人民政协与协商民主

宋汉晓

协商民主就是在公共协商过程中，公民平等地参与讨论，自由、公开地表达意见，通过认真、理性的思考和审视，形成共识，做出合理的选择，赋予立法和决策合法性的一种民主决策和治理形式。

习近平强调，协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。推进协商民主，有利于完善人民有序政治参与、密切党同人民群众的血肉联系、促进决策科学化民主化。中共十八大报告首次提出并系统论述了健全社会主义协商民主制度，成为报告的一大亮点。确认“协商民主”概念，并在此基础上确立“社会主义协商民主制度”概念，进而对“健全社会主义协商民主制度”进行规划和部署。在十二届全国人大第四次会议上，将“加强协商民主制度建设”写入“十三五”规划纲要中。

民主有多种形态，中共选择将协商民主置于民主发展的优先地位，主要是基于社会多元化及利益群体、利益诉求多元化影响中国发展，需有多元利益诉求反映和疏导的渠道；而协商民主有助于解决中国的社会问题，加强对社会的整合，且协商的传统在中国历史悠久，中国发展协商民主具有独特优势。从精英协商、高层协商，到基层协商、社会协商，能集纳更多民众的利益诉求。

协商民主在我国有着较长时期的实践过程。中共同各民主党派及各界人士共同协商建国就是一个良好的协商民主范例。

一、“两党合作”到“多党合作”—生动的历史实践为协商民主奠定了坚实的基础

民主是全人类共同追求的价值目标，也是中国共产党人不懈奋斗的目标。辛亥革命结束了中国两千多年的封建专制，唤起了民众的进步意识，大大促进了中国人民的民主觉悟。

1921年，中国共产党的诞生使得中国革命的面貌焕然一新。的确，中国共产党历来不主张抽象的民主，发起成立时就宣传科学与民主，坚持多数人的人民民主，倡导以协商为特征的新民主主义议事精神。

1922年7月中下旬，中共二大在上海举行。大会通过的《关于“民主的联合战线”的议决案》提出，联合全国一切革命党派，联合资产阶级民主派，组织民主的联合战线，并决定邀请国民党等革命团体举行联席会议，共商具体办法。8月下旬，中共中央执行委员会在杭州西湖举行会议。会议决定在孙中山改组中国国民党的条件下，由共产党少数负责人先加入国民党，同时劝说全体共产党员以个人名义加入国民党，以实现同国民党的党内合作。1923年，中共三大确立同国民党实行“党内合作”的政策，一部分党员以个人身份加入国民党。同时，孙中山为改组国民党，通过国民政府总顾问鲍罗廷协助，与中国共产党就许多重大问题进行协商。1924年1月，国民党一大召开，制定了“联俄、联共、扶助农工”的三大政策，实现了第一次国共合作。中共中央对革命形势的正确分析和战略调整，实现了以国共合作为基础的统一战线。国共合作产生了巨大的社会影响，有力推动了中国革命的蓬勃发展，推动了中国现代民主建设。这是新民主主义革命时期协商民主的有益尝试。

1931年九一八事变，日本占领东三省，中华民族危在旦夕。从9月20日起，中共就多次发表宣言，号召各派政治力量停止内战，一致抗日。1936年12月，西安事变和平解决后，中共对抗战提出了真知灼见，迫使蒋介石不得不重新审视中共的抗日主张。1937年2月至9月，国共代表共举行了6次正式谈判，历时7个月的协商，最终实现了第二次国共合作，促成了全国人民空前的大团结。

1937年9月正式建立的抗日民族统一战线，既是协商民主的思想与实践成果，又为抗日战争时期的协商民主奠定了基础。在反对国民党专制独裁统治的斗争中，中国共产党不断加强同各民主党派和无党派人士的团结合作。

中共作为中国革命胜利的领导者，没有自恃政治力量上的绝对优势。1948年5月1日，《晋察冀日报》首次发表著名的“五一口号”，号召“各民主党派、各人民团体及社会贤达，迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会、成立民主联合政府。”各民主党派和无党派人士积极响应中共“五一口号”，公开宣告站在人民一边，完全赞同中共中央提出的召开新政治协商会议，成立民主联合政府的号召，并公开表示，愿意在中共的领导下，同中共一道为推翻国民党的反动统治、建立新中国而共同奋斗。

回顾这段历史，我们可以体会到，“五一口号”的重大意义在于找到了协商建国的民主形式，为我们创造了协商民主这种新型的人民民主。在中共建国构想中，“政治协商会议”是实现人民民主的重要形式。这一形式的基本特点是，具有不同阶级基础、不同利益诉求的政治和社会组织，通过对话和协商，形成合作斗争的纲领政策等共识，共同来建立新中国。这种民主形式，就是我们今天所说的“协商民主”。

