扶贫对象精准识别与精准帮扶研究

摘要：精准识别贫困人口和实施有效的帮扶一直是发展中国家扶贫面临的难题。黔西南州通过“六看法”构建了多维度综合识别贫困人口的方法并付诸实践，解决了在农村难以用收入识别和瞄准贫困人口的难题。通过“智慧党建/扶贫云”大数据平台对驻村干部全过程精准管理，并针对贫困户致贫原因、脱贫需求的不同而施以多种扶贫政策，对提高扶贫资金使用绩效和打赢脱贫攻坚战作出积极探索。

关键词：精准识别；精准扶贫；多维贫困

一、问题的提出

精准识别和瞄准贫困人口，实施有效的帮扶，让贫困人口摆脱极端贫困，一直是国际社会面临的重大挑战之一。就国际间的扶贫而言，过去六十多年发达国家对发展中国家的援助一直受到诟病，不少研究认为援助是无效的。莫约在《援助的死亡》一书中提出，超过1万亿美元的援助资金从西方发达国家流向非洲，但总体而言援助对非洲的发展是不起作用的，甚至是非洲发展的无声杀手（Moyo，2010）。经济合作组织（OECD）发展援助委员会（DAC）出台多个官方文件，致力于提高援助的有效性（OECD，2014）。对于一国内部的扶贫而言，世界银行的研究者发现，扶贫和社会保障项目是消除贫困的重要政策工具，但是在发展中国家，选择合适的受益者（瞄准）却面临很大的挑战。这是因为，贫困地区农户的收入主要来自农业和非正规就业部门，基于家庭收入核算的方法难以瞄准穷人（Alata，Banerjee和Olken，2012），因而扶贫资金的使用往往是无效的。此外，扶贫资金通常容易被社区精英捕获，最终受益的往往是非贫困人口。

我国自1986年开始实施有计划、有组织、大规模的扶贫开发。30年来，为了提高扶贫开发成效和财政扶贫资金使用效率，对贫困的瞄准经历了阶段性的变化。首先，1986—2000年，经济高速增长背景下以区域性瞄准为主（张磊，2007）。这一阶段，主要是利用贫困地区的自然资源进行开发性生产建设，逐步形成贫困地区和贫困农户的自我积累和发展能力，依靠经济学的“涓滴效应”让贫困农户在区域经济发展中受益，并通过自力更生提高发展能力。2001—2010年，主要是通过贫困县和贫困村的瞄准机制，重点把财政扶贫资金投向贫困县和以“整村推进”方式提升贫困地区农村发展能力，以便为贫困人口营造更加良好的脱贫环境。2011年以来，先是强化了区域扶贫攻坚的格局，在全国划分了14个集中连片特困地区作为扶贫开发的主战场。2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，提出建立精准扶贫工作机制，健全干部驻村帮扶机制，改革财政专项扶贫资金管理机制等六大机制创新。党中央、国务院确立了精准扶贫方略。要求做到“六个精准”，即扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。

“六个精准”是党中央、国务院根据我国扶贫开发的阶段性特征，以及到2020年全面建成小康社会的第一个“百年奋斗目标”作出的重大战略安排，是脱贫攻坚的基础。这标志着我国扶贫开发向“精准管理”转型升级，是农村扶贫开发治理的一次重大创新。扶贫资金使用是否精准涉及几个关键挑战：一是目标的偏离，即瞄不准或者说“脱靶”；二是即使瞄准，也“打不准”；三是即使打准，也打不好。针对这些问题，党中央、国务院提出精准扶贫要切实解决好“扶持谁”、“谁来扶”和“如何扶”的问题。本文以贵州省黔西南州为案例，基于作者于2016年1月24—28日的实地调研，通过干部座谈、群众访谈和贫困户问卷调查等研究方法，分析评价其精准识别和精准帮扶贫困人口的一些典型做法，以期为打赢脱贫攻坚战提供政策参考。

