新型城镇化中“人的城镇化”政策体系建设探析

中图分类号：F291 文献标识码：A

内容摘要：本文以独特的分析视角，全面阐述“人的城镇化”的概念和内涵，深入分析当前我国新型城镇化中推动“人的城镇化”建设的必要性。推动以“人的城镇化”为核心的新型城镇化建设，以促进有能力在城镇稳定就业生活的常驻人口有序实现市民化，将近期重点与长远发展结合起来，推动体制机制创新，实现均等化的城乡基本公共服务，建立产城联动的全面协调发展机制，构建生态、绿色、宜居、集约的发展模式，推动新型城镇化全面协调发展。

关键词：新型城镇化 人的城镇化 政策体系 宜居 协调发展

城镇化是转变经济发展和居民生活方式的重要因素，因此也愈发受到国家和广大民众的关注。但我国过去的城镇化建设是追求规模和速度的高能耗粗放发展模式，逐渐暴露出越来越多的问题。城乡二元体制依然存在，广大进城务工农民工的身份没有发生实质性改变，呈现“钟摆式”的迁移局面，不能享受均等化的基本公共服务，幸福指数偏低。城镇化建设与区域发展间不协调，基础设施和公共配套服务跟不上，无法避免地出现交通堵塞、环境恶化和住房压力等“城市病”。城乡发展不均衡，城乡差距加大，农业农村发展动力不足，“三农”问题愈发严重。中央城镇化工作会议强调应改变过去将城镇化等同于“造城运动”的发展模式，新型城镇化应以“人的城镇化”为核心，统筹城乡，实现城镇产业、基础设施、公共服务和生态环境等方面全面协调发展，是解决这些问题的有效途径。

“人的城镇化”概念与内涵

在世界范围内，城镇化是人类经济社会发展的一个重要现象。就城镇化的内涵问题，学术界从不同的角度得出不同的定义。社会学认为城镇化带来人的身份和生活方式的转变，强调了人作为社会细胞的功能性转变，认为城镇化的发展与国家性质、社会制度有着千丝万缕的关联，因此应注重制度建设和人类文明向更高层级的发展。经济学认为城镇化的内涵在于生产方式的变革和经济结构的调整，认为城镇化与农业生产方式向工业化、信息化生产方式转变互为因果，早期的被动城镇化发展是经济集聚发展的结果，而当前上升为国家战略的主动城镇化由于提前谋划产业布局、优化产业结构，又能推动整个经济社会大发展。地理学主要研究城镇布局与区域经济发展的关系，经济的集聚发展带来城市版图的扩大形成区域中心，最终实现区域经济增长和繁荣；认为城镇化应实现布局合理、定位准确，最终形成互补型城市圈。综上所述，城镇化是农村人口向城镇集中的过程，而人口的集中带来生产生活方式的转变、生产方式的转变、产业结构的调整、城市空间的拉大以及社会制度的变革等一系列转变；是实现区域经济增长和城乡均衡发展的过程。

“人的城镇化”就是在城镇化的进程中实现农村居民向城镇居民的彻底转变。客观上来看包含了原有农村居民进入城镇后有相对稳定的居所、有相对稳定的就业岗位、有相对完善的社会制度体系和较好的生活环境，吸引广大农村富余劳动力向城镇集聚；从主观上来看，由于城镇经济有比农业生产更先进，并能带来更多收入的工作岗位，农村富余劳动力愿意到城镇工作生活，逐渐习惯城镇的生活方式，融入城镇的经济文化生活，实现生产方式和生活方式的重大转变，进而实现城镇版图扩大和农村居民点逐步减少的地域空间的转换过程。以“人的城镇化”为核心的新型城镇化建设，要注重提高城镇化建设的质量和城镇凝聚力，完善基础设施和提供均等化的基本公共服务，统筹推进城中村改造和旧城改造，满足人口增加后的基本生活需求；要注重产城联动建设，找准定位、做大做强主导产业链，增加就业岗位；要改革既有社会制度，打破城乡二元结构，让进入城镇的原农村居民能够实现身份的转变，享受到均等的公共教育、医疗保险、社会保障等新型城镇化建设的成果；要注重规划和集约节约建设用地，走生态、可持续发展的道路，城镇的发展不以牺牲环境和资源为代价，确保进入城镇的居民有安全、宜居的生活环境。

新型城镇化中推动“人的城镇化”建设的必要性分析

过去的城镇化一味进行“造城运动”，片面注重城镇经济的快速发展，盲目追求规模和速度，迅速扩张的城镇化建设没有实现城镇在交通、住房和环境等方面的同步发展，使得城镇在这些方面面临巨大的压力。对土地资源过度开发，造成生态环境遭到破坏，人居环境不优越，城镇化建设的质量并不高。新型城镇化建设中以“人的城镇化”为核心、实现城镇化的全面协调发展符合我国当前的实际国情。

