试析滁州市农村公共文化服务建设问题与对策——基于公共服务理论视角

高琦，辛玉军

(滁州学院经济与管理学院，安徽滁州239000)



试析滁州市农村公共文化服务建设问题与对策
——基于公共服务理论视角

高琦，辛玉军

(滁州学院经济与管理学院，安徽滁州239000)

摘要：基于公共服务理论的研究范式,根据实地调查和数据分析，并从地方政府、农村非营利组织和农民等方面，分析了滁州市农村公共文化服务的现状及存在的问题，以公共部门为主体，探讨加强农村公共文化服务建设的对策。

关键词：农村公共文化服务；公共服务；滁州市

由于市场发展的不完善、私人部门提供文化服务的局限以及城乡二元结构的存在，城乡之间的文化需求与供给水平差异明显。如何保证农村居民享受到同样优质的公共文化服务，既涉及到社会公平，又关系到国家经济社会的良性发展。中国共产党十八届三中全会提出建立公共文化服务体系建设协调机制，构建现代公共文化服务体系。基于这种政策背景，对滁州市农村公共文化服务现状进行调查，了解当前农村公共文化服务的现状及问题，并提出相应的对策。

一、研究方法与途径

“公共服务是指政府及其公共部门运用公共权力，通过灵活运用多种机制和方式，提供各种形态的公共物品，以不断回应社会公共需求偏好、维护公共利益的实践活动的总称”[1]。本文以公共服务理论为依据，从政府、市场和个人的关系与特征方面梳理农村公共文化服务的现状及存在的问题。从公共部门、私人部门和第三部门的不同供给模式和偏好入手，探讨加强农村公共文化服务建设的对策。公共服务理论要求政府必须承担起公共服务的职责。因此，本文着重描述和解释政府在农村公共文化服务中的作用和影响。

表1　调查对象样本特征分布

本文数据来源于官方的统计数据、相关文献数据以及实地调查数据。其中，问卷调查数据来源于2014年7月对滁州市部分乡镇所做的关于农村公共文化服务的调查。走访文化站、农家书屋、农民文化乐园及其它公共文化设施。表1为调查对象样本特征分布。

二、滁州市农村公共文化服务存在的问题

根据笔者的调研,滁州市农村公共文化设施建设相对完善，各级政府积极开展文化惠民活动，农民基本文化需求得到满足，农村公共文化服务体系建设取得一定成果，但依然存在以下问题。

（一）政府部门存在的问题

1.地方政府财政投入不足。“文化事业费投入是公共文化建设经费的重要组成部分，是文化事业发展的必要前提，也是提高政府公共文化服务能力和水平的物质保证”[2]。下面以不同统计口径分析滁州市公共文化建设的经费投入情况。

使用大口径的文化事业经费统计分析，即政府收支分类科目中的“文化体育与传媒”大类。2013年滁州市本级和各县（市、区）文化事业费投入近3亿元，文化事业经费支出占市本级和各县市区级一般公共预算总支出的平均比重超过1%。2013年滁州市一般公共预算在教科文方面支出占总支出的18.58%，而文化方面的支出只占教科文方面支出的6%。由此可以大致推算出2013年滁州市全市一般公共预算用于文化方面的支出仅占总支出的1.1%左右。

表2　2013年滁州市文化体育与传媒支出情况

使用小口径的文化事业经费统计分析，即只统计“文化体育与传媒”大类中“文化”科目。文化事业经费支出占滁州市本级和各县市区级一般预算总支出的比重则远低于1%。同样以2013年为例,滁州市本级文化体育与传媒支出为6 952万元，“文化”科目支出为2 749万元，占滁州市本级一般公共预算总支的0.58%[3]。由于笔者没有获得具体的数字，故直接投入于农村的文化事业经费的总量有多少还不能确定（表2）。