二、贫困人口的精准识别

贫困人口的精准识别是扶贫开发工作的基础，但是识别和瞄准贫困人口是个世界性难题。印度国家抽样调查组织（INSSO）2006年的调查发现，农村20%最富有的人中18%持有扶贫配给卡（Banerjee，Duflo等，2007）。其他发展中国家也存在着扶贫项目和资金被非贫困人口捕获的现象。因此，世界各国探索了多种识别贫困人口的方法。一般而言，典型的做法主要有三种识别：一是基于家庭收入或支出的家计调查，这种方法往往因调查成本高和个人对收入的瞒报难以有效；二是社区参与式方法，即充分调动社区群众参与贫困识别，这种方法因社区群众对本社区每家每户的情况比较了解，能够比较准确地找到贫困人口，是非政府组织经常采用的一种方法；三是自我识别，如以工代赈项目，通过低工资来自动排除非贫困人口；扶贫小额信贷通过高利率和小金额自动排除非贫困人口。

黔西南州从2014年开始对贫困人口进行建档立卡，并开展“回头看”以尽量做到精准识别贫困人口。主要做法是创造性地提出并实践了一套贫困人口精准识别和分类管理的方法，以解决“扶持谁”的问题。

（一）村组参与式方法。在贫困人口识别过程中，首先开展广泛的政策宣传与动员，做到家喻户晓；其次，按照“户户见面”的要求，逐户摸清群众生活现状、生产条件和家庭资产、脱贫致富条件、核实收支和储蓄情况等，调查填写《贫困农户评估表》；以逐户核查和农户评估结果为基础，按照“组评→村议→乡核→县定→组公示”的程序，确定全村农户分类名单。确定为贫困户的，需要贫困农户填写《贫困农户申请书》和《贫困农户脱贫意愿书》，以体现农户意愿和主体性，避免“被识别”、“被扶贫”现象。

（二）多维度综合评估。在农村，因农户收入来源以农业经营和非正规就业为主，很难准确核算家庭收入，因此用收入难以准确识别扶贫对象，这是发展中国家贫困识别普遍面临的问题。因此，巴西、墨西哥、哥伦比亚等中等收入国家，近年来转向以多维贫困指数从教育、卫生、生活水平、就业等多个维度识别和评价贫困（王小林，2014）。

我国的扶贫目标是，到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。基于全面建成小康社会的多维度扶贫目标，黔西南州开发了包括“一看房、二看粮、三看家中装备洋不洋、四看多少存款在银行、五看劳动力强不强、六看家中有没有读书郎”的《贫困农户评估表》。“六看法”包括住房、教育、健康、耐用消费品、生产条件、资产等多个维度21个指标，并给予不同的权重（见表1）。“六看法”既能反映贫困的结果也能衡量贫困的原因；既能反映贫困的临时性也能捕获贫困的长期性。“六看法”是基层干部基于实践对“贫困”的真实客观的认识。这个方法比单纯用人均纯收入更能准确地反映“两不愁、三保障”所确定的贫困内涵。“六看法”也为贫困户退出提出了客观有效的综合评价标准。

（三）分类精准管理。在建档立卡和“回头看”工作过程中，黔西南州要求“村不落户、户不落人”，开展逐户调查，根据《贫困农户评估表》“六看法”综合得分对农户进行分类精准管理。综合得分50分以下，为政策兜底户（五保户、低保户）；综合得分51—70分，为低保贫困户，即该类贫困户家中虽然有低保人口，但有劳动能力；综合得分71—80分，为一般贫困户；综合得分80分以上，为脱贫户。《贫困农户评估表》和《贫困农户基本情况登记表》全部录入“智慧党建/扶贫云”大数据系统，作为精准扶贫的基础。黔西南州对贫困农户的分类，既有定量标准，又有“六看”的定性标准。事实上，也探索了扶贫和低保对象识别标准和程序的统一。

三、干部驻村入户精准结对

贫困人口的精准识别只是精准扶贫的第一步，识别出来之后由谁来提供帮扶是另一个挑战。当前的农村贫困问题已经远不同于过去，在我国经济快速增长的30多年，有能力的贫困人口大多已经脱贫，剩下的都是“难啃的硬骨头”。这么多年，农村劳动力、资本等生产要素源源不断流向城市和工业部门，贫困农村不仅缺资金、技术，更为重要的是缺乏人才。如果贫困村中只是获得了扶贫项目和资金，没有“致富带头人”，没有引领发展的农村干部，扶贫项目和资金即使瞄准贫困人口，也难以发挥有效作用。黔西南州在国家向贫困村派遣第一书记和实施干部驻村帮扶的制度下，进一步完善帮扶制度，开创了“五人小组”、“常务家长”和“四不工作原则”的干部驻村帮扶制度，以解决好“谁来扶”的问题。

