我国旅游公共服务供给机制特征及其发展趋势研究

王佳欣

我国旅游公共服务的发展起步较晚，在进入21世纪后才有了真正意义上的发展。特别是在2007年召开的党的十七大上，中央政府提出了推进我国公共服务建设的基本思路，使得我们国家各个方面的公共服务开始走向逐步完善的轨道，在这个大形势下，旅游公共服务开始提上了议事日程。经过近十年的发展之后，我国的旅游公共服务取得了一定成绩，其供给机制显现出一定的特点并呈现出一定的发展趋势。当前，加强对旅游公共服务供给机制的相关研究，不仅可以在理论层面加强我国的旅游公共服务及公共管理理论创新，而且可以从实践方面推动我国旅游公共服务供给机制的发展。

旅游公共服务供给机制，是旅游公共服务及其管理的最重要主题之一。旅游公共服务供给机制是指旅游公共服务供给领域中资源的有效配置方式，是通过旅游公共服务供给主体、供给方式等部件来影响旅游公共服务供给的运行规则、轨迹和运作效果的有效体系。

对旅游公共服务供给机制主要的分析包括几个方面：一是供给主体，即由谁来向游客提供相应的旅游公共服务。二是供给客体，即所提供的旅游公共服务的内容是什么。供给客体是旅游公共服务主体、供给方式等进行选择的基础。三是供给方式。四是供给运行方式，主要包括旅游公共服务供给主体的选择机制、供给决策机制、需求表达机制、筹资机制、供给监督与管理机制、配套保障机制以及供给激励机制，等等。

1.供给主体多元化开始呈现。随着改革进程的不断深化，政府独揽旅游公共服务供给的局面已经消失，市场、非营利组织等其他供给主体也加入到旅游公共服务的供给主体行列，逐渐形成了以政府、市场、非营利组织共同参与旅游公共服务供给，供给主体多样化的格局。供给主体的多元化，有效丰富了旅游公共服务的种类和数量，缓解了政府单一供给的不足。

但是不可否认的是，目前的多元主体供给格局并没有达到最优状态。第一，在众多旅游公共服务的供给主体中，政府仍处于中心地位，发挥主导作用。另外，中央政府与地方分工不明确，职责不明晰。第二，随着市场作为旅游公共服务供给主体的介入，将市场机制引入了旅游公共服务领域，在一定程度上提高了资源的配置效率，提高了旅游公共服务的供给效率。然而，市场机制的内在功能的缺陷也同时暴露出来，导致了“市场失灵”。第三，我国非营利组织发展相对落后，目前大部分非营利组织仍是政府的附属机构，这也限制了非营利组织进入旅游公共服务供给领域。

2.旅游公共服务客体建设取得积极进展。我国旅游公共服务的发展与国家行政体制改革以及推行公共服务的发展相同步。以党的十七大为契机，我国的旅游公共服务随着政府职能的转型有了一定程度的发展。2007年底，我国第一个城市旅游公共服务体系《厦门市旅游公共服务体系建设规划纲要》通过专家评审。2010年初，桂林市成立了我国第一个旅游公共服务管理机构——桂林市旅游公共服务管理处正式成立。2011年12月31日，国家旅游局印发了《中国旅游公共服务“十二五”专项规划》，明确了旅游公共服务客体建设的具体内容。党的十八大以来，党中央更加重视旅游业的发展，确定了旅游业未来战略支柱产业的地位，具有中国特色的旅游公共服务和管理模式也正在逐步形成。