根据安徽省文化厅的文化统计口径分析，文化事业费指财政拨款中用于发展社会文化事业的经费支出，不包括行政运行、文化基础设施建设、艺术教育和文物保护等支出。2013年安徽省文化事业费为11.11亿元，在全国居第22位。全省人均文化事业费18.43元，居全国第29位，而全国平均水平为35.46元，最高的上海市为121.69元。文化事业费占同年全省财政支出0.26%。滁州市人均文化事业费低于全省平均水平，与全省人均文化事业费最高的铜陵市相差近四倍（表3）。

表3　2013年全省各地区人均文化事业费比较

综上所述,滁州市的文化事业经费投入总量偏低，人均落后。这些既定的文化事业经费还要在城乡之间、区域之间进行分配，真正能够投入到农村文化事业建设的经费会更少。财政投入不足会导致滁州市农村公共文化产品和服务供给不足，基础设施建设滞后，文化人才短缺等问题。

2.农村公共文化服务设施匮乏，供给碎片化、可达性差。农村公共文化服务主要依托“三馆一站”，即公共图书馆、文化馆、美术馆和乡镇综合文化站等机构，再加上村级的文化设施，如文体广场、农家书屋等作为补充。截至2013年滁州市共有公共图书馆、文化馆各9座（分属市本级和各县市区）；共有乡镇（街道）文化站100个，全市共有乡镇90个,文化站已在乡镇全覆盖。全市公共图书馆藏书量65.29万册，人均拥有公共图书馆藏量0. 15册，低于当年安徽省人均拥有公共图书馆藏量0. 29册的标准。全市广播综合覆盖率97.5%，电视综合覆盖率98.3%，有线电视入户率30.5%。虽然市—县—乡镇—村四级文化服务网络已经构建成型，滁州市公共文化机构和广播电视网络建设基本满足民众部分文化需求，但仅从数量上也表明了滁州市农村公共文化服务设施匮乏的现状。

同时，农村公共文化服务供给碎片化、可达性差。“政府、市场、非营利组织和公民个人等供给主体都在供给农村的公共服务，但很多时候并不能形成协同合力，而是各自为政，这使得农村的公共服务供给变得越来越碎片化”[4]62。而且在政府部门内部同样存在供给碎片化现象。基层政府和上级政府相关职能部门都会向农村提供公共文化服务。但这将按照行政职能对文化产品和服务进行分割供给，不能进行资源的整合。一方面导致在某些领域重复建设，另一方面还是存在供给不足的问题，造成农村公共文化服务供给的碎片化。实地走访调研中也发现，某村的图书室既是“农家书屋”又是“新家庭书屋”，前者由文化部门负责建设，后者是计划生育部门负责建设。“各供给主体都在为农村提供公共服务，实际上农村得到的是零散的、错乱的、分配不均的服务”[4]62。

“可达性的实质是指从一个地方到达另一个地方的容易程度。基本公共服务可达性的涵义涉及3个方面：基本公共服务的获取者，包括人们的教育程度、收入水平、偏好程度等因素；基本公共服务设施特性，如种类、规模、数量、等级程度等状况；交通网络，包括交通费用、旅行时间、舒适度等方面”[5]。农村区域地理范围广，村落分散，交通不便，加上部分乡镇和行政村的合并，造成部分农村公共文化服务设施和机构布点不合理，空间距离远。农民花费的时间和交通成本与其需求的满足程度无法平衡。没有打通“最后一公里”，就难以吸引他们的参与和享受公共文化服务。

3.基层文化人才短缺，公共文化组织管理效率偏低。“三馆一站”中的乡镇综合文化站以及村级文化设施，是直接服务于农村群众的。但是，文化人才短缺制约了基层文化服务机构的发展。以乡镇文化站为例，2013年安徽省乡镇文化站有1 288个，从业人员4 234人，平均一个文化站有3.3名工作人员。这只是全省的平均值，笔者调研的乡镇文化站并没有足够的专业管理人员，而是镇政府中的工作人员兼管文化站。村级文化人才更是短缺，村委会没有专职人员负责管理文化设施。而且现有的基层文化从业人员的业务素质较低，管理能力较差，难以有效提供和引导民众正确使用公共文化产品和服务。

