中国财政支农政策与体系的演变历程

2016-05-30□中国农村财经研究会课题组

当代农村财经 2016年3期

□ 中国农村财经研究会课题组

摘要：本研究报告遵循新中国成立60多年来的历史发展脉络，将中国财政支农政策与体系的形成与发展历程，放在国民经济发展的大环境中，将财政支农政策与体系的形成与发展分为五个阶段，即：国民经济恢复过渡期的财政支农政策（1949—1952年），计划经济时期的财政支农政策（1953—1978年），改革开放初期的财政支农政策（1979—1993年），“分税制”改革时期的财政支农政策（1994—2003年），“统筹城乡发展”战略背景下的财政支农政策（2004年以来）。以全面客观发展的角度，去梳理、认识我国财政支农政策与体系的形成发展历程，系统地描述、归纳不同阶段中国财政支农政策与体系的特点与特征，为未来完善财政支农政策和支农体系、进一步深化财政支农管理体制改革提供有益的借鉴。

关键词：财政支农政策体系；历史形成与演进

现实是历史发展的延续，也是未来发展的起点。这是我们研究认识财政支农政策问题的逻辑起点。梳理、了解、认识我国财政支农政策的演变与形成过程，既是我们全面系统总结建国60多年财政支农政策经验教训的前提和基础，也是我们深化财税体制改革，改革现行财政支农管理体制和运行机制，建立适合国情、符合世贸规则的财政支农体系，做好新时期下财政支农工作的必然要求。它不仅具有十分重要的理论与实践价值，而且具有重要的现实意义。

应当说财政支农政策的制定与实施受诸多因素的影响，不仅取决于这个国家或地区社会发展所处的历史阶段，也取决于这个国家或地区的经济和政治制度，更取决于它的经济发展水平和财力状况。因而，在不同时期或不同发展阶段，财政支农政策目标和任务也要依据这个时期的工作重心来确定。以此为据，新中国成立60多年来，我国财政支农政策演变发展历程可划分为五个阶段：

一、国民经济恢复过渡期的财政支农政策（1949—1952年）

我国财政管理体制的形成与新中国成立一样，在经历了由革命战争年代的分散经营到1950年的高度集中，再由高度集中过渡到在中央统一领导下的统一分级管理。新中国成立后，国家财政由战时财政过渡到建设财政，财政管理体制分设为中央、大区、省（市、自治区）三级财政。1953年后撤掉大区，增设县级财政。尽管各级财政集中管理的形式、集中和分散的程度有所不同，但却始终是沿着“统一领导，分级管理”的方向前进的。当时财政主要任务就是帮助各个部门恢复正常生产，首先满足人民生活的基本需要，为国民经济走上健康发展轨道创造条件，奠定基础。由于国内战争刚刚结束，国家建设百废待兴，中央和地方财政十分困难，国家对农业的投入并不多，这期间，财政支农支出仅占财政总支出的4. 36%，财政支出项目主要是满足机构正常运转所需的农林水气象部门事业费和用于农村的救济费，对农业生产领域没有资金投入，农业生产与农业增长主要依靠农户自身的投入来实现。农户的投入源于建国初期在全国范围内进行的土地改革，土地改革不仅使得无地少地农民分到了土地和部分生产资料，也调动了广大农民的生产积极性，使国内农业生产得到迅速恢复。这个时期财政支农政策目标和任务不明确，加之财力有限，因而财政支农体系也无从建立。

二、计划经济时期的财政支农政策（1953—1978年）

这个时期是我国由传统农业社会向工业社会迈进的起步阶段，经过国民经济的恢复和社会主义改造的完成，以及人民公社“一大二公”和农村集体所有制度确立几个重要时期。据统计，1952年，我国人均GDP仅有119.4元（约50美元），农业占GDP比重为51%，第一产业就业比重已达83.5%。这个时期，农业在国民经济总量中占有绝对的比重。为了尽快摆脱“一穷二白”的落后局面，实现由农业国向工业国的转变，国家选择并实行了重工业优先和向城市倾斜的发展战略。为实现这个战略，国家实行了高度集中的计划经济体制，财政则在高度集中的计划经济体制下，实行的是统收统支的财政管理体制，这种体制的最大优势可以动员一切力量，在短时期内筹集工业化所需大量资金。在这种背景下，财政支农政策必然要服从服务于重工业优先发展国家战略的大局，由于当时国内经济社会发展落后，国家财政不仅对农业没有更多投入和支持，反而，要求农业为工业化提供积累和大量的资金支持。此时，作为国民经济基础产业或者说主导产业的农业，既肩负着为社会提供农产品、满足对粮食的消费需求的重任，又肩负着为工业化体系建设积累筹集大量资金的重要职责。因此，从上世纪50年代中期开始，国家对农业采取了“自力更生为主，国家支援为辅”的方针，在财政支农政策方面，国家采取了“多取、少予”的财政政策，体现在税收上主要是通过低价农产品汲取农业积累促进工业化加速发展，1958年国家出台了《农业税征收条例》，并开始对农产品实行统购统销制度，国家通过征收较重的农业税和工农业产品价格“剪刀差”的形式，将大量农业资源、资金和原料等集聚到工业和城市建设上，使工农业成品的贸易环境向着工业严重倾斜，最大限度地汲取农业资金来用于工业化建设。据国内学者测算，这一时期农产品价格剪刀差使国家从农业中汲取的积累大约在6000亿元用于工业化建设。1952—1997年，我国农民通过工农业产品价格“剪刀差”为工业化提供资本原始积累、为非农产业提供充裕廉价的劳动力和土地资源这三种方式为国家建设积累的资金高达17.3万亿元。这期间国家在农业上取得的收入要远远大于财政对农业的支出。

尽管这一期间国家对农业也有一定的投入，财政安排了一部分资金支持人民公社改善农业生产条件，发展农业生产，但只是基于国内农业生产力水平较低，食品供给紧张，粮食短缺一直没有得到有效解决而采取的必要措施。这个时期财政支农重点和主要目标，就是追求农产品数量，以解决吃饭和温饱问题。由于财政收支渠道较少，支农的资金来源和投向单一，且财政支农基本建设投资严格按指令性计划管理，采取无偿拨款，建设单位无偿使用的方式，支农资金主要用于农田水利基本建设，改善农业生产条件，发展农业生产。中央和地方财政支出主要用于农业基础设施建设和恢复农业生产，修建了不少大中型水利设施，除了正常机构运转所需经费外，用于农村教育、卫生、文化等农村社会事业支出很少，这也形成了这个时期财政支农体系。

不可否认，这一时期，国家利用体制所具有的政治动员力量，以“农业学大寨”等政治运动的形式，靠大量的农民义务工投入，来弥补财政对农业投入的不足。虽然，这种在全国范围内进行大规模的兴修水利和农田基本建设工程，在一定程度上，对于促进农业增长、改善农业生产条件，提高粮食产量起到了促进作用。但长期形成的农业农村的事务靠农村集体和农民自身投入的机制并没发生根本性改变，且有些做法通过各种制度被固化下来，长期以往就形成了国家与农民“多取、少予”的财政支农格局和体系。