（一）“五人小组”驻村帮扶。黔西南州整合干部驻村帮扶力量，坚持把村级精准扶贫“五人小组”作为完成工作任务的基本有生力量。在每一个贫困村成立由第一书记、村党支部书记、乡镇包村干部、扶贫工作队、致富带头人（农村知识青年）等组成的精准扶贫“五人小组”。全覆盖、全过程落实脱贫攻坚各项工作任务。有的村已扩展为“5+N小组”，把退休返乡干部、民意调查员、致富带头人、寨老等纳入五人小组。

（二）“常务家长”入户帮扶。中央要求每个贫困户都有帮扶责任人，黔西南州在具体落实中更进一步，建立了“常务家长”制度。“常务家长”不止一个人，如兴仁县按照1名国家工作人员、1名村组干部、1名农村信贷员“三合一”的队伍组合。“常务家长”制的核心是他们以“家庭成员”身份与贫困户融为一体，引导贫困群众转变发展观念，帮助引导贫困户记好收入支出账，教育、医疗账，产业发展和就业台账，引导贫困群众开展家庭卫生环境管理、革除陈规陋习。工作职责包括摸清户情、找准致贫原因、监管资金项目、做好脱贫初评。通过申报财政扶贫资金、帮助落实扶贫小额贷款等方式为贫困户发展产业提供资金支持，对项目实施、验收、绩效评价等进行全程监管。绝大部分驻村帮扶人员做到了每天通过“智慧党建/扶贫云”手机APP打卡签到、每天记录上传扶贫工作日志、每月制订计划、季度年度全程总结。

（三）“四不工作原则”强化贫困户脱贫主体责任。为了避免出现“干部干、群众看”的“被帮扶、被脱贫”现象，黔西南州制定了干部驻村帮扶“四不工作原则”，即干部驻村帮扶不设置前提，尊重群众意愿；不附加条件，支持群众实践；不替人当家，保障群众自立；不代人算账，体现群众意愿。“五人小组”、“常务家长”和“四不工作原则”创新了村级扶贫治理模式。

四、多策并举精准帮扶

当找准贫困人口，解决了“扶持谁”的问题；落实了帮扶责任人，解决了“谁来扶”的问题后，还有一个重要问题是“怎么扶”。

（一）精准帮扶。“五人小组”和“常务家长”根据贫困农户的致贫原因、脱贫需求，制定帮扶计划并开展帮扶工作。致贫原因、脱贫需求和帮扶计划三项核心内容，都要求在贫困户家门口挂牌醒目标记，同时要将这些数据上传“智慧党建/扶贫云”，作为干部开展帮扶工作的依据，以及上级对帮扶干部日常工作考评和政策决策的依据。

帮扶工作主要是通过实施脱贫攻坚工程和扶贫专项行动进行，如：易地搬迁、产业发展、生态建设、基础设施、教育医疗、社会保障、技能培训、信贷、电商、旅游、科技、龙头带动等。每家每户的致贫原因和脱贫需求不一样，因而每户的帮扶措施也就不一样。例如，冷洞村新场坝组贫困户黄华林家，4口人，2个劳动力，有1名中职学生。根据他家的情况，制定的帮扶措施包括3项：产业支持、教育扶贫（中职教育）和到户基础设施。

针对精准扶贫中，如何通过产业将贫困户组织起来帮扶，以提高扶贫资金的使用成效，安龙县进行了探索。安龙县栖凤街道者跃村通过食用菌龙头企业带动贫困户脱贫、贫困村脱壳。安龙县将贵州省贫困县摘帽奖励资金1000万元用于食用菌产业园建设标准化种植大棚，大棚所有权归村集体，经营权归贫困户。龙头企业统一提供菌包、技术指导和产品包收；经营大棚的贫困户每个大棚每年向村委会缴纳1000元租金。贫困户对大棚挂牌租赁经营，每户经营2个大棚种植香菇，两年一轮换。脱贫之后，可在园区内自建大棚继续种植。贫困户消洪，40多岁，全家4口人，以前外出打工，因不识字没技术挣不到钱。主要致贫原因为缺技术、缺资金。现在种植香菇，每公斤约10元，两个棚预计今年可收入8—10万元。这样，一户经过两年帮扶，可以彻底跨越贫困门槛，通过积累的资金和技术，可以走上自力更生的道路。这种尝试，也使多年“空壳”的集体经济有了收入来源。

