农业支持保护政策亟待改革创新

吴天龙 杨春华

摘要：本文梳理、总结了部分“三农”问题专家、部分农业大县（市）分管领导和农业局长、部分省农业厅（委）政法处长和研究室主任等同志前不久在农业政策问题座谈会上的主要观点，着重分析了农业补贴政策、农产品价格政策、农村金融政策及其他农业支持保护政策面临的新情况新问题，提出了完善政策的思路和建议。

关键词：农业支持保护；农业政策；改革创新

一、破解农业难题功夫在农外，需要强化宏观思维和国际视角

有专家表示研究农业问题不应仅局限于农业内部，还应兼顾宏观政策、宏观经济和国际环境。对农业生产影响较大的劳动力成本变化、土地成本变化以及对农产品价格国际竞争力影响极大的汇率变化都是由工业化、城镇化、国际化决定的，农业部门难以独自掌控。而这些难以掌控的因素又对中国农产品的国际竞争力具有重要影响。例如，近年来人民币不断升值，从2000年至今，仅考虑汇率因素，我国农产品的国际价格便在无形中提升了30%左右。因此在研究农业问题时如果不具开放视野，只是就农论农，农业问题将永远无解。所以在今后的研究和政策制定过程中，不仅要考虑农业内部问题，还要考虑国内国际宏观环境对农业的影响。同时，农业部门也要发出自己的声音，让宏观政策部门清楚，一项宏观政策对农业的影响是很大的。

二、支持保护农业，中央政府应扮演重要角色

有专家认为当前农业政策改革面临新的形势，需要回答四个命题。

一是粮食过剩是需求不足、还是价格过高。十几年以前我国农产品面临的问题是短缺，国内价格低于国际农产品价格，所以我们以前没有想过两个问题，一是如果我国农产品过剩会怎样，二是如果我国农产品价格高于国际农产品价格会怎样。现在我们已经过剩了，要研究是怎么过剩的，是不是因为没有竞争力而选择了过剩。所以应该看中国的食物消费，在未来会更高，还是平稳，还是会下降。根据国际经验，人均收入达到6000—12000美元之间就到了营养转折阶段，食物结构逐渐由碳水化合物为主转变成以蛋白为主。那么我们选择会怎么样？

二是未来我国人均综合农产品消费水平比现在低、还是比现在高。如果是高了，那么我们判断需求是上升的，这个可以通过进口的上升来判断，贸易逆差从2004年的几十亿美元，到2014年的505亿美元以上，可以作为问题判断的一个方面。第二个方面，如果我们要发放资金，也会面临一个政策的选择，农业的补贴不是从经济学上考虑，是从政治安全上考虑，是在选择国外供给还是自己保粮食供给的问题，没有一个大的工业化国家愿意花钱将粮食生产建立在别的国家基础之上。包括美国，也一直没有将农业补贴政策取消。

三是政府支持农业，中央和地方各承担什么责任。农业的性质决定了和工业比竞争力相对较差。所以在工业化以后，政府更多的应该是干预农业、支持农业，调节产业失衡。从国际经验看，大多数国家都是中央政府支持农业，而不是地方政府。比如美国各个州有不同的法律，但是农业政策不是由各个州来制定，是联邦政府来制定。这是因为任何一个省都无法左右全国的农产品市场，即使是农业大省（比如山东省）也无法为粮食安全提供保障、为粮价稳定提供保障。地方政府官员理性的选择就是不支持农业，因为农业既没有税收，又没有就业贡献，支持农业没有政绩、利益。而且越是农业大省越是不担心本省农产品保障问题。所以在市场化发展以后，在中央政府和地方政府的关系里面，中央政府应该承担更多的角色。农业生产可以存在少量的过剩，可以通过补贴来保证少量的过剩，但是过度过剩就有问题了。农产品价格经不起大起大落。例如玉米，价格降得比较厉害，它对生产的负面影响会比较大，所以调结构不一定就是只能调生产结构，还能调原料结构，比如用国产的原材料有补贴，用国外的原材料没有补贴。