尽管财政支农支出占财政总支出的总量和比例也逐年上升，但农业、农村资金流向工业和城市的政策并没有改变，农业增长依然还是依靠农村集体和农民自身投入来实现的，农业农村资金的过度流出，不仅大大削弱了农业自身发展的能力，而且导致我国农业基础设施建设、农业科研教育投入严重不足，农业发展长期处于落后的状态。客观历史地看，在一定时期，实行重工业和城市优先发展战略是必要的，实践证明也是有效的，这也是世界上所有实现工业化国家所必经的发展道路。但如果这种以工业和城市发展为导向的国家战略延续时间过长，就会导致本来就相对落后的农业生产的物质技术条件长期得不到相应的改善，从而导致农业发展滞后、社会两极分化、城乡和区域差距持续拉大等一系列新的社会矛盾和问题，并且使国家发展落入崩溃边缘。事实上，建国30年我国工业化体系的确立与形成就是以牺牲农业和农民利益为代价、汲取农业剩余而取得的，农业为工业化提供的积累已经远超出自身承受能力，农业、农民为我国工业化做出了巨大贡献。但由于我国户籍制度藩篱，阻碍了人口等要素的流动，工业化与城镇化没能同步进行，“重城轻乡、重工抑农”战略实施与“多取、少予”的财政支农反向政策的长期共同作用，形成当今中国的城乡差距和城乡二元结构。

三、改革开放初期的财政支农政策（1979—1993年）

长期实行的计划经济体制和重工业与城市优先发展战略，使得我国的国民经济结构处于严重的失衡状态，第一、第二、第三产业之间比例极不协调，工农之间、城乡之间严重失衡，国民收入分配结构极不合理，“重生产、轻生活”，片面追求“高积累、低消费”的模式，由于没有处理好工业与农业、城市与农村之间的关系，使得我国农业发展处于停滞不前的状态，粮食和农产品生产始终处于短缺状态，难以满足人口的日益增长和经济社会发展的需要。加之，持久的大规模政治运动，使得整个国民经济处于崩溃边缘，国家经济社会发展形势倒逼国家进行改革开放。

党的十一届三中全会后，我国率先从农业农村拉开了改革开放的序幕。为了增加农民收入，改变工农业产品交换不平等和国民收入分配不利于农业发展的状况，国家分配政策和财政支农政策也开始进行了重大调整，国家大幅度地提高了农产品收购价格，1979年国家大幅度地提高了18种主要农副产品的收购价格，提价幅度为21%，1980年再次提价7.1%，以后还多次调整了农产品收购价格。特别是推行农产品“双轨制”的价格体系改革，使得农民出售的农产品因价格上升而增加的收入非常可观。除粮食和油料等主要农产品价格由国家控制外，其余农产品的价格部分放开或全部放开，随行就市，这也使得过去对农业“多取、少予”政策发生了松动。据统计，1993与1978年相比，农产品收购价格总指数上升了214.7%，年递增幅度为8.19%，相当于1953—1978年农产品收购价格平均增幅的3.17倍。而在这一时期国家在提高农产品收购价格的同时，对城市居民销售的农产品价格变动较小，由此引起的价格倒挂差额由财政承担。1978—1993年仅国家承担粮棉油价格补贴累计为2855亿元，平均每年为190.3亿元。

在农村改革取得巨大成就的同时，国家把改革重心转向城市，以搞活国有企业为突破口的城市经济体制改革也随之展开，为调动地方加快经济发展的积极性，国家采取了“放权让利”的政策，以利改税改革为突破口，这让“分灶吃饭”的财政包干体制替代过去实行财政高度集中的统收统支管理体制，财政支农政策和支出也相应进入了转折调整时期。随着“划分收支，分级包干”财政体制的实行，国家财政在支援农村生产支出中，除特大抗旱防汛补助费和支援不发达地区资金外，全部下放到地方财政，列入地方包干基数，由地方管理使用。中央财政支农支出主要是中央级农业事业费支出和对地方的特大防汛抗旱补助支出。地方财政农业支出主要是支援农村人民公社支出、农业事业费等。但随着国家向企业和地方放权让利的各项政策措施的陆续出台，财政包干体制的负面效应也随之产生，即中央财政收入占GDP的比重和全国财政收入的比重不断下降，中央财政日益困难，中央财政收入占GDP的比重由1978年的30.9%下降到1993年的14.7%。且财政赤字规模不断扩大，1993年已达199亿元，使得国家财政始终处于紧运行状态。有限的财政收入，不仅满足不了国企改革和城市其他改革成本支出，更难以满足农业对资金的需求。加之，地方也把工作重心放在城市和国有企业改革上，对农业重视和支持力度不够，财政支农资金投入出现了整体下降，农业基本建设投资长时期出现锐减，1978—1980年农业基本建设投资额分别为51.14亿元、62.41亿元、48.59亿元，而1981—1989年连续9年从绝对值占基建总投资的比重都出现下降。“五五”时期农业基建支出238.03亿元，平均每年47.6亿元：“六五”时期下降为158.57亿元，平均每年31.7亿元：“七五”时期也仅为247.67亿元，平均每年49.5亿元。从而导致上世纪80年代中后期全国粮食生产和农业发展出现了停滞不前、徘徊下降、农业发展后劲不足的局面。

为改变这种状况，国家及时调整了财政支农政策，采取了一系列措施增加和引导地方各级政府对农业的投入。

1.开辟财政支持农业的新资金渠道。

为拓宽财政支农的投资渠道和范围，国家开征了耕地占用税，以此设立农业发展基金，并实施了大规模的以土地治理为主要内容、以增加农产品产出为目标的农业综合开发。重点通过山水林田路综合治理，进行大面积中低产田改造，确保主要农产品产量稳定增长。1988—1993年中央对农业综合开发的累计投入达到78.1亿元，地方财政投入65.8亿元，改造中低产田14348万亩，开垦宜农荒地1823万亩，这对于提高全国农业和粮食的综合生产能力，缓解农产品供求矛盾，产生了积极作用。

2.实行农业生产资料补贴政策。

为支持农业生产，减轻农民负担，国家对化肥、农药、农用塑料薄膜、小农具、农机、柴油以及农业用电等农业生产资料按优惠价供应，致使这些产品的生产长期处于微利、保本或亏损状态，企业亏损由国家补贴，1978—1993年累计补贴额为607.3亿元。

3.继续对农民实行轻税政策。

为了调动农民的生产积极性，在农业税征收上坚持采取“稳定负担、增产不增税”的政策，把增产的好处留给农民。1979—1982年期间还采取起征点办法；1983年后又实行对贫困山区照顾等政策；再加上其它各种灾情减免、社会减免，1978—1990年累计向农民减免税收46亿元。农业税税负进一步降低，由1978年的4.4%降为1993年的2.4%。

4.建立了中央财政对地方财政支农工作的激励和约束机制。

随着财政体制的改革，逐步明确了中央财政和地方财政在农业农村方面的事权划分和支出重点，这一期间将农业基础设施建设的小型农田水利资金包干给地方，农村教育、卫生等支出责任也主要由地方财政承担。与此同时，为了调动地方财政支农的积极性，中央财政的相关农业专款大多要求地方进行资金配套，这对于扩大地方财政对农业投入具有一定的刺激作用，同时也形成了“地方包干基数内支出+中央专项拨款补助”体制。