城镇化建设实践中存在的严峻问题需要推动“人的城镇化”建设。一是城市布局混乱，城市公共配套没有同步发展，出现“大城市病”。例如，在拉美、非洲等国家，外来资本的注入带动工业经济的发展和城镇化的进程，吸引大量村民集聚到城市，但城市在住房、交通设备、教育和公共卫生等相关方面却严重滞后，城镇健康发展面临巨大的挑战。如拉美地区的墨西哥城，城镇化建设迅速，城市规模不断扩大，但城市环境恶劣，交通拥堵，在一些区域出现大量的“贫民窟”，给社会带来动荡。二是随着城镇化的推进，城镇规模和人口不断增加，我国的城镇化率已达到55%。但城乡二元结构依然存在，户籍制度没有得到根本改变，进城农民并没有享有真正的市民待遇，农民身份上没有发生根本性的改变，在城镇基本公共服务方面没有得到基本的保障，极大降低了幸福生活指数。“人的城镇化”进程远远落后于城镇建设，影响社会稳定。三是城镇化没有实现可持续发展，快速的城镇化和经济发展伴随着的是对环境的巨大破坏，城镇发展没有建立生态、集约节约、绿色低碳的发展模式。

例如，随着城镇化的推进，我国一些城镇相继持续出现严重的雾霾现象，给人类健康带来巨大威胁，社会问题严重。当前，我国的城镇化建设伴随着“大城市病”和社会资源的巨大浪费，最终将影响经济的稳定持续增长和人们的安居乐业。因此，推动以“人的城镇化”为核心的新型城镇化建设，建设环境友好、生态宜居、安居乐业的发展局面，实现城镇化建设与社会全面协调发展，是解决当前城镇化建设实践中存在问题的有效途径。

实现“人的城镇化”是促进经济持续发展的强大动力和加快城乡一体化进程的有效途径。城镇化建设突出“人的城镇化”，注重城镇经济的产业化发展，促进城镇实现产业、人口、资本等要素聚集，实现城镇第二、三产业的发展和产业结构调整，带动农村富余劳动力向城镇产业转移，为居民提供更多就业岗位，重组城乡人力资源，为城镇发展注入活力；以人为核心的城镇化建设注重为居民提供城镇生活的基础设施和公共配套服务，带动城镇自来水、电力、燃气、交通和通讯等基础设备的建设，同时为居民提供住房、就业、教育、医疗卫生和社会保障等公共配套服务，保障城镇人口的就业和生活方便。“人的城镇化”促进人口素质不断提高，城乡收入差距不断缩小，中等收入群体不断扩大，社会阶层发生重大变化，逐步破除城乡二元体制，化解城市内部二元结构矛盾，消除社会风险隐患，确保社会和谐稳定；有利于农业人口向城镇转移，农业实现连片规模生产，提高农村生产经营效率，从根本上解决“三农”问题，提高农业现代化水平和农民生活水平。

新型城镇化中“人的城镇化”政策体系构建

新型城镇化建设需要进行长期规划，需要注重人的要素和建设质量，而不仅是追求规模和速度的“摊大饼式”发展。推动以人为核心的新型城镇化建设的重点是解决农业转移人口的“半城镇化”问题，推动机制改革，注重城镇化建设与基本公共服务、产业发展和环境等方面的全面协调发展。

（一）推进农村配套制度改革

深化户籍管理制度改革。坚持自愿、分类、有序，深入推进户籍管理制度改革，改革户籍登记管理制度，促进农业转移人口市民化。以城镇有合法住所或稳定工作为落户的基本条件，优先让在城镇有稳定工作、居住时间长、适应城镇生活的居民拥有城镇户籍。针对不同的区域实施有差异的落户政策，应适当控制中心城区城镇规模和城镇人口，放开小城镇和新市镇的户籍限制，促进农村转移人口选择和融入小城镇，带动城镇化的全面均衡发展。推动城中村合村并镇以及新型农村社区的农村人口逐步转变为城镇户口。完善城镇居住证制度，积极探索居住证制度与户籍登记制度衔接机制，为持有城镇居住证的居民提供基本的住房、就业、教育、公共卫生和社会保障等服务，满足长期在城市居住生活的外来人员落户城市的需求。

