美国公务员录用制度的经验及对我国的启示

吕鑫

美国公务员在选拔任用中，公开、公平的考录原则，严密、人性化的考录程序，岗位对等的考核内容，弹性较大、灵活多样的考核方法，对于建立与完善我国公务员考录制度具有重要借鉴意义。

1.考试内容及方式的科学性。在美国，文职公务员实行的是终身制，空缺较少，录用率因此较低。另外，美国政府对专才非常重视，在设定考试内容时，也更加注重考生是否具备其所报考的职位所要求的专业知识和能力，所以这就对考生自身条件提出了更高的要求。美国文官制度法第2条明确规定：“考试内容应该尽可能地合理，并应与考生要求就任的职位所需要的能力及适应性有关”，为此，美国公务员考试一般分为集合式和非集合式。

集合考试是考核参加考试人员是否具备工作、学习能力的常用方法。大体采用三种形式。一是笔试。笔试是为候选人所准备的基础性测试，主要包括语文、数理、形象气质等一些基本知识。二是口试。口试的设置是为了考察考生是否具备某些技能，只有通过笔试的人才能参加口试，且口试成绩占总成绩的1/3。三是操作。即实际操作能力。非集合考试是管理类等专业职位的主要考试形式，目的是对考生背景做考察和评估。很多申请专业职位的考生除了要参加正式的文职人员录用考试外，一般还要在这之前参加专业测试，以便能够取得证明他们业务熟练程度的专业资格证书。如果有些考生在大学期间成绩优秀、技术水平较高并且有国家颁发的资格证书，经过多方考察和评估且合格，便可直接录用而无需参加考试。

美国对不同部门和不同岗位的公务员录用根据实际情况来选择录用方式，且弹性较大、灵活多样，将专业性与通用性很好地结合到了一起。此外，2010年5月，奥巴马提出要对联邦政府的公务员考录制度进行改革的要求，建立人事改革举措。其中关于联邦政府公务员的考核方法改革包括：使考录过程变得更加简便，打破僵化模式，采用结构化面试、情景判断测试、情绪智力测试、认知能力测试、人格测试、经验评估以及职位问卷调查的评估方法；建立分类评级制度，根据不同职位的要求，对申请职位的人员进行分类评估，达到优中择优。

2.录用的公平性。1883年，美国国会确立了“竞争性考试”原则，组建主管文官考试与管理的“文官事务委员会”，并要求联邦文官职位在任何层次上向全社会所有的阶层开放。这使得社会底层人士也能够通过考试获得文官任职的机会，同时考试采取竞争性方式，使得择优录取变成了可能，想要从事相关职位工作的人可以通过正常的竞争机制实现自己的愿望。“文官事务委员会”的建立使得整个考试流程有了专门的负责机构，而不是由用人机构自行安排考试与管理，而且委员会与用人机构相互独立，彼此只存在工作往来的交流关系，考试内容、考核方法、技术指标等也会变得更加合理、科学、公开、透明，更有利于选拔出优秀的政府人才。

1978年，美国以法律形式确立了九条功绩制原则，规定政府在录用公务员时只能根据个人能力与知识水平来考察，这也就可以在社会上形成一个良性循环，为美国联邦政府与各州政府提供高水平行政人才。诸如政治、宗教、肤色、人种、性别、党派等因素均禁止纳入到测量考察中，在整个公务员招录的程序与环节中，不得存在任何歧視状况，这极大地维护了考生的人权与考试过程的公平性。美国政府同时还规定了与功绩制原则相关的12条《禁止类人事行为条例》，规定所有参加公务员考试的人员不得因婚姻和政治关系等而受到不公正待遇。各种法律与条例的颁布为美国公务员录用制度的公平性提供了巨大的法律与行政保障，且均符合美国公务员制度的核心原则与价值观——功绩制与平等竞争。

3.公务员管理机构的独立性。公务员管理机构，是专门设置以用来对与公务员相关的事务进行日常管理的机构，其作用能否充分实现并发挥出来，在很大程度上取决于该机构是否具有独立性、拥有独立的人事管理权、是否独立于政府行政部门以及其与政府行政部门是否存在的是业务往来关系。