公共文化组织管理效率偏低。在现有行政管理体制下，基层政府更多的是在扮演任务执行者的角色。县乡两级基层政府以及相关公益性文化事业单位主要承担了农村公共文化服务的具体实施。但实际上又存在重建设、轻管理的问题。粗放式的管理会使本来就稀缺的资源得不到高效利用，也会使基层群众失去参与的热情。同时，农村公共文化管理体制不顺，造成公共文化组织管理效率低。例如，乡镇综合文化站的人、财、物等方面工作都归属所在镇政府管辖，镇政府虽然具有对镇综合文化站工作的业务指导功能，但很多方面不能干涉，使一些综合文化站处于一方不愿管、一方管不着的尴尬局面。

4.政府供给与民众需求脱节。笔者认为政府供给与民众需求脱节是当前农村公共文化服务所面临的首要问题。问卷调查表明，农村居民参与基层公共组织开展文化活动的积极性较低，有68%的居民偶尔或从不参加基层公共组织开展的文化活动。公共文化设施使用方面，农村居民利用较多的有公园、文化广场和农家书屋，而村级文化活动室、乡镇文化站却很少。居民参与政府及基层组织文化活动情况分布如图1所示。

图1　居民参与政府及基层组织文化活动情况

而且调查发现,只有20%的居民认为，基层公共组织开展文化活动经常询问他们的意见和需求，65%的居民认为很少询问或从来没有询问过。政府及基层组织开展文化活动询问当地居民情况如图2所示。

另外，使用SPPS.20软件进行相关性及显著性分析发现，基层公共组织开展的文化活动是否询问当地居民与居民参与基层公共组织开展的文化活动的积极程度、对政府部门提供的公共文化设施或组织的文化活动的满意程度是正相关的，并且在0.05水平上显著相关。征求基层群众的意见，能够显著提高群众的参与度和满意度。

图2　政府及基层组织开展文化活动询问当地居民情况

“出现上述问题可以从以下两个方面解释：一方面，政府缺乏基层有效监督下，不断扩张资源配置权和增加行政成本；另一方面，由于官员的晋升主要由上级政府决定，而评价官员执政水平的指标主要是地方经济发展水平的高低。在现行的政绩考评机制下，居民对公共服务的满意度无法成为官员晋升的主要依据，所以地方官员更重视对政府运作和基础设施建设的投入，而忽视对居民公共需求偏好的满足”[6]。由于财政资源总量有限，经济建设任务重，公共文化服务本身不能直接刺激经济增长，民众需求也不能有效表达和得到重视。事实上，调查样本地区的基层政府在向民众提供公共服务的过程中很少直接征求民众的意见，很难说相关决策能够充分反映基层群众的需求。这种自上而下政权运作体系没有伴随着自下而上的民众参与和制度化的需求表达机制，导致公共文化服务的供给水平与民众需求脱节。

（二）农村公民自身存在的问题

1.农民的文化消费水平偏低。滁州市2013年国民经济和社会发展统计公报数据显示，2013年农民人均纯收入9 235元，农民人均生活消费支出6 692元；全年城镇居民人均可支配收入22 591元，人均消费性支出18 924元。

从公报和表4可以看出，2013年滁州市城镇居民人均可支配收入是农民人均纯收入的2.4倍；城镇居民人均文化教育娱乐支出是农村居民人均文化教育娱乐支出的6.2倍；城镇居民人均文化教育娱乐支出占其总支出的比重，高出农村居民人均文化教育娱乐支出占比的近9%。城乡居民收入的差距一定程度上加剧了城乡居民在文化教育娱乐方面的消费差距。农村居民文化消费水平远低于城镇居民，而且农村居民本身的文化消费水平偏低。这种低水平的文化消费现状更进一步抑制私营部门供给文化产品与服务，又加剧文化了消费的低迷。