四是农业政策的目标是效率为主还是公平为主？随着城镇化的发展、农村劳动力的流出，土地经营规模相应发生变化，顺应这种变化，又不致影响农民权益的长远目标，未来我们的农业政策可能是以效率为主，兼顾公平。公平的方式是保底，效率为主的方式是扶强。在调研过程中很多村干部认为补贴政策不好，没有促进生产。如果把钱集中起来搞基础设施建设和公共事务，效果可能会更好。在调研中还发现，在很多地方，如果农业资金在没有明确规定用于农业，大多都会被挪用。如果政治上没压力，经济上没好处，地方政府肯定不会重视粮食生产，所以要给地方政府激励，让他们不因生产粮食而吃亏。此外，山区、平原差异很大，政策设计也要体现区域性差异。

三、明确支持对象，增强农业支持政策实施的精准性

政策的实施应有的放矢，为提高农业政策实施的精准性，部分会议代表指出完善农业支持保护政策首先需明确农业支持对象。

福建代表认为，扶持农业农村发展首先要明确农业政策的支持对象。一是要弄清是扶持农民还是扶持农村？二是要弄清我们的扶持对象是所有农户、兼业户还是种养大户？三是要明确农业培训的对象。有很多农业培训属于基础的扫盲性培训，农业大户不愿意也没有必要参加，参加的人员里，有许多只是为了拿补贴而参加培训，收效甚微。所以为了更有效地扶持农业，必须把支持对象具体化、明确化、固定化。

吉林会议代表认为，在政策实施过程中明确补贴对象和补贴的核心很重要。对农村的补贴，从对象上看主要是两个：一个是农民，一个是农业。不应该所有补贴政策的核心都是增加农民收入，应该区分对象。补贴农民的核心是提高农民收入，但是不应该用粮食直补或综合补贴来实现，应该用医疗、保险、大病救助、教育来实现。对农业的补贴重点不应该放在增加农民收入上，而应该放在改善生产条件、降低生产成本上。

四、调整农业补贴方式，逐步实现价补分离

针对调整农业补贴方式，与会专家和代表从价补分离的角度对调整和完善农业补贴方式提出了相应意见。

有专家认为，在对农民进行补贴的时候一定要保证补贴和价格分离，保证补贴和国家战略储备分开。用政府补贴的方式来提升农产品价格虽然可以提高农民收入，但是会扭曲生产者信号，让生产者因高估粮食的市场价值而过度种植。因此必须要实行价补分离政策，即补贴的时候只补贴收入，不补贴价格。而且以后的补贴应该重点向新型经营主体倾斜。过去，我们把保护价收购和国家战略储备混合在一起，结果战略储备工作效果一般，还出现了粮食过剩问题。所以将来国家战略储备应该单独划出一块，让补贴与之分离。补贴最好和保险、贷款相结合。鼓励银行给生产口粮的农村家庭发放一部分无追责贷款，同时完善非口粮作物保险体系。

有代表认为，应改“顺价销售”为“随价销售”。粮食临时收储政策施行的是“临时收储、顺价销售”，其最大的优点是可以直接补贴到种粮农户身上。目前中国粮食收储出现的问题不是出现在临时收储上，而是出现在“顺价销售”上。现行的做法是，收储到的粮食如果顺价卖不出去就储存起来，第二年如果仍卖不出去就继续储存，很容易导致陈粮堆积。这种做法不但会使政府亏损更多，而且还会破坏市场规则，导致粮价上涨，增加生产加工企业成本。建议以后改为“临时收储、随价销售”，即临时收储以后，随着市场的价格进行销售，亏损的价差就当成是给农民的补贴。