推进农村配套制度改革。实施农村土地承包经营权确权登记颁证制度，保障农村宅基地收益。遵循市场发展规律，探索建立农村房屋产权并进行登记颁证制度，确保农村房屋能合法转让，并能通过抵押、担保等方式获得融资或交易，增加农民收入。推动农村土地流转，实现农村土地连片经营和规模经营，提高农民收入，缩小城乡居民收入差距。建立公平合理的宅基地有偿退出机制，对已退出的宅基地实施重新开发利用机制。对退出宅基地的农民给予一定的经济补偿，提高个人收益，以降低其在城镇的生活成本。探索农村集体企业组织采用股份合作制，鼓励农民通过入股的方式分享收益，并给予农民对获得的股份享有、持有、转让、退出等权利。

以人为本，确保群众利益。新型农村社区建设进程中，在农民放弃土地后，让农民和城市市民享有同样的身份地位、城市政策和公共服务，给群众利益予以切实保障。在农民宅基地腾退后，要大幅提高农民在土地指标收益中的分成比例，尽可能降低入住成本。对于在社区购房有困难的农民，积极协调金融机构，通过金融贷款、政府贴息，或者配建部分保障性住房，创造条件让农民能够住进新社区。尽快为入住社区农民核发房屋所有权证，使其房屋可以抵押、贷款和进入市场交易。多渠道增加农民收入，提高土地规模流转补助标准，让社区农民通过参加企业劳务而获得收入，通过出租承包土地而获得租金，通过以股东方式参与企业经营而获得股金，享受各种农村政策补贴，为入住社区农民提供来源广泛、稳固的收入保障。加强社区服务管理，完善社区公共服务体系，加快社区综合服务中心建设，做好农民集中居住后的户籍、教育、医疗、就业、社会保险等社会保障工作，确保农民应有的待遇，提高社区农民生活的幸福指数，保障社会稳定。

（二）实现均等化的城乡基本公共服务

建立多元化的基本公共服务参与机制。基本公共服务的供给成本采用政府、企业、社会公众等主体共同参与的分担机制，明确各自在财政支出方面的职责，实现财政支出与进城务工人口市民化挂钩。政府应承担在财政支出方面的主体责任，加大财政资金保障力度，确保新增财力向社会事业和民生改善的重点项目倾斜，切实为进城务工农民工提供均等化的城镇基本公共服务。企业要维护进城农民工的实际利益，为其提供与城镇居民同等的薪酬待遇，同时加大广大职工的技能培训支出，为进城务农民工缴纳基本的社会保险费用。进城农民工应按照规定承担相关费用，参加城镇基本社会保险，并主动参加技能培训，提升在城镇的生存能力，逐步适应并融入城镇生产和生活方式。发挥政府资金的引导作用，鼓励和吸引民间资本参与投资城镇基本公共服务，努力提高城镇基本公共服务能力和保障水平。

强化基本公共服务设施规划引导。涉及公共服务的各类规划，要以服务半径、服务人口为基本依据，统筹空间布局。突出前瞻性，适应人口向城镇集聚的发展要求，做好基本公共服务资源优化布局，提高基本公共服务覆盖水平。重点加强城市新区、产业集聚区、新市镇基本公共服务设施专项规划。将公共服务纳入城镇总体建设规划，有效衔接基本公共服务发展规划与城镇总体建设规划，切实保障中小学幼儿园、医院、养老院等公共设施优先规划、强制实施、落实用地。要结合中心城区棚户区、城中村改造，科学编制基本公共服务设施规划，保障土地，同步建设。盘活城镇闲置房屋资源，优先用于改造建设城镇公共基础设施。

提供均等化的基本公共服务。通过不断完善教育措施，提供均衡发展的学前教育和义务教育，鼓励发展职业教育，提升高校办学质量，培养高素质的综合型人才，实施教育强区战略，全方位实现教育均等化，率先基本实现教育现代化。通过完善公共卫生服务体系、加强医疗服务体系建设、深化公立医院和基本药物制度改革等措施，健全并完善城乡公共医疗卫生制度体系，为居民健康提供基本保障。通过优化高校毕业生就业创业环境、推动城市困难人员就业、加快农村劳动力转移、加大职业培训力度、深化收入分配制度改革等举措，完善城乡一体的创就业体系，深化收入分配制度改革。通过提升社会保险水平、加大社会救助力度、提高社会福利水平等举措，进一步健全覆盖城乡的社会保障体系，努力提高社会福利水平。提升社区公共服务能力，实施社区服务体系建设工程，以居民需求为导向，加强基层公共服务资源整合，因地制宜地为社区提供基础设施，健全完善城镇就业、教育、住房等基本公共配套服务。