5.改革财政支农资金管理使用分配办法。

为克服农业基本建设投资管理中不讲经济责任，缺乏提高投资效益的压力和动力的弊端，从1985年开始，规定凡由国家预算安排的基本建设投资全部由财政拨款改成建设银行贷款的办法，即“拨改贷”。并对缺乏应有还款能力的财政支农项目，规定了相应的部分或全部豁免贷款本金和利息的办法。其中财政支农项目占有较大比重，1986年国家又对规定豁免本息的建设项目不再实行财政投资贷款而恢复拨款。1988年国家对投资管理体制进行了改革，用经济办法对投资进行管理，中央和各省分别成立农业、林业等六个国有专业公司，负责管理和经营本行业的中央投资的经营性项目，其中：农业和林业投资公司投资涉及农业农村发展的许多领域，包括对农业、水利等一些涉及关系国民经济发展大局、投资大、建设周期长的基础设施项目。

尽管这个阶段我国农业发展出现了一些波动，但国家财政对农业支持方面，无论在资金投入的总量、渠道和结构，还是在政策内容、政策作用的方式，以及政策覆盖范围上，都比过去有较大增加。特别是1993年全国人大颁布实施《农业法》为财政支农政策提供了法律保障，《农业法》第四十二条规定：“国家逐年提高农业投入的总体水平，国家每年对农业总投入应高于国家财政经常性收入的增长和幅度。”这为财政支农政策和制度建立提供了第一部法律依据。据统计，1979—1993年，由国家财政预算直接安排用于农业的资金投入为2898.32亿元，平均每年192.22亿元，比1979年前29年的平均数44.1亿元增加了149.12亿元，增长了2.4倍。国家财政支农政策的调整和对农业的投入，不仅极大地调动了广大农民群众的积极性、创造性，而且确保了国家粮食安全，促进我国农业和农村全面发展，为推进城市各项改革提供了保障。1993与1978年比较，农业产值增长了114%，年均递增5.3%：农民收入增长了246%，年均递增9.5%；农村恩格尔系数由67.7%下降到58.1%，下降了9.6个百分点。这个阶段虽是农民收入增长最快、城乡差距最小的阶段，但国家对农业采取的“多取、少予”的政策格局依然没有改变。直到1994年分税制改革前，财政支持农村生产支出在预算管理上，实际上采取的是“地方包干基数内支出+中央专项拨款补助”体制，构成了“分灶吃饭”的财政包干体制下的财政支农政策。

四、“分税制”改革时期的财政支农政策（1994—2003年）

这一时期，不仅是我国确立社会主义市场经济体制改革目标并付诸实施的重要历史阶段，也是实行“分税制”改革，调整中央与地方分配关系的关键时期。按照党的十四大报告和十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制的若干问题的决定》中提出“建立社会主义市场经济体制”要求，1994年，国家实施了以分税制为核心，对财税体制进行了一系列的重大改革。财政体制改革方向和任务，就是要建设以公共财政制度框架为主的现代财政体制，在财政预算管理与收支上逐步向公共财政的方向调整。在此基础上，中央提出了将“三农”、教育、社保等公共服务领域支出作为今后财政支出的重点。1994年实行的“分税制”改革，划分了中央与地方的事权和收支范围。在上述改革大的环境和背景下，国家财政支农政策不仅进行了重大调整，而且财政支农支出规模和结构，以及支农资金管理机制和方式也发生了重大变化。具体表现在：

1.财政支农资金进入快速增长时期

这个时期是国家财政支农资金增长最快的时期，一方面，国家通过发行特别建设国债，支持包括重要水利工程设施建设在内的农业基础设施建设。国家加大了对生态建设的支持，大幅度地加大了对林业的投入，重点支持天保工程、退耕还林（草）工程、京津风沙源治理等林业重点工程建设，取得了较为显著的成效。另一方面，在预算内增加对支援农村生产支出、农林水气象等部门事业费、财政扶贫支出、农业综合开发支出。在增加财政对农业投入的同时，国家财政还相继设立了水利建设基金，粮食、棉花主要农产品风险基金。1994年财政支农资金首次突破100亿元，达到107亿元，1994—1997年平均增长超过16%。特别是1998年以来，为应对亚洲金融危机，国家开始实施积极的财政政策，财政支农资金总量较大幅度提高，农业基本建设投资出现了超常规增长，1998年为460亿元，比上年增长了1.89倍，1999—2002年分别为357亿元、414亿元、480亿元和423亿元。整个“九五”时期，财政用于农业的支出达到5186.6亿元，是“八五”期间的3倍，是“五五”时期的8.4倍。2000年财政对农业支出已超过2090亿元，占当年财政总支出的13%。这对于加强农业基础地位，增强农业发展后劲，改善农民生产生活条件发挥了积极作用。

2.财政支农资金市场化取向开始显现

随着社会主义市场经济体制的建立和公共财政体制框架的形成，政府在“三农”发展中的事务逐步明晰，按照市场经济条件下政府职能的要求，财政支持“三农”开始由过去直接支持农产品生产经营为主向支持农产品生产经营和农业市场体系完善并重转变，支持重点主要放在农业基础设施建设、粮食安全和主要农产品有效供给、农业科技进步、农产品市场体系建设、农业救灾抗灾、农村扶贫开发和生态建设等体现公共财政性质方面。中央在加大对上述领域支持的同时，利用发行建设国债资金对农业进行投入。1988—2002年累计发行长期建设国债6600亿元，其中安排1860亿元，用于改善农村生产生活条件，包括：节水灌溉、人畜用水、乡村道路、农村沼气、农村水电、草场围栏等（农村“六小工程”）。不仅如此，国债用于西部大开发、教育、卫生、生态等方面的投入，也有一定比重直接或间接用于“三农”方面。上述资金投向的调整，不仅改善和优化了政府财政的支农结构，而且促进城乡社会经济的协调发展。

3.财政支农管理体制和机制发生积极变化

在财政支农改革方面，国家对财政支农支出管理体制也进行相应的改革，重点是规范预算的编制和支出的管理，针对过去财政预算管理重收入、轻支出、资金管理粗放、支农资金损失浪费严重、资金使用效率低等问题。国家在财政扶贫领域和农业综合开发领域，引入了世行项目管理办法，如报账制、项目库制、专家评审制、绩效评估制度等，且效果十分明显。从1999年开始，首次开始进行部门预算改革试点，然后又逐步扩展到所有部门及在全国普遍推开。部门预算通过细化预算和建立将预算外、预算内并入一本账册的综合预算，通过对财政支农资金管理体制和机制的改革，提高了财政支农资金使用效率。

