生态旅游区的土地流转问题研究

2016-05-30李娅娅

经营管理者·中旬刊 2016年9期

摘要：环巢湖旅游大道指的是环绕巢湖一周，将沿线的旅游景区和城镇串联起来的公路。环巢湖旅游大道作为一条公路，不仅增强了环湖各镇之间的交通联系，还起到了生态防洪、连接沿线景区的作用，成为安徽省生态旅游示范区建设的一条“金项圈”。大道沿线经过多个市行政区，沿线乡村旅游资源的开发可以带动本地经济发展。随着资金和资源的不断投入，旅游开发规模不断扩大，伴随而来的是开发过程中日益增多的各种问题。旅游开发所涉及的土地流转问题，涉及到政府、农民、开发商的多方利益。因此，在加快发展旅游业的过程中，妥善处理旅游用地流转问题，是保护农民土地权益以及促进旅游业发展的重要课题。

关键词：环巢湖大道土地流转生态旅游旅游用地

环巢湖旅游大道总长155公里，串联起了环湖12个乡镇。2015年2月随着环巢湖旅游大道的全线贯通，环巢湖国家旅游休闲区规划也迅速浮出水面。2015年8月合肥获准试点创建环巢湖国家旅游休闲区，验收通过后，将正式授予“环巢湖国家旅游休闲区”称号。本次规划的核心区是环巢湖地区的“一湖、两城、十二镇”，总面积约2000平方公里（包括巢湖水面面积）。大规模的规划与开发必然涉及到土地资源的利用问题，大道沿线主要是农村，部分土地被国家征收后，农民剩余的土地用途在经济利益的驱动下也发生了相应的转变，由此推进了环线乡村旅游的发展。本文研究环巢湖大道周边用于乡村旅游建设的土地流转情况。现实生活中，旅游用地的来源分为土地征收和土地流转，土地征收是强制将集体土地转为国有土地，忽视了农民意愿和利益，存在相当大的弊端。土地流转是指农民将自己手中的土地承包经营权转让给他人或经济组织，即农民保留承包权，转让经营权。推动土地流转制度的完善，能够取得更好的社会效益。

一、环巢湖大道主要的土地流转方式

土地流转的主要方式有土地转包、转让、入股、合作、租赁、互换等。据调查，环巢湖大道周边乡村旅游用地主要以土地租赁的方式，在政府的协助下，通过设立土地流转推介点和服务中心，将土地由农民出租给企业集中经营，例如临湖的烔炀镇、黄麓镇等村镇；也有小规模的通过土地互换、土地转包等形式开办小型旅游项目，主要以当地农民为主；土地入股是新兴的流转方式，正处于起步中。

1.以土地租赁为主的流转方式。（1）黄麓镇历史悠久，境内自然资源丰富，环境优美。环巢湖大道贯通后，该镇的土地加速流转，迅速吸引了企业投资，发展生态旅游业，其中较为典型的是镇内的“百花塘乡村大世界”度假村。 2013年，度假村从当地130家农户手里共流转土地2000亩，投资近4000万元在一期建设上，建成了养殖、垂钓、采摘、餐饮、苗木五个功能区域。通过定期开办葡萄文化旅游节、开展美好乡村体验游、黄麓风光摄影展等一系列豐富多彩的文化活动，吸引更多游客参与其中，营造浓厚的休闲农业的气息，彰显乡村旅游的魅力。（2）巢湖市烔炀镇通过土地租赁的方式，先后引进了20多家各种生态园区，形成一园一品，一园一特。园区发展面积约5080亩，集观光、垂钓、休闲、采摘、品尝等休闲游乐活动为一体，可满足游客多元化、多层次的消费需求。顺带也解决了附近农民家庭青壮年外出务工，土地粗放经营，经济效益低下等问题。农民通过土地流转，不仅能领取一定的土地租赁收入，并且可以就近为企业打工获得劳动报酬，还能方便照顾家中小孩和老人，是一举多得的好事。

2.土地互换、转让。巢湖市月亮湾农家大院的农民本来大多在外地打工，受环巢湖旅游大环境的启发，在当地政府支持下，依托旅游资源，开起了农家乐，并通过集体内部的土地互换或转让，扩大旅游规模，逐步拓展农家乐旅游形式，提供垂钓、观光、采摘等综合性服务。这种形式的土地流转往往规模较小，以农民为主导，在大道周边的土地流转中只占很小一部分。