还有专家通过分析我国大豆目标价格补贴政策实施情况，认为目标价格补贴政策不宜作为我国农业补贴的长期政策。在目标价格补贴政策设计和执行中存在着一些不容忽视的问题：核查费花费较高，且明显增加了基层政府的工作量，政策执行成本高昂；中央政府认定的种植面积数据明显低于地方政府上报的数据，认定的市场价格数据明显高于农户获得价格，使补贴效果大打折扣；补贴兑现时间偏晚加剧了农户的流动资金约束，不利于农户第二年的农业生产安排。因此建议我国农业补贴应逐步转向以直接收入支付政策为核心、价格支持政策为辅的政策体系。

五、理性发展，确保农业规模化不偏离适度原则

有代表认为，在当前的农业发展过程中，规模化已经得到了足够的重视，但是适度问题往往被忽视。政府制定的政策直接体现出对扩大规模的过度追求。例如在福建省，菜农最适度的经营规模是户均20—30亩，但是资金扶持项目对规模化有规定，要达到50亩、100亩才能获得相应补贴，这种硬性规定不符合实际情况，有些揠苗助长了。再比如开展示范社、规范社评选时，其中的一个基础标准就是社员规模，且对社员规模的要求逐级提高。而台湾合作社则更注重运营的规范性，对社员的数量要求不高，这一点值得我们借鉴。

六、积极探索，有效突破农村金融融资担保瓶颈

近年来，随着国家对“三农”问题的重视，我国农村金融问题得到了一定缓解，但是仍然薄弱，依然是制约农业农村发展的关键因素之一。

有代表认为，当前并不缺乏农村金融贷款政策，但是由于效果差、针对性不强而收效甚微。例如：对于涉农机构降低法定准备金率的政策来说，申请农业贷款的主体往往经营多种业务，贷款的真实用途难以判断，所以因政策而降低利率的贷款经常被借贷人用于其他行业。当前我国正在积极推进的土地抵押贷款对小农户没有什么作用，对规模农户也只能起到有限的作用。从日本和台湾的情况看，种植业贷款需求并不高，对贷款需求较多的是加工业，因此我们应该把重点放在研究解决农产品加工企业的贷款问题。长期来看，应该做好以下几点。一是促进农业金融供给主体多样化，特别是发展本地化的金融贷款机构。二是明确农业政策金融体系的构建框架。三是在互联网的基础之上，利用大数据来发展农业金融。

也有代表认为，当前中国农村金融状况是不缺资金、缺政策；不缺资金、缺资产。资金方面，农商行70%的存款、邮政储蓄银行90%的存款来自农村，证明农村是不缺资金的。政策方面，缺少的是适合农村特点的融资担保抵押制度，例如重庆有3000多万亩耕地，6000多万亩林地，300多万亩宅基地。保守估值也有10000亿元以上，即使是按照20%的标准抵押，也能获取2000亿的贷款，但是现实中这些资产无法转变为资金。资产方面，一方面是不动产虚化，另一方面是动产虚值化，绝大多数不动产和动产都难以成为贷款抵押物。建议：一是加快农村信用体系建设，以信用体系为依托突破农村金融瓶颈。二是大力发展政府支持的涉农融资性担保，解决契合国家发展方略的农业项目资金问题。三是充分发挥互联网技术优势，构建互联网农业金融平台，发展农村普惠金融，拓宽生产贷款融资渠道。四是探索开展资金互助社试点和农民合作社内部信用合作，大力发展新型农村合作金融。五是调整支农资金支出结构，加大财政对农业贷款贴息贴费力度，建立农业生产小额信贷风险补偿机制，引导金融资金投放。六是完善农村产权交易市场，量化涉及农村资产的抵押权，保障农村资产抵押权的真正实现。

七、调整标准，提高农保额度，拓宽农保覆盖

农业保险可以有效分散风险、分摊经济损失，农业保险的发展对保障农业再生产的顺利进行，推动农业的可持续发展具有重要意义，如何完善标准，调整农保额度和覆盖面是与会代表关注的热点话题之一。