4.农村税费改革试点工作全面推开

20世纪90年代，既是我国社会主义市场经济发展起步阶段，也是农民税费负担增长最快、最重的时期。在政府主导经济发展模式和以追求“GDP”为干部考核政绩观的引导，以及财税体制改革不完善、财权与事权不对应等诸多因素的作用下，导致农民负担在1998年前后达到了顶峰。农民不仅向国家和集体缴纳包括农业税、农业特产税和屠宰税在内的各种税费等，也要按照土地承包合同缴纳的三提五统费，以及土地承包合同以外负担的各种摊派、集资等。据统计：1990—1998年，我国农民税费负担总额从469亿元增加到1399亿元，农民人均税费负担从55.8元增加到161元，分别翻了一番半。但同一时期，农业各税占农民税费负担总额的比重均不超过35%，这反映出农村“三乱”问题之严重程度，“乱收费、乱摊派、乱罚款”已成为当时农民负担急剧膨胀的最主要因素。不仅如此，这一时期国内的农业生产成本上升速度大大快于农产品价格的上涨速度，种粮效益出现整体下降，农民种粮收入抵不上成本支出，一些地方出现了弃耕撂荒的现象。尽管中央三令五申，采取了多种措施，但农民负担过重的问题仍没有从根本上解决，各种名目的非税负担种类繁多，有增无减，各种费用增长远远高于农民收入增长速度，因税费征收和税费负担过重而引起干群冲突和伤亡事件不断发生，干群关系紧张的矛盾问题十分突出，农民因负担过重上访已成当时农村社会最突出的问题，严重影响农村基层政权和社会的稳定。资料显示，2000年与1990年比较，农民承担的税费总额（不含“三乱”）由469亿元增加到1359亿元，其中：农业“四税”由88亿元增加到465亿元，村级提留由216亿元增加到352亿元，乡统筹费由117亿元增加到268亿元，其它收费由48亿元增加到274亿元，农民人均承担的税费额由55.8元增加到168.4元。“农民真苦，农村真穷，农业真危险”，轰动一时。

农村税费负担过重而引发的农村社会各种矛盾和问题，引起中央对“三农”问题的高度关注。针对这一现状。2000年，中央决定在全国范围开展农村税费改革试点，为启动和推开农村税费改革试点工作，弥补基层财政因降低农业税而减少的财政收入，国家加大对农村税费改革的支持力度，中央通过财政转移支付，支持试点省进行农村税费改革，其中2000年为19.7亿元，2001年为99.35亿元，2002年为334.63亿元，这些资金的投入不仅减轻了农民负担，而且确保了农村税费改革的顺利推进和农村基层政权的平稳运转，稳定了农业、稳定了民心。同时，农村税费改革使国家与农民的“取”、“予”分配关系发生了新的变化，在一定程度上促进了财政支农政策转变，“多予、少取、放活”的方针在财政支农政策层面上得到了体现。

尽管这十年国家财政支农资金投入的增长幅度较大，但也存在着较为明显的问题。与我国农业的基础地位和发展要求相比，一是财政支农总量仍然是低水平的。与发达国家平均水平的30%—50%、发展中国家的10%—20%仍有较大差距。二是财政支农结构也不合理。有3/4以上用于支持农业生产和农产品流通，而用到农村教育医疗卫生和社会福利领域的支出不到1/4。有60%—70%用于行政人员的供养和行政开支，真正用到建设上的并不多。扣除农林水气象部门事业费支出后，财政支援农业生产支出占财政支农支出的比重还不到40%，占财政总支出的比重仅为3%左右；三是财政支农资金投入机制也尚未建立健全。

由于这个时期是经济体制转换的关键时期，以国企改革攻坚为代表的城市经济体制改革的全面铺开，国家的工作重心基本放在城市和市场化改革，“三农”问题又曾一度被忽视，受资源和市场的双重约束，农业出现了增产不增收的局面，城乡差距进一步扩大，国内粮食产量在经历了1996—1998年连续3年突破万亿斤峰值后，2000—2002年却连续3年的下跌到每年9000亿斤左右的低谷，粮食生产大幅波动，农民收入徘徊不前，国家粮食安全受到威胁等问题又再次引起了中央的高度重视。

五、“统筹城乡发展”战略背景下的财政支农政策（2004年以来）

这个时期既是国家财政支农政策发生重大转变的时期，也是强农惠农富农的财政支持政策出台最多的时期，更是新时期我国财政支农体系形成重要时期。这个时期财政支农政策与过去相比发生明显重大转变：一是由过去的对“三农”的“多取、少予”较变为“少取、不取、多予”；二是财政支农政策的着力点由农业生产领域向农村民生领域拓展，即由过去只重视对农业生产的投入、转向提高农民整体素质，改善农村生存环境和条件的投入。这是因为：

进入新世纪以来，我国国民经济结构出现了根本性变化。2003年，我国人均GDP达到10542元（约1090美元），农业GDP比重降至12.8%，工业GDP与农业GDP之比达到3.6∶1，农业就业比重降至50%以下，人口城市化率达到40.5%。2003年我国GDP总量达到11.7万亿元（约1.4万亿美元），全国财政收入已突破2万亿元，达到21715.25亿元，其中中央财政收入为15681.51亿元，财政收入占GDP比重已达到18.5%，且农业各税占比降至4%。按照国际经验，表明我国已进入工业化中期阶段，非农产业代替农业成为国民经济的主导产业，经济增长的动力主要来自非农产业。换句话说，我国已初步具备了工业反哺农业、城市支持农村的阶段，根据当时的国家财力，我国已经具备了条件对国民收入分配格局进行调整，改变农业农村长期以来在资源配置和国民收入分配中的不利地位。中央决策层基于上述认识和判断，2004年，党的十六届四中全会上提出了“两个趋向”的重要论断，即在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村的协调发展，也是带有普遍性的趋向，并明确提出，我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段。“两个趋向”重要论断的提出，为我国在新阶段形成“工业反哺农业、城市支持农村”和“多予、少取、放活”的政策框架定下了基调，这标志着国家发展的基本方略开始发生根本性转变。加之，1999—2003年国内粮食连续减产，从历史上最高水平1998年的10246亿斤，降到了2003年的8614亿斤，减少了1632亿斤，使当时粮食的供求关系进入了一种紧张的状态。粮食减产又带来农民收入的下降。因而，在这种背景下，促使中央下决心调整国民收入分配结构。正是在党的十六大提出的以科学发展观和统筹城乡发展作为统领，来制定各项农业政策的指导思想背景下，中央陆续出台了13个“中央一号”文件，这13个“中央一号”文件基本上都是围绕着如何粮食增产、农民增收，农业增效，保证国家粮食安全、缩小城乡差距，加速实现我国农业现代化而展开的，体现在财政支农政策上就是如何强化农业支持保护力度，制定并实施了一系列财政支农政策和具体措施。以这13个“中央一号”文件为载体，针对不同年份的情况，国家陆续出台了一系列强农惠农富农的财政支持政策，其密度之高，种类之全，力度之大，超过了以往任何一个时期，这在我国财政支农发展历史上留下了浓墨重彩的一笔。

