PPP融资模式在我国的发展现状及相关问题研究

北京物资学院研究生部 肖瑶



PPP融资模式在我国的发展现状及相关问题研究

北京物资学院研究生部 肖瑶

摘 要：随着我国城镇化进程的推进，相关配套融资问题逐步成为人们关注的焦点。国务院近期公布的43号文件对地方政府存量债务进行了规范管理，首次提出PPP模式，此后财政部下发的《地方政府性存量债务清理处置办法(征求意见稿)》明确了地方政府性存量债务清理处置办法，对地方政府融资平台形成财务硬约束，PPP模式被明确提出。2014年以来，随着相关政策的出台，PPP进程正逐步加快。本文主要结合国外PPP的发展经验，对国内PPP发展做进一步研究，供大家参考。关键词：PPP 债务风险 融资模式

1　PPP模式的定义、分类和内涵特征

1.1定义和分类

PPP(Public-privatepartnership)起源于西方国家政府治理，由英国最先创立，其定义为政府为开展基础设施建设、提供公共产品等服务，与私营部门建立合作伙伴关系，私营部门按政府规定的质量标准提供服务。PPP有广义和狭义之分，广义的PPP范围广泛，包括了几乎所有政府服务外包的各类形式，如BOT、TOT、DBO等，而狭义的PPP特指私营部门与政府部门致力于利益共享、风险共担伙伴关系的构建，是一种项目融资方式。

1.2内涵及特征

1.2.1长期的伙伴关系

PPP模式的参与者至少包括两个，其中一个是公共部门，另一个是私人部门且二者为伙伴关系，这是PPP模式与其他融资模式的显著区别；而项目通常涉及基础设施的投资建设，因此项目期限比较长。

1.2.2新型的项目融资模式

政府提供的基础设施建设等需要投入大量资金，而最近几年地方政府债务高筑，地方政府融资平台的大幅举债间接的增加了财政压力。PPP的重要作用就在于通过私人部门的投融资，满足公众对于公共服务的需求。

1.2.3合理地分担风险

PPP模式的参与者是伙伴关系，因此项目产生的风险可以使公共部门和私人部门合理的分担。政府和社会资本应该按照合同规定参与项目建设，按照各自优势分担和管控风险，坚持风险分担最优原则，不过度转移风险至合作方。

2　国外PPP发展历程

国外对于PPP模式的运用起始于20世纪末，随着相关国家经济减缓的压力加大和财政支出上升等一系列问题的出现，PPP模式在英国、美国等发达国家得到了广泛运用。目前，PPP模式正成为发达国家吸引社会资本参与基础设施建设的重要模式，迎来了发展高峰。下面以英国和法国为例，介绍一下PPP模式的运用情况。

2.1英国

英国是最早推行PPP模式的国家，1997年正式出台了相关政策，目前，英国财政部是PPP的主管部门。英国在推行PPP模式的过程中，先后经历了私有化阶段、立约承包阶段和鼓励私人投资行动(PFI)阶段，PFI是PPP的典型表现形式。在PPP发展过程中，英国政府强调为“顾客”服务，实现服务供给文化的转变，同时打破了传统的一些制度安排，政府部门将整个项目的所有权和经营权几乎全部交给社会投资者，从而达到建立市场竞争机制、引进专业化管理、提高服务水平的目的，PPP模式在英国得到了广泛的发展。据统计，在2003年～2004年的投资项目中，通过PPP模式提供公共服务占比为11%(约为613亿美元)，有451个PPP项目顺利完工，其中包括34所医院和239所学校的新建和改造项目。

2.2法国

法国民间资本在参与公共事业领域经验丰富，国内外许多国家的公共建设项目中都有法国公司的广泛参与。在PPP被明文提出之前，法国企业主要通过“市场化”和“委托”两种方式参与公共事业。前者主要负责短期项目的建设，如重大公共设施建设；后者适用于费用实际由服务最终使用者承担的项目，如水电采暖等。2001年之后，法国开始将PPP模式上升到法律层面。2004年10月，法国财政部出版了《“公共与私营伙伴关系(PPP)合同”实用指南》，这部指南详细的规定了在实行PPP模式过程中，相关政府部门、各公共事业机构和私营企业应遵循的法律法规以及实际操作过程中的注意事项，为私营部门参与公共事业获得了法律上的依据。法国法律规定，某公共项目若以PPP模式实施，必须阐明该模式相对于其他方式的优越性，并获财政部有关部门批准方能生效。除此之外，PPP项目的审查也较为严格，因此针对适合的项目，PPP模式能确保最优化的选择，从长远看有利于控制成本和保证质量。法国在2001年～2003年间进行了8个项目试点，这8个项目是为检验其可行性及相关法律草案的适应性，包括1所学校设施、1所医院、1座博物馆、4处交通设施和1个垃圾焚烧处理系统，从项目后续运转情况来看，达到了理想效果。

3　国内PPP发展状况分析

改革开放以前，我国实行的是公有制占绝对主导的计划经济体制，民间资本参与基础设施建设情况甚微。改革开放后，经济体制逐步转为市场经济，与此同时竞争因素被引入，民间资本逐渐活跃起来，我国开始逐步引入PPP模式。总体来讲，我国引入PPP模式可以分成四个阶段。