此外，随着旅游公共服务在各级政府中的重视程度逐步得到提高，旅游公共服务体系的建设也取得了顯著成绩。我国旅游公共信息体系初步建立。2015年，集旅游市场综合监管、游客合法权益维护、社会公众监督、旅游信息咨询等功能于一体的12301国家智慧旅游公共服务平台开通。旅游交通便捷服务体系得到了一定程度的完善，旅游公共交通状况得到了改善，旅游景区的可进入性增强，旅游道路交通引导标识逐步得到完善。截至2011年，我国有超过57个地区对旅游集散中心进行建设，共建有各种旅游集散中心300多个，华东等地已初步建成旅游集散系统。旅游惠民便民体系不断完善，一些城市通过发放旅游消费券、推出旅游年票等形式，推行景区等旅游资源对老年人、学生、残障人士等特殊人群的优惠政策。另外，通过加强公共游憩区、特色街区、游览观光步道等公共景观和游览设施的建设，满足了旅游者的需求。与此同时，随着国家及地方性旅游安全保障法规的出台和旅游安全保障标准的不断完善，我国旅游安全体系已初步建立，旅游预案体系初步形成，旅游预警制度不断完善，应急处置能力不断得到提升。在“十二五”期间，我国旅游安全方面的资金投入不断加大，旅游安全设施设备也日趋完备，旅游安全保障的体制机制不断健全。

尽管目前我国旅游公共体系建设在很多子系统的建设中取得了积极的进展和突破，但是就整体而言，仍存在着很多薄弱的环节，不能满足大众旅游时代旅游者日益增长的对旅游公共服务的需求，旅游公共服务供给质量仍需进一步提高。

3.政府行政功能逐渐强化。随着旅游公共服务的发展和国家行政体制的改革，政府在旅游公共服务供给中扮演的角色发挥的作用逐渐发生了转变，原有的管理功能逐步弱化，行政服务功能逐渐强化。旅游管理部门通过开展游客满意度调查、强化旅游投诉处理功能、开通假日旅游服务热线等方式来实施旅游服务质量提升计划。为满足旅游者日益增长的旅游需求，除了积极加强对国内旅游市场的建设以外，还大力推动境外旅游目的地的开通。同时通过组织开展创建中国优秀旅游城市、最佳旅游城市等活动来推进各项旅游标准化工作，优化旅游环境。

虽然在建设服务型政府的过程中，旅游行政管理部门的公共服务与社会管理职能得到了加强，但是，旅游行政管理体系中各部门之间的合作机制和有效协调机制仍明显不足。在需要多部门配合的一些具体旅游公共服务项目的推动过程中，往往会出现几个部门相互推诿、扯皮的现象。除此之外，在区域性旅游合作方面，尽管有一些地方的区域旅游合作密切、区域旅游合作发展得比较快，但是更多的情况是，很多相邻的省份在进行区域旅游资源整合时，省际之间的合作存在着明显的薄弱环节。

4.资金投入稳步增加，筹资渠道多元化。由于旅游公共服务在旅游发展中具有基础性、公益性的作用，在建设服务型政府、积极推动我国公共服务发展的基本思路的指导下，政府越来越重视对公共服务的资金投入，同时由于旅游公共服务在旅游业发展中所具有的导向作用，也需要政府投资予以支持引导。在“十一五”期间，中央政府和地方政府都加大了对旅游公共服务相关领域的投资。特别是2008年北京奥运会的召开以及2010年上海世博会的举办，进一步促使中央政府及相关地方政府加大对公共服务领域的投资力度。在“十二五”期间，我国旅游投资同比增长40%左右，其中不乏对旅游公共服务方面的投资。根据2011年出版的《休闲绿皮书》总报告中的数据，2010年我国旅游休闲基础设施持续改善，在总计共4万亿元投资的投向中，用于铁路、公路、机场、水利等重大基础设施建设和城市电网改造的约为1.5万亿元，带动了旅游基础设施的改善。与此同时，供给主体的多元化也帮助旅游公共服务实现了筹资方式的多元化，通过市场机制引入外资、民间资金以及接受公益机构、个人捐赠等方式和渠道，增加了旅游公共服务相关领域可使用资金的供给量。

虽然近几年我国加大了对旅游公共服务的投资力度，但是总体来说对旅游公共服务的资金投入仍处于不平衡、不稳定的状态。很多旅游公共服务设施缺乏必要的资金来维持正常的运转。例如，很多城市的旅游咨询中心在建设方面完成投资之后，却忽略了对旅游咨询中心工作人员的工资等维持旅游咨询中心正常运营的资金的投入。

纵观我国旅游公共服务供给机制的发展历程和变迁足迹，及我国现行旅游公共服务供给机制的特点，可以发现，在不断的学习和探索中，我国的旅游公共服务供给机制在不断发展和成熟，同时，多中心供给机制的优势不断显现。因此，多中心供给将成为未来我国旅游公共服务供给机制构建的必然趋势。