表4　滁州市城乡居民消费结构比较

2.农民的文化需求表达能力弱。一方面，农民不知道如何向公共文化服务的机构表达自己的文化需求。另一方面，在现有的正式或非正式的社情民意反馈方式中，农民更倾向于另一种表达方式——沉默。这种不置可否的表达方式在农村民众中普遍存在。受传统文化和现实环境的影响，农民普遍不愿意过多地跟公共部门打交道，有时抱着消极避险的心态，同时又存在自利性的“搭便车”现象。

笔者认为上述两种情形都是农民自身需求表达能力弱的表现。这种表达能力的弱化很大程度上是农民的文化水平、价值观念、行为习惯以及这个群体内部的行为逻辑造成的。由此可以看出，农民参与公共生活的能力有待提高，这也正是提供公共文化服务所应着力改善之处。

（三）农村非营利组织存在的问题

“依据税费改革以后农村公共品资源来源主体的不同，可以将农村公共品供给实践划分为三种类型：国家主导型、国家与社区合作型、社区主导型。”[7]问卷调查显示，政府及基层组织是最主要的提供文化服务和开展文化活动的主体，占52.5%；其次是群众自发开展活动，占27.5%(图3)。目前,滁州市农村公共文化服务供给主要是国家主导型和国家与社区合作型，政府体系之外的公共组织或团体在农村公共文化服务供给方面力量薄弱。

现实表明，仅仅依靠基层政府的供给手段无法满足农民日益多样化的文化需求，更不能在短期内从内容和形式上丰富农村公共文化服务。而私营部门和民间非营利组织在农村并没有形成良好的发展态势，发挥其供给公共文化服务的优势，现阶段更无法提供高质量文化产品与服务。

图3　农村公共文化服务供给主体

三、加强农村公共文化服务建设的对策

公共服务是一项政府职能，同时又是一种政府执政理念，需要政府改变自身的工作方式和管理模式，才能提高公共文化服务供给效率。下面仅就滁州市农村公共文化服务建设中迫切需要解决的问题提出几点意见和建议。

（一）加大政府财政投入，以实现农村公共文化服务建设的财政基础

滁州市农村公共文化服务设施匮乏的一个重要原因是政府财政投入不足。加大财政投入、完善农村公共文化服务设施是解决当前农村公共文化服务供给不足的基础性工作。地方政府，特别是县乡两级政府承担具体的文化建设任务。但目前县乡两级政府财政负担重，无法完全承担农村文化基础设施的投入。明确财政分级负担和支出责任，合理划分中央与地方、地方各级政府之间的事权与财权。另外，政府财政资金投入必须真正向农村倾斜，保证资金投入落到实处，强化对政府财政投入的监督。

（二）加强文化人才队伍建设，为农村公共文化服务建设提供智力支持

基层政府、公益性文化事业单位以及村级文化组织的从业人员短缺，制约了农村公共文化服务建设。提高基层公共文化组织的管理效率,增强文化服务供给的质量,切实回应基层群众需求的关键还是要建立一支业务素质较高、服务意识较强、了解农村实际的文化人才队伍。一方面，对于基层公共文化组织的全职人员，要逐步提高其福利待遇和业务素质，并招收文化素质较高、掌握文化管理方法的人员加入其中。另一方面，积极培养吸收业余文化人才参与文化建设，并给予一定政策扶持，如选派文艺骨干进修和财政补助等。

（三）提高公共文化组织管理效率，为农村公共文化服务建设形成组织保障

在加大政府财政投入的同时，更要提高政府及各类公益性文化事业单位等公共组织的管理效率。实际上在政府的运作模式下，资金投入不是绝对有效的解决办法，反而是自身利益膨胀的诉求和获取的途径。政府供给公共文化服务的具体实施者是各级各类公益性文化事业单位。厘清文化事业单位管理体制的障碍，提高文化事业单位的管理效率，高效利用有限的文化事业经费，管理、维护现有的文化设施，整合、调动文化资源。