（三）建立产城联动的全面协调发展机制

产业发展不仅能够实现经济增长，而且可以提供诸多就业岗位，对于保证进城务工农民和当地拆迁改造后的村民有稳定的收入，起到巨大作用。基于当前我国城镇化总体水平不高、各地城镇化程度不一的情况，产业发展需要制定长期发展规划，要结合区域特色，创建特色产业园；注重龙头产业的辐射带动作用，打造龙头企业，实现产业集聚发展，建成坚实的产业基础。有序推进商务楼宇、城市综合体和精品商业街建设，带动城镇商业贸易，扩大城镇就业规模。注重产业的升级和改造，引进电子商务平台发展“互联网+传统产业”， 精心培育一批代表未来发展方向、具有较高技术含量的新兴服务业态。通过加强道路及城市绿化与水系规划建设，建立生态廊道，坚持走绿色发展、绿色繁荣之路，建设宜居城镇、幸福城镇，实现城市产业和生态转型升级。

通过产城互动，实现都市农业、生态工业、现代服务业三业并举发展。大力发展现代都市农业，实施创新驱动机制，引入现代高新技术和高素质高技能人才，建立现代都市农业产业体系，推动城镇与农村的相互融合发展，注重经济发展的生态性、经济性和社会性，努力打造都市生态农业、特色农业和高效农业。生态工业的发展应以经济开发区、产业集聚区等为载体，打造一批重点产业，比如食品工业、装备制造业、文化创意产业等，构建生态工业系统，推进工业转型升级，打造生态型工业集聚区。现代服务业要充分依托自然禀赋和区位条件，发展特色服务业。以河南省郑州市惠济区为例，充分利用区域资源优势，以“文旅靓区”、“商贸富区”战略为指导，突出发展生态休闲旅游、商贸物流、商务休闲三大优势服务业，重点培育零售、餐饮、科研配套三大潜力服务业，科学规划会展、康体、房产三大现代服务业。

（四）构建生态、绿色、宜居、集约的发展模式

深入挖掘生态经济效益，建设生态经济型社会。着力加强环境污染防治，建设低碳清洁型社会。实行区域准入制度，加快形成以低碳经济为导向的工业结构，推进工业转型升级，打造绿色工业集聚区。严格环境质量管理，以环境要素为切入点，突出治理水污染、大气污染和固体物污染的治理，加强污染防治力度。依托生态优势，发展历史文化与休闲观光结合的旅游经济、集生态与观光一体的现代农业经济以及战略性新兴产业经济，建设生态产业体系，将生态优势转化为低碳经济优势。建设生态环境优良、景观特色明显、生态关系协调的森林生态系统，构筑都市区发展的绿色屏障。积极扶持特色文化产业发展，推动特色文化项目进旅游景区，打造生态文化特色品牌。不断改善城乡居住环境，建设环境优美型社会。巩固绿化建设成果，加快城乡绿化进程，提升宜居城市水平。加快农村基础设施建设，建立健全农村地区环境监管体系，改善农村人居环境。

持续推进能源资源节约，大力发展绿色循环经济。通过提升产业用地效率、加强城镇集约高效用地管理、探索农林用地高效利用机制等举措，推进土地节约集约利用。通过全面加强节约用水、加大非常规水源利用力度、推进节水型社会单元载体建设等举措，促进水资源重复利用，提高城市再生水利用率。通过建立能源消费总量和强度双控制度、加大重点领域和重点用能单位节能管理等举措，推进资源节约利用。此外，倡导建筑节能文化，积极发展健康环保住宅和节能节地新型建筑。遵循“减量化、再利用、资源化”的理念，探索建立循环工业园区、无废工业区，提高工业固体废物综合利用率，建立可持续发展型社会。建立绿色生态住宅开发激励制度，探索建立绿色生态住宅区。依托高新技术产业示范区，以绿色、安全、高效农业为重点，以循环经济理念为引领，探索建立生态循环农业示范项目和示范区，构建“种植-养殖-沼气-肥料”资源综合利用体系，建设资源节约型社会。

结论

推进以“人的城镇化”为核心的新型城镇化，是对我国当前客观基本情况的认识和把握。新型城镇化中推进“人的城镇化”政策体系建设，应以人为本，本着群众自愿的原则，给农民充分的选择自由，对有进城落户意愿的农民，提供城镇居民基本的市民待遇，对没有落户城镇的农民工，保障其基本权益不受损害。统筹城乡，深化户籍、土地、基本公共服务等方面的体制机制改革，提供政策措施保障，完善基础设施和城乡基本公共配套服务，强化产业支撑，构建生态、绿色、宜居、集约的发展模式，打造新型宜居城镇。以城乡统筹、产城融合、宜业宜居、集约高效、环境友好为方向，持续推动新型城镇化建设中人口、经济、社会资源全面协调发展，破除城乡二元分割机制、体制障碍，有效避免进城务工农民长期以来“钟摆式”的迁移，促进城乡形态转型升级，提升城镇的整体形象和舒适度，实现城市生态和城乡转型升级。

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