尽管上述不同年份的文件所体现中央和地方财政支农的重点和任务要求也不同，但把他们联系组装在一起就构成了新时期完整的财政支农政策体系。具体如下：

1. 建立财政支农资金稳定增长的投入保障长效机制

2004年以来，围绕农业问题，中央连续出台了13个中央一号文件，这些文件出台，为构建新时期国家财政支农体系，建立农业投入保障机制，提供了重要的政策和制度保障。2004年中央一号文件首次提出要按照“多予、少取、放活”的方针，建立健全财政支农资金的稳定增长机制；2005年，提出新增财政支出和固定资产投资要向“三农”倾斜，并加快立法进程。为落实这一原则，在此后几年的一号文件中，陆续形成了每年支农投入要做到“三个高于”的硬性要求，即国家财政支农资金增量要高于上年，固定资产投资用于农村的增量要高于上年，政府土地出让收入用于农村建设的增量要高于上年。2006年，提出要提高耕地占用税税率，新增税收主要用于“三农”；2007年，提出建设用地税费提高后新增收入主要用于“三农”，并要求县级以上各级财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度；2008年，提出国家在国家扶贫开发工作重点县新安排的病险水库除险加固、生态建设等公益性强的基本建设项目，逐步减少或取消县及县以下配套；2009年，将这一政策扩大至所有中西部地区；2010年，要求耕地占用税税率提高后的新增收入和新增建设用地土地有偿使用费全部用于农业；2011年和2012年则分别强调了水利和农业科技领域的财政投入，要求财政投入的总量和增幅都要有明显的提高；2013年，提出要稳定完善强化这些行之有效的投入政策，强化农业支持保护制度；2014年，提出要完善财政支农政策和农业补贴政策，加快建立利益补偿机制，支持农业可持续发展；2015年提出在优先保证农业农村投入的前提下，调整完善农业补贴政策，提高农业补贴的导向性和效能。2016年中央一号文件围绕农业“补短板、去库存”，提出了健全农业农村投入持续增长机制，优先保障财政对农业农村的投入，确保力度不减弱、总量有增加，完善财政支农资金使用和项目管理办法，将种粮农民直接补贴、良种补贴、农资综合补贴合并为农业支持保护补贴，重点支持耕地地力保护和粮食产能提升。至此，一套保障财政支农投入稳定增长的长效机制已初步建立起来。

2004—2014年，十年期间，中央财政“三农”支出累计已超过7万亿元。2015年11月2日全国人大常委会副委员长张宝文报告农业法执法检查情况时说，“十二五”期间，中央安排农业基建投资超1万亿元。2010年到2014年，全国一般预算农林水支出累计57272亿元，年均增长14.6%。2015年，全国预算安排农林水支出16953亿元，比上年增长11.4%。“十二五”期间，中央安排农业基建投资10790亿元，比“十一五”增加4990亿元。

2. 在全国范围内实现了农业税费的全部减免

早在2000年3月，以《中共中央国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》下发为标志，我国正式进入农村税费改革的历史新时期。最初，中央按照“减轻、规范、稳定”的目标选择在安徽全省进行试点，主要内容是“三个取消、两个调整、一个逐步取消和一项改革”，即取消乡统筹、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税，取消统一规定的劳动积累工和义务工，调整农业税和农业特产税政策，改革村提留征收使用办法。这些措施推行后在当年就取得了明显成效，乡镇的“五统筹”和村里的“三提留”分别纳入农业税和农业税附加，农民除缴纳7%的农业税和1.4%的农业税附加外，不再承担任何费用。2002年3月，国务院又下发了《关于做好2002年扩大农村税费改革试点工作的通知》，进一步将农村税费改革的试点地区扩大至16个省（市、区）。截至2002年底，全国农村税费改革试点受惠人口达6.2亿，占到农村总人口的3/4。至此，这一阶段以“减轻负担”和“规范税制”为主要目标的改革任务已基本完成。与改革前相比，2003年农民税费负担下降30%左右，2004年下降50%以上，2005年下降70%以上。

随着新一届中央领导全面履职，以及国家财力的进一步增强，中央开始将逐步取消农业税纳入决策视野，并以三个连续的中央一号文件为载体完成了改革部署。2004年中央一号文件首次提出农业税税率总体上降低1个百分点，同时取消除烟叶外的农业特产税。通过免征农业税或降低农业税税率，2004年全国农民共免缴农业税约302亿元，农民人均税费下降30元，降幅达44.3%，税费负担占当年农民人均纯收入的比重由2003年的2.6%下降到2004年的1.3%。同时农民收入实现较快增长。据统计，2004年全国农民年人均纯收入为2936元，比上年增长6.8%，创1997年以来的最高水平，农民从国家的惠农政策中得到了实惠。为了弥补降低税率后减少的地方财政收入，文件还提出粮食主产区和中西部地区由中央财政通过转移支付解决。在国家的政策支持下，2004年我国农业生产出现重要转机，粮食增产和农民增收成为全年经济的最大亮点，粮食总产量达到9389亿斤，同比增长9%，扭转了连续5年下降的局面。2005年一号文件进一步要求扩大农业税免征范围，加大农业税减征力度，同时在牧区开展取消牧业税试点。2006年一号文件最终确定在全国范围内取消农业税。同时，2005年12月29日，十届全国人大常委会第十九次会议做出了自2006年1月1日起废止《中华人民共和国农业税条例》的决定。这意味着在我国延续了2600余年之久的“皇粮国税”从此退出了历史舞台。2006年全面取消农业税后，全国农民每年减轻税费负担1335亿元，8亿农民得到实惠，广大农民群众衷心拥护和支持这项改革。1999—2006年，我国农民人均税费负担从156.6元下降到11元，降幅达93%；税费负担占农民人均纯收入的比重也从7.2%下降到0.3%。同时，为了弥补取消农业税后减少的地方财政收入，2000—2014年，中央财政累计安排地方农村税费改革转移支付补助资金超过8000亿元，有效缓解了粮食主产区和中西部地区的财政困难，也为进一步巩固农村税费改革成果创造了条件。

3. 实施对农业生产 “四项补贴”政策

党的十六大以后，财政支持农业发展政策的重大创新，就是先后实施了农作物良种补贴、种粮直补、农机具购置补贴和农资综合补贴，简称为“四项补贴”。2004—2014年，“四项补贴”从146亿元增加到1663亿元。其中，种粮直补从2004年的116亿元增加到151亿元；良种补贴从2004年的29亿元增加到207亿元；农机补贴从2004年的0.7亿元增加到228亿元；农资综合补贴从2006年的120亿元增加到1077亿元。

（1）粮食直补。实施对种粮农民直接补贴政策是与粮食流通体制改革相辅相成的。随着国家全面放开粮食收购和销售市场，粮食价格得以理顺，价差亏损明显减少，这使得从粮食风险基金中拿出一部分用于对种粮农民进行直接补贴成为可能，从而实现了补贴对象由流通环节向生产环节的转移，有助于进一步提高补贴资金的使用效率。2004年一号文件首次提出，从粮食风险基金中拿出部分资金，用于主产区种粮农民的直接补贴；2005年，要求有条件的地方进一步加大补贴力度；2006年，明确提出粮食主产区要将种粮农民直接补贴的资金规模提高到粮食风险基金的50%以上；2007年，进一步将这一比例要求延伸至全国各地。此后，每年中央一号文件都对持续加大粮食直补规模作出了明确部署。

（2）良种补贴。为加快良种推广，促进良种区域化种植，提高农产品的产量和品质，中央一号文件陆续制定并完善了良种专项补贴政策。2004年一号文件提出在小麦、大豆等粮食优势产区扩大良种补贴范围。2005—2008年一号文件要求不断增加良种补贴资金，扩大补贴范围。2009年一号文件明确提出实现良种补贴对水稻、小麦、玉米、棉花等品种的全覆盖，同时扩大油菜和大豆良种补贴范围。2010年一号文件提出扩大马铃薯补贴范围，启动青稞良种补贴，实施花生良种补贴试点。至此，国家良种补贴政策初步成形，并在此后每年的中央一号文件中继续得到落实。农作物良种补贴从最初的大豆1个品种扩大到水稻、小麦、玉米、棉花等10多个品种，基本实现了主要产区全覆盖。