美国的人事权具有独立性。美国的人事主管机构是人事管理总署，协调和咨询机构是劳工关系局，监督和仲裁机构则是功绩制保护委员会，伴随着1978年美国《公务员改革法》的出台而出现，很好地建立起了与新出台的法律相适应的配套改革措施，从而保证了法律条文的可行性与有效性。联邦人事管理总署是一个独立的机构，直接对总统负责并报告工作，负责录用、考核、培训、晋升等主要的人事管理方面的工作，这个机构的独立性受法律保障，不与其他政府行政部门存在隶属关系，所以行政部门的官员很难去对管理总署的工作人员行贿。而且由于公务员录用工作也由总署这一专门机构负责，一方面这可以直接切断行政部门与包括考试内容、考察方式、考试指标等在内的录用事务之间的关系，从而保证从报名到任用的整个公务员考录过程的公平性，另一方面也可以保证录用考试的科学性与合理性。功绩制保护委员会主要是负责保护功绩制的正确贯彻执行，它也是一个独立机构，对国会和总统负责，防止有任何的歧视性因素在录用过程中出现，如果有破坏功绩制的行为发生，那么相关责任人就会被举报到保护委员会，并接受相应处罚，而且此委员会还可受理公务员的诉讼，倘若公务员自身合法权益受到侵犯，其便可以到委员会寻求帮助，所以这就使得公务员有能力与侵犯自己利益的相关政府部门作抗争，最终，功绩制保护委员会可以很好地监督功绩制在政府部门内部的执行情况。劳工关系局主要是负责协调政府与雇员的关系，监督劳工政策，保护公务员合法权益不受侵犯等。

4.“类别评级”的候选者甄选方式。美国传统的候选者甄选方式是“三选一”规则，即将考试合格者按照分数由高到低编入候选人名册，之后只能从中提供部分名额供政府相应部门挑选，但只能从候选人名单中的前三位中选，这样的方式限制了政府部门的挑选范围与选择的自主权，不利于优秀人才的选拔。经过改革后，美国的甄选方式变为“类别评级”式，通过了考试等测评阶段、经证明符合履行职位工作最低资格要求的候选人被分为“优秀”“良好”及“合格”等质量类别，政府用人部门便可从其中选择并确定最终的录用人员。这样的分类选拔方式能够扩大用人部门的选择范围，候选者的质量层次被划分得更加清晰明了，优秀程度很容易就可辨别出来，这会使更多真正优秀的人才进入到政府部门去工作，同时还扩大了这些部门的用人自主权，使其在录用人才时可以根据当地实际情况具体作出一定的调整，并提高选拔的合理性。

1.考试内容与方式的科学化设计。不管是考试内容还是考试方式，都应注重科学合理的设计与安排，使其密切联系中国实际情况，这样才能选拔出优秀合格的人才。

在行政职业能力测试方面，应使考试题目覆盖范围更加广泛，题目更加多样，不要仅仅局限于考生的知识水平上，要注重对考生性格、心理、道德等方面的考察，如美国在对联邦政府公务员的考试内容进行改革以后，加进去了人格测试、认知能力测试和情绪智力测试等，我们也可在中国的笔试内容中加入类似于美国这些类型的测试，以促进我国公务员能够全面、健康发展。同时，如果公务员考试照搬当前学校的考试模式，注重记忆，不能对考生发现、分析和解决问题的多方面能力进行准确的测试，其测试结果的价值就大打折扣了。所以，在笔试中，一定要尽量减少记忆型试题，比如党的政策方针等基础知识，而是要提高分析型试题的比重，可以多加进一些案例分析，以测试考生运用党的理论与政策去分析问题、解决问题的能力。申论的考试主题也要扩宽范围，因为如果总是考社会热点问题，即使考生不能压中试题，那对与社会热点相关的一些基本内容与政策建议也会有很充分的准备，这样一来，考生只须在考试时，将自己之前记忆过的、见到过的、复习过的内容加以整合并写入试卷就可以了，即便考申论的初衷不是这样，但本质上这还是在测试考生的背诵能力，考生在考场上分析问题、解决问题的能力还是不能充分展现出来。

在出题之前，要深入做好职位分析工作，对拟招职位的匹配能力与报名资格做好具体详尽的要求与规定，出题的方向也要专门针对各个不同岗位的特征，增加对专业知识与专业能力方面的考察，比如美国就很注重对专才的选拔。我国的公务员不是政事分离，因此在这方面需要与美国经验区别开来，进行能力测试时还应加上领导与决策能力。