第一阶段：第一次PPP投资浪潮开始于20世纪80年代，到20世纪90年代中期达到顶峰。1992年《关于BOT方式吸引外商投资有关问题的通知》和1994年《关于试办外商投资特许经营权项目审批管理问题的通知》的出台，使得PPP模式从政策层面得到了支持。这一阶段主要以外商为投资主体，以电厂和水厂为主要投资对象，大量PPP项目开始推进并顺利完工，其中具有代表性的项目有：深圳沙角B电厂(1984)、中山坦洲供水厂(1992)、漳州厚古电厂(1994)、上海市三桥两隧(1994)、上海大场水厂(1996)、成都第六水厂(1997)等项目。后来，由于政府推行积极的财政政策，将大量国债资金投放于基础设施领域，以及地方政府PPP项目违规问题的暴露，第一次PPP投资浪潮于1998年后逐渐沉寂。

第二阶段：从1999年～2003年，国内投资者成为第二轮PPP的主导力量。这时的PPP项目主要集中在交通设施(高速公路、隧道)、水厂及电厂。由于无法可依，这些PPP项目面临着极大的政策、法律风险，这一轮的项目大都以失败告终。

第三阶段：2004年～2012年，这其中新一轮PPP投资浪潮在中国又经历了从高潮到低谷的转变。2004年建设部颁布了《市政公用事业特许经营管理办法》强调“加强市场监管”及“保障社会公共利益和公共安全”的重要性，2005年《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》强调允许非公有资本进入电力、电信、石油等垄断行业，加快完善政府特许经营制度。在2003年～2006年年间，各地相应地出台了公用事业特许经营管理办法。在北京，奥运主体体育场项目、北京亦庄天然气项目、北京地铁5号线和北苑污水处理厂项目等均采取PPP模式，PPP模式又进入了新的一轮高潮。但在2008年金融危机发生后，我国PPP在第三阶段的发展势头就此停驻，建设规模较前期大幅下滑。为了抵御金融危机带来的系统性风险，我国在2009年推出了4万亿元基础设施投资政策。PPP的发展情况在政府加杠杆后发展停滞。

第四阶段：2013年至今，PPP模式拉动经济发展已经上升为国家意志。金融危机以来，各地政府通过地方融资平台筹集资金，积累了大量的地方性债务，加重了财政负担。为了化解债务风险，2013年11月十八届三中全会明确指出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，为PPP模式的重新出台奠定了基调；与此同时，各部委及地方政府相继出台总量近万亿元的项目，在具体实际操作上支持PPP模式的发展，将PPP模式的推广达到了高潮。

图2　截至2014年底，各地方政府推出PPP项目情况

4　我国PPP模式的意义及存在的问题

PPP模式在全国范围内的推广，已经成为拉动经济发展的重要融资手段，在缓解政府债务压力，化解债务风险与资金需求矛盾方面，PPP模式自身的优势正在逐步显现。但与此同时，其存在的问题也值得我们探讨。从总体上看，我国在PPP使用上存在以下问题。

第一，立法不明，细节规定不清晰。PPP作为投融资方式需要完善的法律条文作为依据。PPP项目涉及公共部门跟私人部门，如何切实保障各方利益，分担风险是需要面对的首要任务，相关法律条文必须予以规范。除此之外，相关投资所牵涉的资金量巨大，而项目参与各方的目标和出发点不同，这更进一步要求从法律方面给予足够的保障。而我国目前仅有的文件覆盖面不完整，缺乏细节方面的规定，而且文件多出自不同部门，缺乏协调，未来应加强在立法方面的工作。

第二，管理体制不完善、管理体系不健全。目前我国尚未形成专门的管理机构对PPP项目实施有效监管。在缺乏完善的管理体制保障的情况下，投资者的信心就会受到影响。而且大多数PPP项目规模大、建设周期长，投资者往往需要政府提供某些保证和承诺来规避转移项目的风险。若没有一个健全的风险管理体系确保投资者的利益，则PPP项目很难运作成功。

第三，适用范围狭窄，投资者积极性受限。基础项目建设及相关公共服务属于垄断行业，相关项目的规划和建设权历来由政府掌握。随着PPP模式的引入，私人部门逐渐参与到了相关垄断行业中，政府独自制定项目建设的模式受到了挑战，但由此而来的风险也逐步加大。因此，在PPP项目的立项、审批和建设中，政府审批非常严格，除了审批程序复杂之外，对于私人部门参与建设、经营的项目品种也有严格限制。这导致私人部门投资PPP项目建设的范围规定过于狭窄，限制了部分投资者的积极性。

第四，价格形成机制不完善。PPP参与完成的项目大多都存在垄断性和社会福利性，产品或服务的定价需要政府进行适当的干预，通常政府会采取低价格、高补偿的政策。采用PPP模式后，国家不会再对其进行高补偿政策，项目的运营利润和风险将由投资参与方负责。这就需要项目投资者合理估算项目的利润，确定恰当的价格，避免项目的建设运营出现困难。

参考文献

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[2] 刘向杰.公私合作项目的政府行为研究[D].西南交通大学,2011.

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[4] 刘明菲,杨勋.PPP模式在物流项目中的风险分析[J].商场现代化,2006(13).

中图分类号：F832.48

文献标识码：A

文章编号：2096-0298(2016)04(a)-079-03