（3）农机具购置补贴。农机具购置补贴始于1998年，是“四项补贴”中实施时间最晚的，但起初补贴的数额和范围都相对较小，无法充分体现出鼓励和支持农民使用先进农用机械的导向作用。2004年中央一号文件提出对农民个人、农场职工、农机专业户和直接从事农业生产的农机服务组织购置和更新大型农机具给予一定补贴。2005—2007年中央一号文件，强调继续增加补贴资金，扩大补贴机型和范围。2008年，要求提高补贴标准，并将农机具购置补贴覆盖到全国所有农业县。2009年，提出将先进适用、技术成熟、安全可靠、节能环保、服务到位的农机具纳入补贴目录，并将补贴范围覆盖到全国所有农牧业县（场）。2010年，继续把牧业、林业和抗旱、节水机械设备纳入补贴范围。2012年，要求进一步完善补贴机制和管理办法。2013年开始推行农机“以旧换新”试点。目前，补贴机种扩大到12大类45小类180个品目，各地自行确定的补贴机种也由5种扩大至10种，补贴范围覆盖全国所有的农（牧）业县（场）。

据农业部提供的数据：2012年我国农机总动力突破10亿千瓦，2013年达到103906.75万千瓦。2001—2013年，机耕水平从39.59%提高到69.10%；机播面积比重从26.06%提高到48.78%；机收面积比重从16.12%提高到47.02%。2014年，我国农业机械化综合作业水平已经达到近60%，小麦基本实现全程机械化，水稻和玉米关键环节机械化技术基本成熟，油菜、花生、棉花等经济作物的种植和收获环节机械化技术取得重大突破。

（4）农资综合补贴。为避免国际石油价格上扬带动国内柴油、化肥等生产资料价格上涨对农业生产造成不利影响，2006年，国家财政紧急拨付了120亿元资金，作为对农民生产成本的补贴。这项补贴政策在当年取得了良好的效果。因此，2007年、2008年中央一号文件均要求进一步加大农业生产资料综合补贴力度。2009年则提出要完善补贴动态调整机制，根据农资价格上涨幅度和农作物实际播种面积，及时增加补贴。此后几年，中央一号文件延续这一思路，对落实和完善农资综合补贴动态调整机制进行了部署。农资综合补贴动态调整机制不断完善，有效弥补了农资价格上涨造成的种粮成本增支。2012年，中央财政共安排农资综合补贴资金835亿元，比2006年增加715亿元，增长了近6倍。目前，农资综合补贴已成为“四项补贴”中数额最大的一项，对保护农民的生产积极性起到了关键性的作用。

此外，每年的中央一号文件还陆续出台了奶牛良种补贴、生猪良种补贴等一系列畜禽养殖补贴，有力地促进了养殖业的健康发展。2009年以后一号文件还特别强调了对补贴资金增量使用方向的调整。要求按照“存量不动、增量倾斜”的原则，新增补贴重点向主产区和优势产区集中，向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型生产经营主体倾斜，以提高补贴资金的利用效率，发挥财政投入的导向作用。

为进一步加大对粮食生产的支持力度，2005年，国家出台了产粮大县奖励政策，对粮食生产达到一定规模的产粮（油）大县进行奖励，这不仅改变“产粮（油）大县、财政穷县”的状况，而且改善了产粮（油）大县的财力状况，提高了产粮大县的公共服务能力。到2014年，中央累计安排产粮（油）大县奖励资金1270亿元，奖励县数达到1000多个。2004—2011年，中央财政对粮食主产区转移支付年均增长速度为27.8%。

4. 建立粮食最低收购价和重要农产品临时收储的调控制度

为了保障种粮农民的积极性和种粮的基本收益，我国从2004年开始建立粮食最低收购价制度，从2008年开始建立重要农产品临时收储制度。首先，从2004年起，国家对主要粮食主产区的主要粮食品种小麦和水稻实行了最低收购价政策。从2006年起，在全国范围内开始全面实施对小麦、稻谷两大重要粮食品种进行最低收购价政策。即：2005—2006年、2009年和2012年，国家启动了籼稻最低收购价执行预案，2007年、2012年启动了粳稻预案，2006—2009年、2012年、2013年启动了小麦预案。在小麦和水稻实行最低收购价政策的基础上，从2008年起，国家开始对主产区玉米、大豆、油菜籽实行临时收储措施。即：2008年、2012年和2013年，国家启动了玉米临时收储，2008—2013年启动了大豆和油菜籽临时收储，2011—2013年启动了棉花和食糖临时收储。以此为标志，我国以补贴和价格支持为基础的粮食调控制度得以基本建立。按照国家政策规定，每年在粮食播种前公布水稻、小麦、玉米的最低保护价，当市场价低于保护价时，由国家指定的国有粮食企业以不低于保护价价格敞开收购，此项政策的宗旨是保护农民种粮的利益。此项政策实施以来，国家不断提高稻谷、小麦最低收购价和玉米的临时收储价格，十年之内，小麦价格提高了70%以上，水稻价格提高了1倍，而玉米价格由2008年1500元/吨提高到2014年2240元/吨，价格提高了50%，粮食收储价格的提高有力地促进了粮食增产和农民增收，为保障市场供应、稳定价格水平发挥了重要作用。据统计：2005—2014年，用于实施最低收购价制度、临时收储制度、目标价格补贴制度试点的资金从183亿元增加到3890亿元。

5. 继续增加对农业基础设施建设和农业综合开发的投入

这一时期，国家围绕加强农业基础设施建设、提高综合生产能力，创造性地提出并逐步完善了多项财政支农政策与措施，为农业“强筋健骨”发挥重要作用。

一是实施测土配方施肥补贴。为了改善土壤营养结构，减少化肥面源污染，促进农业增产增效和农业可持续发展，2005年中央一号文件首次提出推广测土配方施肥，增加土壤有机质，并于当年启动了测土配方施肥补贴项目，对各地进行土壤成分检测和配方施肥推广工作予以经费补贴。此后，几乎每年的一号文件都对进一步扩大测土配方施肥补贴的范围和规模提出了明确要求，2005—2012年，中央财政累计安排测土配方施肥补贴71亿元，覆盖全国所有农业县，测土配方施肥技术示范推广面积超过10亿亩，约1.6亿农户受益，水稻、小麦、玉米等主要粮食作物单产增加6%—10%，亩均增加收入30元以上，其中经济作物亩均增加收入80元以上。测土配方施肥补贴落实到位，不仅有力地推动了农产品产量的提高和品质的改善，而且保护改善了农业生态环境。

二是加大对农村科技投入的支持力度。2005年至2013年中央财政直接用于农村科技专项、计划资金投入和支持农业领域科研活动的资金投入累计为651.47亿元。包括：组织实施“科技入户工程”，安排科技入户项目经费。为了加快农业科技创新与推广步伐，构建起“科技人员直接到户、良种良法直接到田、技术要领直接到人”的科技成果转化应用长效机制，我国启动了“农业科技入户示范工程”，并安排专门的项目资金，用于科技示范户补贴和技术服务补贴。2005年一号文件首次提出，认真组织实施“科技入户工程”，扶持科技示范户。2006年、2008年一号文件要求“扩大重大农业技术推广项目专项补贴规模”，“进一步探索农业科技成果进村入户的有效机制和办法”。2005—2007年，中央财政支付的科技入户技术补贴资金超过2亿元。“农业科技入户示范工程”的组织实施，不仅对广大农户积极采用先进适用的农业技术起到了重要的推动作用，而且大大提高我国农业科技进步的贡献率，2014年，我国农业的科技贡献率已经超过55.6%，比2003年提高12个百分点以上。