有代表认为，目前农业保险赔付标准过低、额度过小，导致农民投保积极性不高，应及时调整农业保险赔付标准。现行的农业保险目的是为了保投入，因此在制定赔付标准的时候是按照相应投入成本进行量化。但当前延用的赔付标准是10年前制定的，已过时。当时一公顷投入成本仅为3000元左右，如今高达7000—8000元，早已翻倍，因赔付无法抵消损失而导致农户投保意愿不强。建议参照当前农业投入成本，提高理赔金额到每公顷6000元以上，增加的保险费用由政府和农民共同承担。只有这样才能真正解除农民后顾之忧，激发农民投保的积极性。

还有代表认为：政策性农保覆盖面不宽，特别是“菜篮子”项目补助不够。从宁波市鄞州区来看，农业政策性保险自实施以来险种有所扩大，投保农户有所增加，但是政策性农保的补贴基本集中在“粮、米、油、畜牧”上，而关系到市民“菜篮子”项目的设施蔬菜并没有列入中央财政补贴范围。鄞州区近4年来连续遭受台风灾害，仅去年，就遭遇7月和9月底的两次台风影响，农户的大棚作物损失惨重，而政策性农保的赔付率在每亩250到300元之间，这对于农户的损失来说，只是杯水车薪。宁波市出台的政策性农保的棚内作物保额普遍偏低，达不到物化成本的一半，有的品种只有市场价的10%。因此建议将大棚及棚内作物列入中央财政补贴范围，扩大政策性农保的覆盖面，让更多的农户从中受益。

八、保护资源，确保农业生产的可持续发展

有代表认为，当前东北地区农业生产中黑土地保护机制缺失。长期以来，东北黑土地保护机制缺失，导致黑土层逐年变薄、肥力逐年下降。国家和省实施了有机质提升计划，但是农家肥施用费时、运输成本高，而有机质提升补助资金每亩只有10元，对调动农民种地养地积极性有限。立法方面也缺乏刚性约束，例如《土地管理法》中对持有所有权的村集体、经营权的农户权责界定比较宽泛，仅用“可以要求”、“应当组织”、“应当采取”等字样予以界定，缺乏力度。目前黑土区粮食生产的过程中化肥施用普遍过量，榆树市垧均用肥总量已经达到1.1吨左右。过量施用化肥已造成耕地板结、土壤自我修复能力变差等不良后果。这个问题应该引起高度重视，建议从国家政策层面加大对东北黑土地的保护力度。

九、整合资源，调整涉农职权向农业部门集中

有专家认为，当前涉农职能部门相对分散，未来应尽量由从事农业的专业工作人员制定农业政策，行使农业管理职能。农业政策方面，中国的顶层设计按照农产品链条分割，但中国很大一部分比例的农产品链条都在农业部以外，所以我国绝大部分农业管理职能都不在农业部，连生猪屠宰以前都归商务部管。这种农业职能分散的情况在任何一个发达国家都不曾出现。国际经验告诉我们，农业的职能不适合由非农业的部门承担。中国不进行农业的大部制改革，不把农业相关的问题回归到农业部门，中国的农业问题就永远解决不了。

有代表从地方政府的角度出发，认为目前农业发展涉及的主管部门多且分散。除了农业部门之外，发改、财政、科技、供销、农办、水利、粮食、林业等部门也分别掌握着一定数量的涉农政策资金。甚至还出现一些相关资源配置职能分散在同一部门内的不同处室的现象，产生一定的职能交叉。这不仅造成了行政资源与政策资金的浪费，更因为彼此间政策支持信息互通不足，可能造成垒大户，也可能给寻租留下空间。因此建议各级党委政府分别授权本级农口部门全面系统、自上而下地开展一次“三农”或农业政策大梳理，按照精简、高效、透明的原则，调整完善各类农业支持保护政策，整合归并性质相近、用途相同、使用分散的农业补贴资金。同时，理顺各部门之间的工作关系，建立统一互通的农业政策大平台和动态调整机制，加大农业政策绩效评估和监管力度，提高农业支持保护政策的精准性、有效性和执行力。

（作者单位：农业部产业政策与法规司；农业部农村经济研究中心）

责任编辑：洪峰