推动国有企业法人治理结构现代化建立科学规范的国有企业惩防体系

中共天津市委党校第98期进修一班“从严治党问题研究”课题组

推动国有企业法人治理结构现代化，建立科学规范的国有企业惩防体系，是全面从严治党、全面依法治国、全面深化改革的题中之义，也是全面建成小康社会、巩固党的执政基础的重要保证。

国有企业腐败案件的主要表现形式：一是追求高档次享受。装修豪华办公室，添置高档小轿车，利用公款从事高消费娱乐健身活动，利用工作会议、商业洽谈、公务接待等机会吃住豪华宾馆等。二是追求大排场虚荣。兴建远超实际需要的办公楼，购置豪华办公设备，利用婚丧嫁娶等机会大操大办、借机敛财等。三是公私界限不分，变相贪污受贿。私设“小金库”和账外账，逃避组织监督；虚报公款消费，用虚假发票报账；公款消费挂账，将私人消费混入；假借公务消费之名，行私人享乐之实；用公款公物装修个人住宅或亲友店面；公车私用、公款旅游、公款送礼；接受利益相关方的“馈赠”或免费服务等。四是官商勾结，以公共资源大肆行贿。利用为本单位争取项目、资金、政策支持等机会，与握有实际审批权力的官员“联络感情”。五是凭借手中权力，大搞利益输送。以输送本企业资源为代价为自己和亲友谋利，为官员亲友谋利。打着引进外资、社会融资、盘活资产、资产重组、合作发展等各种冠冕堂皇的旗号，在项目招投标、大宗物资采购、资产租赁、土地或股权出让、房产处置、品牌或市场份额让度、投资担保等领域与私营企业或境外企业暗地进行损公肥私、假公济私的权钱交易、权色交易、权权交易，甚至以国有资产为开拓市场埋单、让个人利益关联的私营合作方获利等各种手段把国有资产侵吞、贱卖、做空。六是违规选人用人。一方面，利用就业难的社会大环境，无视企业实际需要，把自己的和各种利益关系户的根本不符合用人条件的亲友安插进关键岗位，形成“近亲繁殖”；另一方面，无视干部选拔任用规定，千方百計利用手中权力寻找制度漏洞，拉帮结派提拔“自己人”，不求组织信得过，只想用权无制约。

尽管国有企业腐败案件涉及的领域不同，在中央持续加大反腐败力度的背景下，腐败分子违法违纪的手法也更加隐秘，但透过被查处的案件，不难发现以下特点：一是“一把手”自恃有权力作保护伞，违法违纪风险不大，用权失范现象较为普遍。近60%被查处的国企高管曾担任董事长或总经理，甚至集党委书记、董事长、总经理三权于一身。二是以利益输送为特征，“利益集团”式窝案串案集体腐败现象时有发生。随着廉政制度不断出台和纪律要求越来越严，个人冒险犯案的成功率降低，关键岗位合伙犯案、共同受益的特点明显。三是官商一体、公私不分的特点比较突出。很多大案要案背后都有上下勾连的影子，使得腐败分子用权有恃无恐。四是重业务轻党建，重利益轻本色，纪律意识、规矩意识淡漠，法规制度的随意变通使纪律形同虚设。五是党的观念淡化，组织功能弱化，民主集中制和制度建设流于形式，监督与被监督的力量严重失衡。六是能源、建设投资、通讯、金融等垄断领域发案比较集中，占被查处总人数的近60%。七是除国企高管外，经营、财务、资产、人事、基建、采购等关键岗位的权力寻租现象较多。八是查办的退休高管所占比例近40%，说明反腐败还处在以治标为治本赢得时间的阶段。

