均可支配收入和消费水平增长幅度的比例测算维持基本生活的支出，确定下年度农村低保标准，建立起真正意义上的自然增长机制。二是建立市场预警机制。通过市场评估体系，掌握物价动态，对与人民群众生活密切相关的粮食、副食品等价格，波动幅度较大时应进行预警，启动预案。根据对市场价格波动情况和对农村低保群体生活影响程度，适时给予价格补贴和制定下年度低保标准，使困难群众不因市场价格的波动受到较大影响。三是完善农村临时救助制度。坚持政府财政主导，确保临时救助资金来源，对低保对象因突发性事件陷入困难时进行有效救助，使农村困难群众共享经济社会发展的成果。

（二）完善收入核查机制，实现低保对象科学管理。

收入核查是农村低保工作的难点，目前依靠村干部对申报人开展入户核查的模式，难免存在不够客观、全面等不足。要完善收入核查机制，借助惠安县的经验，运用“救助申请家庭经济信息核对系统”，通过该系统平台中聚合的银行（存款）、工商（注册）、养老金、公积金、交通（汽车）等多部门信息集合，运用身份证号码为主、其它信息为辅进行比对，解决低保户家庭收入核查的前期比对工作。通过探索建立低保信息数据交换平台，将分散在政府职能部门、金融机构的有关低保家庭的信息实时联网，既有利于打破信息孤岛，又便于各部门及时沟通信息，采取联动措施帮助低保对象。同时，做好对低保对象的家庭收入状况追踪，实时对低保对象领取的低保金进行动态管理。对于家庭人均收入超过低保标准的应及时调整；对于低保退出户应给以保留一定时间的低保作为鼓励，保障其过渡时期的基本生活。

（三）加强低保制度宣传。

低保制度的实施，需要社会广泛的理解和支持。应组织社会力量，协调相关部门围绕低保制度，定期开展形式多样、主题鲜明的宣传活动，编好宣传画和宣传册，做到“政策进村社、进院落”，让农民了解当前的农村低保制度。要让广大群众认识到农村低保不是残疾保、老年保，而是对低于保障线以下困难群众的基本生活的一项“兜底”，是最基本、最底层的生存保障，不等同于普惠福利，是对困难群众的“雪中送炭”，而不是“锦上添花”；要让广大群众认识到，农村低保不是终身制而是有相应的退出机制，当家庭人均收入高于当地低保标准，应主动申报退保；要让广大群众认识到自身所承担的社会监督职能，如在低保评议、审批、信息公示等方面发现存在违法违规行为时，应及时向当地民政部门和乡镇政府（街道办事处）投诉、举报，确保困难群众的基本生活保障不受影响。

（四）探索建立农村低保听证机制。

要以低保户充分参与为原则，充分听取不同身份、不同生存状况低保户的意见，并有针对性地采纳其建议，作为政策决策和调整的重要依据；要建立科学的听证机制，由专人负责参会代表选举、利益协调、投诉及监督等工作，形成综合稳定的管理运作体系。听证组成员应包括民政干部、乡镇或街道办工作人员、村干部以及申请人的街坊四邻。

（五）加强基层组织建设和人员培训。

要加强农村最低生活保障组织机构建设，在推进农村综合改革、加强农村公共服务能力建设的过程中，统筹考虑农村最低生活保障工作需要，科学整合县乡管理机构和人力资源，合理调整乡镇社会事务办公室职责，加强工作力量，保证工作经费，建立健全农村最低生活保障管理服务网络。基层低保工作人员应优先考虑低保对象的利益，充分尊重低保对象的个人决定和隐私，在任何时候都不应该利用低保对象以达成个人的目的，侵害其权益，及时将有关工作的信息和政策动态告知低保对象。为此，要加强基层低保工作人员的学历、个人能力、素养、岗前业务培训、岗后定期政策变动培训等，不断提升基层低保工作人员的业务素质。

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（作者单位：国家统计局福建调查总队）

责任编辑：欣闻