2.加强面试官队伍建设。面试环节有助于我们对考生的整体印象予以评判，帮助考官近距离了解考生的状况，但其考试方式还是太过单一和死板，还是停留在“你问我答”的层面上。我们可以借鉴美国的经验，增加操作测试，以考察考生的实际操作能力与组织协调能力，提高考生与考官间的互动性与交流性，比如可以安排实际场景测试、话剧模拟测试等。在面试考官方面，我们的团队也不够专业，良莠不齐，应该注重考前对考官的培训，设立专门领导小组，使面试考官的培训工作制度化，对培训资金、培训教师、培训设施等予以一定投入，只有培训合格的人员才能作为考官被随机分配到各人事部门。

3.遵循公务员录用制度的基本原则。类似于美国出台的《彭德尔顿法案》与《公务员改革法》，都是为了维护公务员录用制度的功绩制与平等竞争原则而设立的。我国也应从法律层面对公务员录用制度进行有强制力的约束，因为任何制度离开了法律保障都会变成一盘散沙，所以我国人大不仅要改革现行公务员法，还要结合社会实际要求与考录过程中出现的问题专门进行新的立法，使各条款符合功绩制与平等竞争的原则。通过加强法制建设，将各种可能出现的歧视与不平等因素排除在招录过程之外，在整个考试环节还要设置监察机构，对考官进行监督，防止徇私舞弊的腐败现象发生，从而使真正拥有专业知识、专业能力的人加入到国家公务员队伍中。同时，公平性还应体现在对社会弱势群体的关注上，使我国政府的公务员队伍多样化，比如在美国政府部门的公务员、尤其是普通公务员队伍里，经常可以看到黑人、墨西哥裔、亚裔以及第一代移民的身影，有人认为，美国的公务员制度可以在一定程度上看作是针对弱势群体的福利制度。在仍然遵循功绩制与平等竞争的原则下，我国也可对诸如残疾人、退伍军人等弱势群体采取相应的保护与照顾政策，在这一类群体内部，也还应坚持择优录取的原则。

4.专门建立独立性强的录用与监督机构。目前我国招录公务员的负责机构是各用人单位，即政府内部部门，其自行负责本部门人员的招录，确定拟招人员的素质要求与报名条件，各部门招考标准不一，虽然也有主管部门，但是主管部门缺乏独立性，地位也不是很高，很难真正起到对下级部门的约束作用，这同时也容易导致考生贿赂招考部门的现象发生，使得我国整个公务员招录过程缺乏专业性、公正性、透明性，这体现在考试内容、考察方式、用人标准等方方面面。

对此，我国必须建立起专门的公务员录用机构，且需要拥有较强的独立性，使其脱离政府内部部门，避免与政府部门产生互相勾结的情况，主管考題设置、标准制定、招收录用等各方面的工作，增强其专业性与公正性，在整个录用制度中只扮演引领者和指导者的角色，各用人单位和招录机关按照要求负责具体的执行工作，同时其应就职位空缺情况、选拔方式和用人标准等内容向独立的主管机构报告并接受审核。这就如美国的人事管理总署一样，它在美国也是一个独立机构，负责总体录用事务与引导指挥，对各机构和部门加以约束，但在对其改革的过程中，美国联邦政府又进一步下放了地方部门的用人自主权，明确划分了各方的权责与义务。所以，虽然我国也要建立类似于人事管理总署的独立录用机构，但还应注重权力下放，使各用人单位能够结合当地实际情况去自主、灵活地招录人员，上下级、各部门间的权责关系也应明确制定，以防止权力越界、擅自为政的现象出现。

我们还可借鉴美国在监督方面的经验，美国的功绩制保护委员会也是一个独立机构，主要就是负责监督功绩制原则在招录过程中的落实与体现，防止权力滥用行为的发生。因此，我国也应完善政府外部监督系统，建立独立的录用监督机构，既可直接设立这一机构，也可将这一公务员录用监督职能赋予检查机关等本身负责监督的机关或部门，具体情况还应根据中国的政治体制与国情来决定，总之，这一方向与目标应是保持不变的。