（二）帮扶考评。“怎么扶”的关键之一是“五人小组”、“常务家长”这支队伍是否能够积极有效地工作，是否能够与贫困户形成有效的合力，因此过程管理和考评就至关重要。黔西南州对“五人小组”实施目标任务、岗位管理、激励保障、约束惩戒“四位一体”脱贫攻坚干部管理。“五人小组”每天要通过“智慧党建/扶贫云”智能手机平台打卡并登记工作任务。上级部门每天可以通过“智慧党建/扶贫云”分析评估每个干部的工作绩效，发现不能完成任务的，及时把干部召回。对被召回的干部分别采取集中教育、跟踪考察、转岗、待岗、组织处理等方式进行管理，让能者上、平者让、庸者下。对干部的考评坚持日常台账、月度考评、季度约谈、年度考核全过程考评。通过党建与扶贫相结合全过程督查、监督、考评和奖惩机制，使干部把工作重心真正下沉到贫困户、贫困村。如，兴仁县2014—2015年共召回干部361名。

五、结论与讨论

黔西南州精准扶贫的这些实践，在以下几个方面具有重要政策价值：

（一）多维度识别和评价贫困。通过“六看法”对贫困农户进行综合评价和分类管理，既具实践应用价值，也具有理论价值。“贫困”既包括收入不足引起的“贫”，也包括教育、卫生、居住环境、自然条件、基础设施等带来的“困”。应该说，“六看法”从基层实践中丰富了对贫困内涵的认识。这与《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》以及《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中确定的“两不愁、三保障”扶贫目标是一致的。

（二）党建与扶贫的紧密结合。消除贫困，改善民生，实现共同富裕是社会主义制度的本质要求。“五人小组”和“常务家长”的干部驻村入户帮扶制度，创新了贫困村庄的治理模式，既让贫困群众切实感受到党和政府的温暖，也切切实实为贫困村庄和家庭注入了一支新的发展力量。这种干部驻村帮扶模式探索了一些行之有效的经验。特别是“干部召回”机制，解决了干部在精准扶贫新常态下“不会为”、“不作为”的问题。

（三）大数据在农村治理中的积极作用。黔西南州建立的“智慧党建/扶贫云”大数据平台，将党建、30多个部门的民生数据与扶贫对象建档立卡数据进行了初步整合，终端到村，信息到人，适时跟踪，及时调度，网络显示，挂图作战。这个系统不仅成为干部管理的大数据平台，更为重要的是通过大数据，将干部管理、精准扶贫、民生建设与农村治理紧密地结合在一起，开启了大数据时代农村特别是贫困村庄治理的新模式。

参考文献

1. Alatas V.， Banerjee A. and Olken B.A. （2010）， How to Target the Poor： Evidence from a Field Experiment in Indonesia， American Economic Review， 102（4）：1206—1240

2. Banerjee A.， Duflo E.， et al（2007）， Targeting Efficiency： How Well Can We Identify the Poor？，Institute for Financial Management and Research， Working Paper Series No. 21

3. Moyo D.， （2010）， Dead Aid： Why Aid Is Not Working and How There Is a Better Way for Africa， Farrar， Straus and Giroux

4. OECD/UNDP （2014）， Making Development Co-operation More Effective： 2014 Progress Report， OECD Publishing， Paris.DOI： http：//dx.doi.org/10.1787/9789264209305-en

5. 张磊（2007），《中国扶贫开发政策演变（1949—2005年）》，中国财政经济出版社，第6—9页。

6. 王小林（2014），“墨西哥多维贫困识别对我国精准扶贫的启示”，中国国际扶贫中心《减贫研究参考》，2014年第1期。

（作者为北京大学经济与人类发展中心研究员）

责任编辑：宗宇翔