1.对国有企业战略功能定位和如何发展，缺少严密的思想理论支撑和法律法规保障。在学术领域，有些学者把市场经济等同于现代西方经济，把现代企业制度简单地等同于西方的企业制度，由于对国有企业的战略功能定位缺乏准确认知和政治认同，只看到“眼下”国有企业“不适应”的弊病却不思“如何适应”的治理良方，把国有企业的存在视为计划经济体制的残余、市场经济的障碍和包袱，极力主张机械地效仿西方企业运行机制，存在刻意唱衰国企的倾向。有些学者尽管对国有企业在国家战略层面的功能定位不缺乏政治认同，但缺乏对现代市场经济特别是发展社会主义市场经济的研究。在理论上，对国有企业在国家战略层面的功能定位存在认知混乱，只有原则性宣示，缺少深度详细解读，对其在社会主义市场经济中的特殊性和发展规律缺少强有力的思想理论支撑。在法律上，至今还没有一部系统完整的国有企业管理法，对国有企业监管的法律依据分散在多部通用的法律中。实际监管更多依靠的是党和政府及行业主管部门制定的具体政策或行政法规，而不是国家法律。理论上的不清晰和法律上的不严密，造成在实践环节上，一方面长期沿用计划经济体制下党政机关的思维方式管理和要求国企领导干部，存在混同于党政机关的倾向；另一方面，又仅从市场主体这个角度看待和管理国有企业的市场运作，担心监管太多影响企业发展，存在混同于私营企业的倾向。

2.实施现代企业制度的设计不科学规范，存在制度性漏洞。一是为提升决策效率，国有企业领导体制在从计划经济向市场经济转轨的过程中，还没有建立起完善的法规制度保障体系和监管审核体系，就推行了现代企业制度。随着各级政府推行简政放权，特别是自上世纪90年代开始的大规模减员增效、资产并购重组、合资合作、股份制改造和与国际接轨，权力的含金量空前增大，权力寻租的机会空前增多，客观上为滋生腐败提供了环境土壤。二是在实施现代企业制度过程中，国资监管机构虽然行使法律上的股东会监督权但事实上又做不到，只能放权到同级党委和政府信任的董事会。而董事会、党委班子、经理班子又受行政级别的领导职数限制，只能三合一，于是将决策权、执行权、监督权过分集权于最受信赖的“一把手”，形成了事实上“产权很清晰、权责不明确、政企未分开、管理不科学”的行政“一把手”个人负责制。三是法律规定公司经营计划、投资方案和内部规章制度的制定权，机构设置的决定权，副经理、财务负责人和其他管理人员的提名权，在法理上都在总经理手中，使得通过企业内部制度机制建设和力量配置，有效监督国有资产经营在很大程度上取决于“一把手”的个人政治素质。四是企业领导人员由上级机关行政任命，企业内部管理层由“一把手”主导，必然造成各级领导干部“唯上不唯下”，不是对能力的崇敬，而是对权力的依附。

3.国企选人用人的价值导向有偏差，考核评价体系不科学。一是“唯GDP论”盲目追求“量的扩张”，忽视稳健的“质的提升”，使得发展战略研究、产品创新研发、品牌建设、党的建设、企业文化和企业精神等涉及企业长远发展后劲的软实力基础性管理工作长期得不到真正重视，客观上形成了谁支配资源越多谁的政绩越大。二是国有企业占有某种优质资源，而资源的经营需要透过国际市场对该领域资源运用规律的深刻认知，做到收放精准有度，并非一味急功近利地追求一时经济效益的最大化。而国企领导干部选拔任用不是市场化地选择经营者，仅偏重政治上的“素质可靠”，轻视专业化的“能力可行”，没有完全实现内行管理、内行监督。三是优秀干部无条件接受组织调动，但行业分配差距过大，客观上形成了谁进入垄断行业谁的待遇就高。在市场经济中，个人业绩和待遇主要与经济效益挂钩，使得那些在艰苦环境中为管理基础较差的企业尽快扭亏增盈付出很多心血的干部，面对垄断行业的赚钱快、待遇高、还被认为政绩突出时，难免认为自己才能的付出与组织评价和个人境遇严重失衡。

4.组织功能弱化导致党的观念淡化，思想教育针对性不强。国企高管既是党所依靠的核心骨干，同时也是社会人，在现实中，不仅需要他们做好群众的内心工作，更需要党的上级组织做好这些干部的内心工作。事实上，有的上级组织长期以来并没有真正践行以人为本，促进人的全面发展。只要不涉及干部调动或者企业重大变故，很少与国企领导干部谈心，使得广大干部能够感受到一定的组织信任，但很少感受到组织关心。在基层党委内部，党委书记大都兼任董事长或总经理，无论从落实上级要求还是从维护企业群众利益和自身利益出发，经济发展都是第一要务，一切都要靠经济指标说话，面对激烈的市场竞争根本无暇顾及思想政治工作。而主管思想政治工作的副职也兼管具体业务不能落后，只能唯“一把手”马首是瞻，不敢也不愿冒著冲击经济工作的责难把党群工作做深做细，逐渐形成了用权力和待遇代替思想政治工作的局面。在多种价值观浸染下，一些干部也出于自身利益考虑，不愿占用时间影响具体业务和个人待遇，导致正气上不来，邪气压不住。