三是设立小型农田水利设施建设专项资金。长期以来，我国农村小型农田水利设施主要是依靠农民自主筹资投劳建成的。但由于农村税费改革后，农民劳动积累工和义务工被取消，而国家财政投入又未能及时跟进，导致水利“毛细血管”的小型农田水利建设严重滞后，影响了大型灌溉工程效益的发挥和粮食生产的稳定发展。为了尽快补齐这块短板，2005年一号文件明确提出，要在继续搞好大中型农田水利基础设施建设的同时，不断加大对小型农田水利基础设施建设的投入力度，并新设了小型农田水利设施建设补助专项资金，对农户投工投劳开展小型农田水利设施建设予以支持；2006年，提出实行中央和地方共同负责，逐步扩大中央和省级小型农田水利补助专项资金规模。2008年，要求大幅度增加专项资金规模，同时将大中型灌区末级渠系改造和小型排涝设施建设纳入补助范围；2010年，提出新增一批小型农田水利建设重点县。在2011年中央一号文件《关于加快水利改革发展的决定》中，要求优先安排产粮大县，加强灌区末级渠系建设和田间工程配套。2012年，提出实现小型农田水利重点县建设基本覆盖农业大县。2013年，要求进一步扩大小型农田水利重点县覆盖范围。据统计：2005—2012年，中央财政小型农田水利设施建设专项资金从3亿元增加到126亿元，累计投入达298亿元，年均增长91.9%。2009—2012年，中央财政小型农田水利重点县增至1250个，基本覆盖了全国所有的农业大县和产粮大县，有效解决了项目区小型排灌工程“卡脖子”、“最后一公里梗塞”等问题，产生了显著的经济、社会效益和生态效益。截至2013年底，全国建成各类水库9.77万座，总库容8928亿立方米；建成万亩以上灌区数7710处（其中超过30万亩的大型灌区470处），建成各类小型农田水利工程2000多万处。2014年底，全国农田有效灌溉面积达到9.52亿亩。我国节水灌溉也得到较快发展，节水灌溉总面积达到4.07亿亩，年灌溉用水有效利用系数提高到0.52。2014年，我国已经启动在10年内实施的172项全局性、战略性节水供水重大水利工程，这些工程建成后可以增加灌溉面积7800多万亩，新增农业节水能力260亿立方米。

四是建立健全生态效益补偿机制。实施生态效益补偿，是建设生态文明的重要保障。2005年，十六届五中全会通过的“十一五”规划中提出，按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，加快建立生态补偿机制。2006年一号文件要求建立和完善生态补偿机制；2007年，提出完善森林生态效益补偿基金制度，探索建立草原生态补偿机制。2008年，增加水土保持生态效益补偿。2010年，提出提高中央财政对属于集体林的国家级公益林的生态效益补偿标准，由每年每公顷75元提高到150元。2012年，提出研究建立公益林补偿标准动态调整机制。2001—2012年，中央财政安排的森林、草原、水土保持等生态效益补偿资金总额从23亿元增加到780亿元，累计投入约2500亿元。其中，中央财政支持的森林生态效益补偿资金从2001年的10亿元增加到2012年的133亿元，累计安排549亿元；草原生态奖励补助资金从2001年的136亿元增加到2012年的150亿元，累计安排286亿元；水土保持补助资金从2001年的13亿元增加到2012年的54亿元，累计安排269亿元；国家重点生态功能区转移支付从2008年的61亿元增加到2012年的371亿元，累计安排1101亿元。这些资金的投入，为我国生态环境的改善起到了巨大的推动作用。

五是农业综合开发投入持续增加。2003年以来，国家继续加大对农业综合开发投入力度，围绕夯实农业发展基础，推进现代农业发展这一目标，着力加强农业基础设施和生态环境建设，提高农业特别是粮食生产能力，坚持“集中资金办大事，突出重点抓关键”，在加强基础设施建设，积极推进农业产业化经营，支持生态建设统筹兼顾的基础上，重点推进粮食核心区建设，资金安排向高标准农田建设聚焦，项目布局向粮食主产区聚焦，加快推进中型灌区续建和节水改造步伐，因地制宜安排实施生态综合治理项目，吸引信贷资金和社会资本投入产业化经营。仅“十二五”期间，农业综合开发累计投入财政资金2070.86亿元，年均增长11.99%，地方财政配套资金超过千亿元以上，改造中低产田、建设高标准农田1.08亿亩，为提高我国粮食综合生产能力和农民持续增收做出了重要贡献。

六是探索建立农业可持续发展的投入机制。针对长期以来我国农业发展严重透支所导致耕地质量下降、水土流失严重、化肥农药施用量过度，农业面源污染严重，农产品质量安全事件频发，农业生产资源生态环境恶化，农业不可持续发展，如何加强农业资源保护和生态修复，推动农业绿色发展也成为现代农业发展必须要解决的重大问题。从2014年起，中央财政支农资金开始对华北地下水漏斗区、湖南的重金属污染区、生态严重退化地区投入，支持耕地修复治理、重金属耕地污染修复治理、地下水超采综合治理，耕地地力保护与提升等，积极推广高效生态循环农业模式。探索实行耕地轮作休耕制度试点，通过轮作、休耕、退耕、替代种植等多种方式，开展综合治理。

6.扩大对农村公共社会发展事业的支出保障范围

这一时期财政支农政策和体系的一个重要特征，就是财政支农的范围取得了重大突破，由单纯促进农业生产转向促进农业农村全面发展，由单纯支持农业农村经济发展转向促进城乡统筹发展。为全面贯彻统筹城乡经济社会发展的战略方针，国家调整财政支出结构，加大对农村教育、文化、卫生和社会保障的投入。从2005年起，国家逐步将农村各项社会事业发展纳入公共财政的保障范围。

一是支持农村义务教育，优先促进农村教育均衡发展。逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，在对农村义务教育实行“两免一补”政策的基础上，2006年开始国家对西部地区全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，到了2007年这一政策已扩展到全国1.5亿农村义务教育阶段的中小学生，并提高了农村中小学公用经费保障水平。同时对家庭经济困难学生免费提供教科书并补贴生活费的政策也由西部地区扩展到全国。2010年以来，中央实施了培育新型职业农民工程计划，在全国一些省市县开展重点示范培育，围绕主导产业开展农业技能和经营能力培训，加大对专业大户、家庭农场经营者、农民合作社带头人、农业企业经营管理人员、农业社会化服务人员和返乡农民工的培训力度，为现代农业发展提供人力支撑，确保农业发展后继有人。

二是大力促进农村文化事业发展。2003—2013年用于农村文化建设、农家书屋工程、中央补助地方文化体育与传媒事业发展，实施广播电视村村通工程，切实提高中央广播电视节目无线覆盖水平，支持解决农民群众“听广播难、看电视难”的问题。以农村基层为重点，积极推进全国文化信息资源共享工程和农村电影数字化放映等专项资金累计为615.05亿元，2013年中央财政安排资金131.59亿元，是2003年的0.9亿元的130倍。