3.土地入股。巢湖北庙岗乡依靠当地浮槎山等自然资源，开发芍药种植、蓝莓果木、水库风景等旅游景观。山上还建成了“东方老年乐园”休闲区。2016年4月29日，在巢湖市庙岗乡挂牌成立了巢湖市汇民土地股份合作社。社区内9456亩土地由农民入股，采取“内股外租”的模式经营，农民不仅可以领到土地租金，还可以分红，进一步实现了土地增值。社区内的土地将根据因地制宜的原则进行旅游开发和规模化种植特色作物。

二、乡村旅游建设中存在的土地流转问题及其原因分析

1.乡村旅游建设中存在的土地流转问题。相对于一般的土地流转，乡村土地的旅游化流转给农民增加了收入，促进土地集中规模化经营，给当地带来更多社会资本，促进产业结构升级，拉动了当地经济发展，但同时也产生了一些新问题。主要有以下几方面：

1.1关于农民权益问题。（1）农民权益得不到很好的保障，旅游投资者成为利益既得者，土地流转带来的土地增值收益存在分配不公问题。通过分析投资者取得乡村旅游用地的方式，土地从作为经济效益低下的农业生产用地转变为经济效益极高的旅游用地，不同的利用方式使土地的等级发生了变化，支付的级差地租也发生变化，后者是前者的数十倍甚至百倍。现实生活中，投资者按照土地作为农业生产用地，而不是将土地作为旅游资源，仅支付给农民低廉的使用费。这其中的“差价”被投资者低价甚至无偿占有了。农民土地经营权流转，从本质上看，就是对农民的土地权利和利益所做的一个很大的调整。保障农民权益是推进农村土地有序流转的根本要求，不能漠视农民的生存和利益诉求，不管是什么时候，特别是针对弱势群体。（2）被迫流转承包地，有的地方仅以少数服从多数为由强迫农户流转。很多企业怕麻烦，直接跟当地政府签订流转合同，再由村干部出面，通知农户土地已经被流转，要求农民签字，有时甚至只有口头通知。（3）流转费遭企业拖欠或者被村委会截留挪用。旅游开发需要大量的投资，现代化的基础建设和独特乡村特色是吸引游客的基础。流转出去的土地在企业手里，如果得不到很好的开发，产生不了效益，企业很有可能开始拖欠农民的流转费。同时也存在村委会以各种借口推脱责任，克扣流转费甚至截留挪用流转费的现象。（4）部分农民缺乏流转意识，宁愿将土地闲置，也不愿将土地随意的流转出去。受到传统观念的影响，农民认为土地必须控制在自己手里才能保障自己的权益。

1.2农村土地流转存在各种风险。（1）我国农村土地流转市场普遍存在不规范、民间化、口头化、短期化、随意化问题。（2）土地用途改变，一定量的商业用地对于乡村旅游景区必不可少，进一步导致土地利用结构改变。当前乡村旅游商业用地主体在法律意义上超出了农民主体范围。（3）旅游业大规模的土地资源开发，用地扩张带来种种社会问题、环境问题。农民手中突然获得了一笔财富，农村的聚众赌博现象也更加严重。原先耕地为生的农民的就业问题也比较突出。尽管处于绿色生态旅游的大前提下，土地流转带来的大量的社会资本、经营者和旅游者还是对乡村自然景观和乡村特色产生了巨大冲击。（4）土地退化，土壤侵蚀及污染，乡村旅游的日益升温也带来了大量的垃圾、污水，对土地生态造成破坏，严重的还会导致生态多样性减少。

1.3对农地稳定产生影响。（1）非粮化现象突出，粮食安全存在隐患。非粮化是为了经济利益将流转后的土地用于发展旅游观光等高附加值产业而不是用于粮食种植。乡村旅游用地在用途上应该有相应管制，无规范的流转会导致某些企业圈地进行土地开发，打着乡村旅游的幌子，进行商品住宅开发等牟利行为。这样不仅导致粮食产量下降，同时不利于国家粮食安全。（2）农民弃耕现象。调查中有这种现象：先有一部分农民将耕地流转给旅游企业用于乡村旅游，剩下一部分农民则增强了对农耕经营预期的不确定性，增加了大道周边未开发的土地的弃耕可能。

2.制约乡村旅游土地流转的主要原因。

2.1相关法律缺失。当前，我国在土地流转方面的立法几乎还处于空白。虽然农村土地的性质、用途、流转原则等在我国的《土地管理法》、《农村土地承包法》中有规定，但是土地流转的快速发展使本身不够明确的政策法规、陈旧的部分条款更加不适应土地流转的进一步发展，反而对土地流转形成了束缚，不利于有序规范的进行土地流转。旅游化土地流转涉及的经济利益相当大，在利益的驱使下，违反法律法规流转土地的现象更加突出。