（四）建立健全民众需求表达机制，为农村公共文化服务建设营造社会氛围

自上而下政权运作体系应该伴随着自下而上的民众参与和制度化的表达需求机制，使政府供给公共文化服务与民众的需求契合。尊重民众的意见，根据民众的意见调整政策，民众间接地参与到公共事务中，能够提升他们的积极性以及对政府及基层组织工作的满意度。

另外，政府在提供公共文化服务时，应处理好与其它公共服务供给的关系。在当前社会资源有限的情况下，通过基层民众需求的表达与反馈综合考虑提供公共文化服务的程度。根据农村居民对公共服务的需求偏好，协调好与农村基础教育服务、公共卫生与基本医疗服务、基本社会保障服务等目前农民需求强烈的公共服务的关系。确定农村公共服务供给的优先级，解决不同人群的需求，提供更加必要的公共服务。

（五）鼓励非营利组织参与农村文化建设，实现农村公共文化服务建设主体多元化

现阶段政府要改变传统的文化服务供给模式，运用更加灵活的手段和方式回应多样化的需求，与市场和非营利组织形成伙伴关系，鼓励、引导更多社会主体参与农村文化建设。比如政府除了直接供给文化服务之外可以向社会购买公共文化服务，由生产者变为消费者和监督者；引入市场机制、私营组织和社会资本供给公共文化服务；鼓励非营利组织以志愿服务的方式提供公共文化服务；引导基层群众参与文化建设等。

参考文献：

[1]陈振明.公共服务导论[M].北京：北京大学出版社，2011：13.

[2]杨聪杰.北京市文化事业费的投入情况及政策建议[J].城市问题，2013（2）：74-76.

[3]安徽省统计局.安徽统计年鉴(2014)[EB／OL].[2015-05-20].http://www.ahtjj.gov.cn/tjj/tjnj/2014/2014.html.

[4]汪锦军.农村公共服务提供：超越“碎片化”的协同供给之道[J].经济体制改革，2011（3）:62-67.

[5]彭菁，罗静.国内外基本公共服务可达性研究进展[J].地域研究与开发，2012（2）:20-22.

[6]龚锋，卢洪友.公共支出结构-偏好匹配与财政分权[J].管理世界，2009（1）：10-12.

[7]中国社会科学网.新型城镇化背景下的乡村社会治理——2014年农村社会学论坛综述[EB／OL].(2014-07-22) [2015-05-20].http://www.cssn.cn/shx/shx_cxyj/201407/t20140722_1264118.html.

（责任编辑：王明雯）

ATentative Analysis on the Chuzhou Rural Public Cultural Service Constructing Problems and Measures: Based on the Public Service Theory Perspective

GAO Qi, XIN Yu-jun
（School of Economics and Management, Chuzhou University, Chuzhou, Anhui 239000, China）

Abstract:The paper analyzes the current situation and existing problems of rural public cultural services of Chuzhou, based on the paradigm of the theory of public services, according to field surveys and data analysis , from several aspects of local governments, rural non-profit organizations, and farmers etc, explores to strengthen rural public cultural service measures taking the public sector as the main body.

Key words:rural public cultural service; supply; improve measures; Chuzhou

作者简介：高琦(1993—)，男，安徽颍上人，在读本科生，研究方向：公共管理。

基金项目：教育部国家级大学生创新创业训练计划项目(201410377022)；滁州学院经济与管理学院“励志追梦”科研课题资助项目(2015JGLZ02)。

收稿日期：2015-12-10

中图分类号：G122；C916.2

文献标志码：A

文章编号：1673-1883（2016）01-0066-05

doi：10.16104/j.issn.1673-1883.2016.01.017