5.国企法人治理结构监督权力配置太分散，难以形成合力。一是行使股东会职权的国有资产监管机构和审计机构虽有法理上的监督权，但根本无法保证深入众多企业开展日常监督，上级监督有名无实。二是董事会、党委班子与经理班子重叠任职，形成了事实上的三套班子一套人马，权力得以强化、固化，使董事会、党委会监督经理班子决策形同虚设。三是尽管法律规定了“董事、高级管理人员不得兼任监事，监事可以列席董事会会议”，但监事大都是领导班子提名的本公司中层干部或职工代表，自己的身份待遇和工作都受制于同一个领导班子，监事或监事会很难面对一个强势群体真正开展监督，使监事会徒具虚名。四是上级党委组织部门几年一次考察干部，主要依赖听取企业内部关键岗位人员的意见，而绝对权力最容易控制的恰恰是这部分有发言权的干部，很难全面客观。组织、纪检和国资监管部门在考察工作中不衔接协调，也容易使组织考察流于形式。五是同级纪委权限不足，容易空转。党的十八大以后不再允许纪委书记兼职，虽能集中精力，但党委班子除纪委书记外，其他成员基本都是董事会成员兼经理班子成员，也容易使纪委书记脱离董事会、监事会决策过程。现行体制下的国有企业纪委书记，监督执纪经常面对的是班子“一致意见”，难以针对问题发挥组织效能，有效行使监督保障职能。

1.加强国有企业适应社会主义市场经济规律的理论研究。要系统化、科学化地阐释国有企业在国家战略中的功能定位和实现途径，为相关法规制度的进一步完善奠定坚实的思想理论基础。国有企业对国家战略的保障力，是在政策导向上必须明确的功能定位，也是在具体把握上不能等同于党政机关、更不能混同于私营企业的本质要求。

2.坚决纠正国有企业权力结构制度设计的缺陷，健全完善法律监管制度和内控制度。当前，必须在终极目标一致、总体责任同向的基础上，明确董事会、监事会、经理班子和党委、纪委的权责界限，构建国有企业法人治理结构的责任体系。由党委书记兼董事长负重大事项决策责任，总经理负日常经营责任，纪委书记兼监事会主席负监督责任，实现各司其职、各负其责、有效制衡和党政机构的有机融合。党委班子的主体就是董事，但纪委书记不能兼董事或副经理，总经理可以兼董事但不能兼其他职务，这样配置既能保证党委会职能，也能保证董事会职能。同样，纪委委员的主体就是监事，但不能兼经理班子成员。同时，应该赋予纪委对企业管理制度的审查权，便于及时堵塞制度漏洞。与之相应的，把企业党组织职能部门与董事会、监事会工作机构有机融合起来，依据各自职责和权限，健全完善企业内部的各项工作制度，为考核评价和究责问责打牢基础。

3.加快建立国有企业职业经理人市场化途径的选聘制度。依法落实总经理的用人选择权，严格控制经理班子成员兼任其他职务，切实保证经理班子的主要精力用于抓企业生产经营。

4.严格考核企业党委主体责任。突出“保障思想政治工作、保障国有资产保值增值、保障法规政策执行”三项职能及选人用人的推荐权和审核把关权。打破传统的行政藩篱，允许两个以上同类企业联合建立党委和董事会，但严禁兼薪取酬。

5.严格考核企业纪委监督责任。赋予纪委对纪检监察、审计、监事等监督部门人员的选择权和对关键岗位干部的一票否决权。

6.按照社会主义市场经济规律，健全完善科学规范的国有企业领导人员任期业绩考核制度，缩小同层级领导干部行业分配的差距。取消企业董事、监事、党委常委、纪委常委、副经理等领导人员的行政级别限制，实行按市场规律确定基本岗位工资，依据业绩考核外加绩效考核激励工资制度。