基层法院改革问题研究——以芜湖市部分基层法院为例

秦以平

(淮北师范大学政法学院，安徽淮北235000)



基层法院改革问题研究
——以芜湖市部分基层法院为例

秦以平

(淮北师范大学政法学院，安徽淮北235000)

摘要：在“依法治国”的大背景下，司法改革成为学界和业界共同关注的焦点。基层法院作为承担绝大多数案件审理工作的一审法院,肩负着国家司法工作的重担，因此，基层法院的改革是司法改革的重中之重。当前，一线法官人均业务量大、基层法官工作压力较大、考核制度存在缺陷、非业务性任务繁杂等，严重影响了司法活动的质量。可以从保障基层法官权益、完善基层法官考核机制、实行基层法官职务独立等方面来改善我国基层法院工作环境，保障司法活动公正、有效进行。

关键词：基层法院；司法改革；司法现状

一、芜湖市基层法院总况

芜湖市下设鸠江区、镜湖区、弋江区、三山区四个市辖区，并管辖芜湖县、繁昌县、南陵县、无为县四个县，每个区或者县都设有一个法院，另芜湖经济技术开发区单独设立人民法院，即芜湖市目前存在9个基层法院，工作人员约600人（含聘用），实际从事审判业务的人数约为总人数1/2，平均每一个具体业务部门3～4人，每年每个审判员承担二三百起案件。经笔者统计,包括函授、远程、电大以及党校等学历获取形式在内，芜湖市基层法院工作人员（含聘用制）中具有本科及以上学历者约占总人数的3/4，其中具有研究生学历的人约占总数的1/8。

芜湖市基层法院工作人员的结构与来源也较为复杂。从所学专业来看，工作人员中绝大多数为法律专业毕业，兼有文秘、园艺、计算机、经济以及会计等专业毕业；从来源来看，近年来招进的司法工作者以公务员考试为主、合同制为辅，早期进入系统的有毕业分配、调动、选调、军转干等途径。

二、基层法院现状

（一）一线法官人均业务量较大

一方面，芜湖作为长江沿岸重点开放城市、国家级优秀旅游城市，“全市常住人口361.7万人”[1]，“流动人口约有70万人”[2]，庞大的人口基数使得各种案件总量惊人。另一方面，司法考试难度的不断提升使得进入法官队伍的难度越来越大，法官收入较低也致使一部分优秀的法官流失，加上正常的人员退休和编制的限制，致使法官数量不足,导致法官工作压力很大。此外，部分具有审判资质的法官因为负责后勤、党政管理等工作较为繁忙而不参与案件办理，直接造成了一线法官数量严重短缺。这种“官少案多”的现象使得每位一线法官都肩负着较为沉重的审判任务。据芜湖市经济技术开发区法院工作人员介绍，该法院2012年3月开始运行，仅运行的前9个月便受理案件1 471件，一线法官人均结案280件，即是说包括法定节假日和双休日在内，每位法官一天至少需要审结一桩案件，如果除去法定节假日和双休日，那么该院当时的人均日结案率约为1.4件，如此业务量不可谓不重。不仅经济技术开发区法院工作任务沉重，其他基层法院也不轻松，笔者对镜湖区法院民事审判第一庭2015年1—4月的开庭公告进行了统计，从统计数据可以得知该庭前四个月开庭案件数为274件，参与案件办理的法官人数为13人，其中独立办理案件最多的法官四个月办理48件案件,见表1。

表1　2015年1—4月份镜湖区法院民一庭开庭公告统计

(二)基层法官工作压力很大

曾有学者在法庭调查日记中写道:“许多基层法官在工作情绪上确实低落,这种低落是多方面造成的,如在这样一个充满诱惑的时代,他们和其他行业比较的反差；在仕途上的无望；事业上的非业务因素的挫折等等，也许我们的司法改革应当多多关注法院系统的这些‘草根’和‘弱势群体’。”[3]337在法治的社会里，法官的职业地位本应该是令无数人羡慕和敬仰的，但是当前的现状却使得无数法官心头的乌云难以抚开。首先，法官有着光鲜的外表，令无数人羡慕不已，但是许多基层法官的收入却很低，调查中笔者了解到芜湖基层法院工作了3～5年的法官月收入只有二千多元，即便不吃不喝，按照目前芜湖的房价其每个月收入也只能支付半平米房款，对于上有老、下有小的人来说心头的经济压力又如何能祛除？其次，在法院系统内存在部分法官不愿意办案的现象，主要原因不是他们没有吃苦耐劳的精神，而是他们害怕判决出错、害怕事后追责，有学者经过调研后表示：“94%的被调查法官反映心理压力较大,工作中经常有紧张感”[4]27。在这种压力的影响下，许多法官在写成一份判决书后都会反反复复的修改，唯恐留下“后遗症”。再次，基层法官往往人微言轻，其晋升、待遇都受到系统内领导和地方政府的影响，出于集体利益的考虑或受到不当干涉的影响，有时基层法官不能完全依据法律和自己的良心开展工作，这种欲“维护正义”又“畏惧权贵”的内心矛盾使得部分正直的基层法官身心饱受煎熬。