三是支持农村医疗卫生事业发展。为了帮助农村居民解决因病致贫和因病返贫问题，国家从2003年开始进行新型农村合作医疗制度试点，并通过推进农村医疗救助制度建设，解决农村贫困农民的大病医疗保障问题。2003—2013年，中央财政共安排新型农村合作医疗补助资金4142亿元，实现了新型农村合作医疗制度全覆盖。2003—2013年，中央财政共安排农村医疗救助补助资金445亿元，建立了农村医疗救助制度。财政对每个农民的补助标准也由最初的20元提高到2013年的280元。2003—2013年中央财政对农村新型合作医疗和农村医疗救助累计达到4587亿元，其中2013年为1344亿元，比2003年的6.9亿元增长了193倍。

四是推动建立农村社会保障制度。2007年中央开始设立农村最低生活保障，2007—2013年，中央财政共安排资金2194.5亿元，支持建立健全农村最低生活保障制度。2009年中央开始设立新型农村社会养老保险试点，2009—2013年，中央财政共安排农村社会养老保险补助资金1810.5亿元，并逐年扩大试点范围。

五是构建完善财政综合扶贫政策体系。财政扶贫开发政策逐步形成了由专项扶贫、改善民生、发展农业生产等七方面组成的综合扶贫政策体系。2013年，中央财政用于扶贫投入已达到474 亿元。

六是实施农村危房改造工程。农村危房改造工程从2008年开始试点，2012年实现了全国农村地区的全覆盖，补助对象和重点是住在危房中的农村分散供养的五保户、低保户、贫困残疾人家庭。2015年农村危房改造中央补助标准每户7500元，在此基础上对贫困地区每户增加1000元，对建筑节能示范户增加2500元。不仅如此，此项政策的实施范围扩大到全国农垦垦区，2015年国家补助改造20万农垦危房。

7.为农村各项综合配套改革提供财力支撑

坚持将改革创新作为推动农业农村发展的动力源泉，为各项改革提供财力政策支撑。

一是深化农村综合改革。积极推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革。为县乡机构和财政管理体制改革的顺利推进，中央财政对县乡财政施行“三奖一补”政策。2005年中央财政投入150亿元，2006年投入235亿元，缓解县乡的财政困难。2013年中央财政为农村综合改革支出为275.99亿元。目前，全国33631个乡镇已完成或正在进行机构改革，占总数的98%。有27个省份对1080个县实行财政直接管理，2.93万个乡镇实现了“乡财县管”。

二是支持推进农村金融改革。加大对农业保险的补贴力度，发挥农业保险强农惠农富农作用，缓解农村金融发展的“后顾之忧”。2012年，在现有水稻、玉米、小麦、棉花、油料作物、马铃薯等14个补贴险种的基础上，将糖料作物纳入中央财政农业保险补贴范围，补贴区域扩大到全国，2012年中央财政支付农业保险补贴资金96.8亿元，为1.83亿农户提供风险保障达9000亿元。2014年，农业保险实现保费收入325.7亿元，提供风险保障1.66万亿元，参保农户2.47亿户次，支付赔款约215亿元。2014年承保面积突破15亿亩，覆盖率达到61.6%，其中小麦、玉米、水稻承保覆盖率分别为49.3%、69.5%和68.7%。在支持农村金融改革方面，2012年中央财政用于农村金融支出为80.95亿元，2012年，中央财政继续实施县域金融机构涉农贷款增量奖励和农村金融机构定向费用补贴政策，向符合条件的3681家县域金融机构拨付奖励资金23.53亿元，向1231家（519家新型农村金融机构和712家基础金融服务薄弱地区的金融机构网点）拨付补贴资金23.27亿元，截至2014年末，全部金融机构本外币（县及县以下）贷款余额19.4万亿元，农户贷款余额达到5.4万亿元。财政金融奖补政策在提高农村金融服务覆盖率，加大信贷支农力度等方面发挥了重要作用。

三是支持集体林权制度和农村集体产权制度改革。2008—2012年，中央财政累计安排改革投入34.6亿元。集体林权制度改革将家庭承包经营从耕地扩大到林地，丰富和完善了农村基本经营制度，促进了林业又好又快发展和林农增收。2013年以来，中央和地方财政加大投入，积极促进各类农业经营主体的发展，扶持家庭农场、农业专业合作社发展，促进土地流转，实现规模经营，对农村土地承包经营权确权颁证试点工作和农村产权交易市场建设加大了财政支持力度。

四是实施村级公益事业一事一议奖补政策。村级公益事业一事一议财政奖补，是政府对农村一事一议筹资筹劳开展村级公益事业建设进行奖励或补助的政策。目前奖补范围已经扩大到包括：农民直接受益的村内小型水利设施、村内道路、环卫设施、植树造林等公益事业建设。2014年中央财政安排奖补资金228亿元，地方财政奖补资金超过500亿元。

六、结束语

无论是从在新中国成立到改革开放前30年的发展历史观察，还是从改革开放以来到现在我们所经历的30多年历程看，中国的财政支农政策与体系已经形成。这对于我们一个13亿人口农业大国来讲，无疑是一件很了不起的事情，它在财政支农历史上具有重要里程碑意义，它不仅为我们从农业大国走向农业强国，实现农业现代化提供了重要的制度保障，也为未来中华民族实现伟大复兴奠定了坚实的物质基础。

回顾过去，成就世人瞩目，展望未来，任重而道远。必须清醒看到：在当前国内外经济日益融合，对开放程度不断加大，国内经济发展进入新常态，农业和农村发展出现许多新情况和新问题，我国正在进入历史发展的关键阶段，全面建成小康社会，实现两个“百年”宏伟目标和中国梦的背景下，我国的财政支农政策和体系还远不能适应社会主义市场经济条件下现代农业发展的新要求，财政支农的理念和工作方式仍然停留在旧的模式当中，支农资金管理体制机制也不健全、也不完善，财政支农资金投向精准度不高、资金使用效益低下、资金供给与需求信息不对称等问题依然十分突出，财政支农资金管理部门的工作仍停留在分资金、分指标的传统模式中，有些地方还存在着诸多制度漏洞等问题。

如何在新常态下，应对国内外挑战，在充分发挥市场在资源配置中的决定性作用的基础上，发挥政府这只“有形的手”，有效化解各种矛盾和问题，充分发挥财政支农资金的杠杆和引领作用，充分利用国内和国际两种资源、两个市场，保障国家粮食安全，缩小城乡差距，增加农民收入，构建适应新形势、新任务、新要求的高效率的财政支农政策体系，是已经摆在我们面前迫切需要解决的问题。

参阅文献：

1.《财政支农资金整合论》，胡振虎著，经济科学出版社 2010年9月

2.《创新财政支农体系研究》，李泽民、张克庆著，四川人民出版社 2009年5月

3.《工业反哺农业的理论与实践研究》，柯炳生著，人民出版社 2008年6月

4.《现代农业财政支持体系研究》，曹向东唐启国著，东南大学出版社 2013年8月

5. 《中国统计年鉴》《中国财政年鉴》《中国农业年鉴》，2000—2014年

6.《财政支农规模与结构问题研究》，何振国著，中国财政经济出版社 2005年12月

7.《区域财政支农资金配置绩效研究》，王胜著，经济科学出版社 2010年9月

8.《支农惠农资金流失浪费研究》，余航著，中国农业出版社 2014年3月

9.《财税改革纵论—财税改革论文集调研报告文集2010、2011、2012、2013、2014》，经济科学出版社

10. 《财政支农资金的低效化成因与对策研究》，王丽敏著，《农业经济》2012年6期

11.《中国农业财政政策的回顾与展望》，苏明著，《财政研究》2009年2期