2.2农村土地产权不明晰。农村土地归集体所有，但“集体”可以是村集体、村委会，也可以是乡镇集体经济组织，实际上集体土地的所有权主体是模糊的。而作为个体的农民，土地法律知识缺乏和文化水平不高的情况下，土地所有权最终被村委会和村长控制，这种控制体现在有权对土地进行处分。同时也成为了环巢湖周边乡村社区借地發财，违背农民意愿，甚至强制流转、违法流转的依据，损害了农民的利益。

2.3农村土地流转市场不完善。当前，我国尚没有健全的土地流转的市场机制，也尚未形成流转的市场。流转行为具有随意性，农民可能不知道对方是谁，土地就被流转出去了。大部分地区没有建立起土地流转信息体系和双方信息有效对接机制。镇政府、村委会存在对农民进行强制、强迫流转的行为，在土地流转中没有发挥好统筹管理、监督引导、协助促进的职能。

2.4农村社会保障制度的不健全。我国农村社会保障是我国社会保障体系中的薄弱环节，具有起步晚、发展不均衡、保障水平低、立法不完善、资金投入不足、管理不规范等缺陷。大多数为人所知的保障政策就是“五保户”和贫乏的医保。土地的大量旅游化流转过程中，大部分的农民只得到微薄的租金。虽然环巢湖周边的农民大多进城打工，但是部分农民宁愿将土地闲置，也不愿将土地随意的流转出去。农民的工作并不具有稳定性，他们害怕万一没有了工作，连作为根的土地也失去，没有了生存保障。

2.5环境保护观念的缺乏。旅游开发周期相对漫长，基础建设破坏了土地的原有生态，企业为了经济效益对土地没有很好地保护，导致土壤污染、土地退化。政府为搞政绩促进土地流转，大包大揽过程中更是对土地环境保护问题不够重视。而农民缺少知识和素质，没有话语权，对于旅游开发带来的土地破坏更是无能为力。

三、促进土地流转、推动乡村旅游发展的建议

1.建立健全土地流转法律法规。修改相关的土地政策和条例，解决我国农村土地流转缺乏的制度与法律保障问题。完善《土地管理法》、《农村土地承包法》。明确乡村旅游产权主体，完善产权权能，让土地所有权真正的掌握在农民手里，防止农民权益受到当地政府随意侵犯。加强对农村土地确权登记发证工作，同时为农民提供有效的土地权益保护法律援助，对侵犯农民土地权益的行为严惩不贷，保护农民合法权益。

2.创新政府职能，完善土地流转市场。通过政策性的宏观调控，严格把控市场规则，规范土地流转市场秩序，加强土地流转用途管制，建立土地流转管理平台，完善工作流程、规章制度，加强监督，防止农民利益受损及滋生腐败，促进市场良好运行。因地制宜制定乡村旅游用地规划，政府在旅游化土地流转上应该起到开拓者的作用，提前规划。确立乡村旅游用地评估标准，明确的旅游用地评估标准，有利于土地流转的顺利进行，同时一定程度上能保护农民利益。促进资源合理配置，尊重企业自主经营，鼓励企业投资，提供政策、法律、信息支持，营造良好的投资大环境；创新土地流转形式，促进土地入股流转方式。土地作为农民手里最有价值的资产，应当尽可能的实现它的价值，为农民带来收益。土地入股让农民成为股东，利于实现企业和农民的双赢，增强双方的积极性。

3.完善农村社会保障制度。健全农村社会保障政策，制定统一的管理规范，增加资金投入，完善保障项目，大力推进养老保险制度和合作医疗，提高广度和高度。对于将土地流转出去以后在家待业的部分农民，政府应通过加强与当地乡村旅游产业的联系，为农民提供就业指导和一定的补贴，解决部分闲置劳动力的就业问题。加强农村社会保障宣传，提高农民积极参加社保的意识。

4.加强土地流转宣传教育。加强土地流转宣传力度，引导农民改变传统观念，协助农民进行土地流转，提升土地利用价值，政府在土地流转中承担好中间人的角色。加强土地生态环境保护的宣传，制定土壤保护规范，针对生态旅游建设的特殊性，完善景区管理，监督经营者完善基础设施，做好垃圾处理，防治土壤污染。防治土地污染、土地退化。

四、结语

通过对环巢湖大道生态旅游土地流转现状的分析，土地流转与乡村旅游在实际操作过程中相互影响，处理好旅游化土地流转中的各种矛盾，才能更好的促进环巢湖大道乡村旅游业的发展。这需要政府、企业、农民相互的沟通、理解，不是单方面的努力就足够。

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