（三）考核制度存在缺陷

2008年，最高人民法院下发《关于开展案件质量评估工作的指导意见（试行）》（以下简称《意见》）并着手建立全国性的案件质量评估体系。评估指标体系划分为审判公正、审判效率、审判效果三个部分，每个部分再具体分为若干个具体指标，比如发回重审率、上诉改判率、信访投诉率以及结案率等等。在该《意见》和评估体系的影响下，芜湖市各级法院亦结合本院的特点及上级法院的案件质量评估体系制定相关考核标准，对法院工作人员及下级单位进行考核，比如芜湖市中院曾制定并发布《芜湖市中级人民法院关于全市基层人民法院年度考核办法（试行）》。虽然该考核办法对于规范法官行为和提高审判效率具有一定的积极作用，但是也存在考核程序不规范和考核制度的内容不合理两个方面的瑕疵。在考核程序方面，该办法对密切关系人或利益相关人回避制度的规定不够全面，缺乏对密切关系人或利益相关人认定程序的规定；该办法对考核过程公开力度的规定亦不足，影响了外界力量对考核工作的监督效果。在考核制度的内容设计方面，由于该办法基本借鉴公务员考核制度，故此考核制度的司法特性不明显、具体内容也存在不科学成份，比如司法的居中裁判性在其中体现得不够明显、对法官月结案率均衡的要求违背了司法活动的规律。

（四）非业务性任务繁杂

一般认为司法工作人员工作任务沉重、需要时常加班是由其所承担的案件数量较多造成的，但是在和芜湖市某基层人民法院工作人员交流过程中笔者发现其实不然。该基层同志认为一线法官之所以特别忙，人均承担的案件数量多只是其中的一种原因，他们为了应付各种检查、调研、行政性会议等非业务活动付出精力甚至不比在业务活动上花的时间少，这些非业务活动挤占了大量业务活动的时间，严重影响了业务活动的质量。该同志还表示，个别领导或年长的法官甚至会将自己的部分私事交由下属或新人帮忙完成，比如某领导接受其他单位邀请做报告、开讲座等需要准备报告文本，此时便可能会吩咐下属代笔,又如在攻读更高学位的领导也可能会让下属代为完成课程论文、毕业论文等等。由于业务法官多数地位较低且生活负担较重，他们渴望得到领导的认可和帮助以获得晋升的机会来改善自己的生活条件或社会地位，因此对于这些非业务活动往往只能选择默默接受并努力完成。但是任何一个人的精力都是有限的，非业务活动较多必然会挤占更多业务活动的时间。

三、基层法院改革建议

（一）保障基层司法者权益

2009年，20多位芜湖市某区法院法官向市中院起诉区建委非法拆迁，很不幸的是法官同样遭遇无奈——因受政府干涉，中院不予回复、没有立案[5]。作为维护正义、保障民权的司法者，连自身的合法权益都无法维护，足以说明基层司法者处境之尴尬。笔者建议从以下几个方面改善基层法官工作环境、保障其切身权益。

1.强化法官独立，提高法官地位，反对行政权以及司法行政权任意干涉个案，对于以合法形式介入个案的行为应当采取强制登记制度，将介入行为与责任追究相结合,即将介入行为与出现的结果相关联,因介入者行为导致不法结果出现时直接追究介入者法律责任,以此强化介入者的责任意识，减轻案件承办人的精神压力。

2.在保障基层法官基本工资的基础上增设补贴项目，比如设立专业技术补贴，按照承办案件的数量发放案件承办补贴（为了避免多人挂名获取多份补贴现象，建议每件案只发放一份补贴，出现多人合办一案时允许共同分享该份案补），为基层法官提供任职期间住房保障等等，优越的条件不仅可以为基层法官提供良好生活保障，还可以吸引更多的优秀法律人才献身于我国基层司法事业。

3.维护基层法官及其亲属的财产安全和人身安全，稳定其工作心态，为其依法开展司法工作解除后顾之忧。

4.赋予一线法官适当的豁免权，即对于法官开展业务活动中出现的部分特定问题可以在获得当事人谅解的条件下予以免责或减轻责任，比如在法官过失侵犯了当事人程序性权利且没有对判决结果的公正性产生实质性影响的情况下，如果获得了当事人的书面谅解，可以不予追究。