1.政府的幕前职能逐渐弱化。随着我国旅游业的高速发展，大众旅游时代的到来对旅游公共服务的需求将会越来越多。面对政府垄断供给可能产生的低效率以及如此多元化、异质化的旅游公共服务需求，仅凭政府一己之力很难完成对旅游公共服务的有效供给。同时，由于在人力、物力、财力等多方面资源的约束下，政府也不可能包揽旅游公共服务供给的所有方面。于是，政府开始鼓励市场、非营利组织负责在操作层面对旅游公共服务具体的生产和供给。而政府应该逐渐由台前转向幕后，负责对旅游公共服务供给决策进行制定、对供给机制内的供给主体进行有效激励以及对供给主体的行为進行有效的监督。由此，政府幕前职能必将逐渐弱化，转而从宏观上对旅游公共服务供给进行把控，交由非政府供给主体负责旅游公共服务供给的具体操作，这已经成为我国旅游公共服务供给机制的发展趋势之一。

2.市场、非营利组织的作用越来越突出。近几年来，市场、非营利组织等供给主体的快速发展为旅游公共多中心供给机制的构建提供了良好的组织基础。在我国社会经济不断发展的过程中，市场、非营利组织也不断蓬勃发展，开始活跃在旅游公共服务供给的舞台上并扮演着越来越重要的角色。随着私人部门一起进入旅游公共服务供给机制的还有市场机制，竞争的形成和高度的专业化给旅游公共服务供给效率的提高带来了压力、动力和支持力。政府体制的改革、职能的转变以及服务型政府的建设，为非营利组织的发展提供了更为宽松的外部环境和发展条件，近年来我国非营利组织的数量和规模都有了较大幅度的增长。截至2014年，我国非营利组织的数量已经超过60万个。这些非政府供给主体的出现不仅有效解决了政府垄断供给所导致的运营效率和供给效率低下的“政府失灵”问题，还丰富了旅游公共服务供给的筹资渠道。市场、非营利组织通过发挥各自的供给优势，能够更为充分地了解广大旅游者对旅游公共服务多元化的需求，有效弥补政府供给的缺陷。可见，随着我国市场体制的更加成熟和非营利组织的不断发展，他们将在旅游公共服务供给中代替政府承担更多更为重要的实际工作，发挥更为重要的作用。

3.多中心供给格局逐渐确定。随着旅游业的不断发展，旅游公共服务供给模式正在逐步完善。从现有旅游公共服务供给机制来看，政府、市场、非营利组织共同参与的格局已经基本形成。并且较之以前的政府垄断供给模式，这种多元供给模式在旅游公共服务的供给能力、供给内容的丰富性、供给效率、资金筹集等方面都显示出了较为明显的优势。但是，这并不能说明我国旅游公共服务多中心供给机制已经完全建立，现有的旅游公共服务供给机制仍存在着一定的缺陷。理想状态下的旅游公共服务供给机制是以旅游者对旅游公共服务的需求为导向，政府、市场、非营利组织能够在供给机制中各司其职，充分发挥各主体的优势，在其擅长的领域和环节中作为核心，通过运用恰当的运作方式来实现对相应旅游公共服务项目的供给。而多元主体协同合作的旅游公共服务多中心供给机制的构建，不仅能够鼓励非政府供给主体的参与，还能为供给优势的发挥创造良好的环境和条件，从而实现旅游公共服务的高效率供给。可见，多中心供给机制的构建将成为旅游公共服务有效供给的必然选择，而完善的多中心供给机制的优势也必将显现无疑。

当前，作为衡量一个国家或地区旅游业和社会整体发展水平高低的重要尺度的旅游公共服务已进入全面发展阶段，其供给范围、供给内容、供给主体、供给方式均需要满足旅游业要成为“国民经济的战略性支柱产业和人民更加满意的现代服务业”的战略目标所提出的要求。因此，政府、市场和非营利组织各司其职的旅游公共服务多中心供给机制必将发挥其资源优势和效率优势，实现旅游公共服务的有效供给。