（二）完善基层法官考核机制

基于芜湖法院系统考核制度存在的种种弊端，笔者建议从以下三个方面完善考核制度。

1.考核人的选择程序，传统的考核工作一般由被考核者的领导或上级机关完成，该种考核模式容易出现基于人际或利益的保护性考核或报复性考核，容易使得考核流于形式；同时，这种考核人选择制度将与案件密切相关的当事人、证人、律师以及检察官等排斥在考核人范围之外，可能造成法官对当事人、律师等诉讼参与人的合法权益保障不够重视。因此，笔者认为应当将基层法官的考核工作交由检察人员、当事人、律师等承担，同时在诉讼中配套使用“个案办理情况满意度反馈”制度，即在案件办结束及时邀请诉讼参与人匿名填写满意度调查信息表，就案件办理过程中的服务态度、专业能力、审理结果等进行评析并提供改进建议。

2.为了最大化地减少考核程序瑕疵带来的弊端，建议借用大数据技术建立统一的考核平台，由适格主体登陆平台进行相关的考核评估工作。

3.考核体系中部分具体的考核内容不尽合理,应当予以取消或修改,比如考核制度中月结案率均衡的要求存在严重不合理之处,由于案件处理期限的限制,结案数量很大程度上受到立案数量的影响,而立案又以当事人的起诉为基础,如果刻意要求月结案均衡就可能导致月立案数量受到不合理的人为控制；又如法官考核制度中的调解率问题,以调解率考核法官可能会导致“零判决”[6]的怪象，其不符合正常的司法活动规律。

（三）实行基层法官职务独立

所谓“基层法官职务独立”是指为了保证司法工作质量、维护司法公正，对内禁止基层审判员兼任司法行政职务，对外禁止基层法官兼任非司法系统公职或兼任跨系统公职。笔者认为，为了减轻基层法官工作负担、提高基层法官工作效率、防止它权干涉审判独立，应当对基层法官实行职务独立政策。基层法官职务独立应当做到以下几点。

1.具体案件的审判权由特定的独任法官或合议庭成员行使，坚决反对非承办该案的审判人员对具体案件强加意见或判断，对于领导干部非法强行介入个案的依法追究法律责任。

2.由于绝大多数的案件需要由基层法官承办，故该类群体工作任务较为繁重。为了使基层法院摆脱人少事多的困境，笔者建议将基层法官的工作范围限于审判业务，立案等审判业务辅助工作由同级人大特定部门派驻到基层法院的外驻办公室负责，基层司法行政工作统一由同级人大特定部门负责，该措施有利于将部分从事审判辅助工作或司法行政工作的法官转入从事审判业务法官的队伍，缓解一线法官人均业务量大的问题。

3.为了保障司法工作质量、维护法官切身利益，建议限制基层法官兼职，尤其是兼任关系基层法官切身利益的司法行政性职务，以此为审判独立和公正司法创造一个良好的环境。

参考文献：

[1]吴凌.芜湖常住人口361.7万人[N].大江晚报,2015-03-26(A03).

[2]马正超.居住证制度惠及芜湖70万流动人口[N].大江晚报,2013-09-12(A13).

[3]洪昭文.法庭调查一周志[J].法律方法与法律思维,2003(2):337.

[4]董晓军.基层法官心理压力现状分析和缓解对策研究[J].法律适用,2007(1):27.

[5]白红义.法官也成拆迁户[N].时代周报,2009-12-31(5).

[6]王淼.南阳市第二届“十佳法庭”、“十佳法官”事迹展示[N].南阳日报,2015-10-23(A3).

（责任编辑：王明雯）

Research on the Reform of Primary Courts: Taking Some Primary Courts ofWuhu for Example

QIN Yi-ping
(Institute of political Science and Law, Huaibei Normal University, Huaibei, Anhui 235000, China)

Abstract:Under the background of "Rule of Law", judicial reform has become the common concern focus of academia and industry. Primary courts as a court of first instance which should deal with most of cases, shoulders the burden of the national administration of justice. Therefore, the reform of primary courts is the most important of judicial reform. At present, a line judge must take on a lot of works, the primary judges have a lot of pressure, the system of assessment should be improve and the operational work is very busy, it is not good to improve the quality of the judicial activities. In order to improve primary courts’work environment and ensure the fair and effective judicial activities, more attention should be paid to protect the interests of primary judges, improve the evaluation mechanism of primary judges and prohibit the primary judges get a part time job and so on.

Key words:primary courts; judicial reform; judicial status

作者简介：秦以平（1991—），男，安徽芜湖人，在读硕士研究生，研究方向：法学理论。

收稿日期：2015-12-10

中图分类号：D926.22

文献标志码：A

文章编号：1673-1883（2016）01-0083-04

doi：10.16104/j.issn.1673-1883.2016.01.021