民主是目标，也是过程。以统一战线为理论基础的中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的形成，是在反帝、反封建、反官僚的历史进程中逐步发展起来的，体现出中共与各民主党派及其他社会力量从“两党合作”到“多党合作”，从“联合革命”到“协商建国”的内在逻辑，中国共产党用生动的历史实践为协商民主奠定了坚实的基础。

二、“协商建国”到“协商治国”—协商民主是人民政协的鲜明特色和巨大优势

作为新政协的发起者，中共没有搞一党独裁的专政，没有把自己的主张强加给别人，而是主动积极与其他民主党派和各界人士平等协商、共同决策，创建了聚合各方力量、协商建国、共享政权的开国之路。各民主党派和无党派民主人士响应中共“五一口号”，团结在共产党周围，参加新政协的筹建，为建立新中国做出了不朽的贡献。

任何一种民主的本质、内容和形式，都是由本国国情、社会制度所决定的。1949年中国人民政治协商会议第一届全体会议的召开，标志着协商民主这种新型的民主形式开始在全国范围内实施。通过政治协商的形式成立民主联合政府，建立了新中国，走出了一条具有中国特色的民主协商建国的政治发展道路。人民民主专政的中华人民共和国是由政协第一届全体会议执行全国人民代表大会职权宣告成立的。其后，经全国政协协商建议，召开第一届全国人大。一届人大召开后，政协作为党派性协商机关继续存在。历史证明，我国的协商民主从一开始就是人民民主的重要形式，因此，协商民主是人民政协的鲜明特色和巨大优势。

实践证明，人民政协作为最早制度化的协商民主形式，或者说最稳妥的协商民主制度，理应在健全社会主义协商民主制度中发挥更大的作用。第一，人民政协与协商民主有着天然的联系，人民政协有着其他协商民主形式所不具有的巨大优势。人民政协作为我国政治体制的重要组成部分，其政治协商功能是党和国家实行民主科学决策的重要环节。基本形成了中共党委动议、政协协商、人大决策、政府执行的政治决策运行机制。人民政协的政治协商作为必经程序，是实行民主科学决策的重要环节。对重大问题，从中共党委、人大、政府作为决策主体的决策过程来看，中共党委决策前、人大通过前、政府决定前，都要事先通过人民政协，听取和征求政协各参加单位和各界委员的意见，人民政协的政治协商是党和国家民主科学决策不可或缺的重要一环。第二，人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，它本质上就是一个实行协商民主的场所、组织和载体。其主要职能就是政治协商，因此它理所当然属于协商民主的范畴。作为多党合作和政治协商的重要机构，人民政协包括了我国所有合法党派、各主要人民团体，以及各族各界的代表人士，而且它随着社会的发展进步不断调整其组成单位或界别。团结和民主是人民政协的两大主题，人民政协的一切工作和活动都体现着民主的精神，包括民主程序、民主方式、民主作风、民主氛围。这种包容性体现了协商民主的特点。第三，协商是人民政协的基本工作方式。民主协商、求同存异是人民政协的基本工作原则，广泛征求意见、尽可能达成共识是人民政协工作的重要目的。人民政协履行政治协商、民主监督、参政议政的过程，就是在发扬民主的基础上寻求共识的过程，就是增进团结的过程，就是发扬民主的过程，就是实现协商民主的过程，这体现了协商民主的根本特征。第四，人民政协组织上的广泛代表性和政治上最大限度的包容性使人民政协拥有其他协商民主形式所不具有的巨大优势。人民政协的协商主体涵盖各党派、各团体、各民族、各阶层和社会各界、各方面人士，同时协商主体还包括中共党委、人大及其常委会、人民政府，可以说人民政协的协商主体涵盖了政党、国家与社会政治关系中的诸多方面，协商主体具有广泛性。

中共十八大报告提出，要从坚持完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的高度，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，“围绕团结和民主两大主题，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局”。对人民政协协商的形式和途径提出要“深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商”。这既是对人民政协地位和作用的充分肯定，也指明了人民政协的发展方向，对人民政协履职提出了新的更高要求。

三、“政治协商”到“协商民主”—人民政协的制度创新与制度建设为完善协商民主制度积累了丰富经验

经过60多年的实践和探索，作为新中国协商民主的最早实践成果，人民政协的政治协商不仅开创了我国制度化协商民主的先河，而且也为发展和完善其他形式的协商民主积累了丰富经验。

人民政协具有界别组织的结构优势、民主协商的功能优势、联系广泛的渠道优势，人民政协融协商、监督、合作、参与于一体，极大丰富了我国社会主义民主的内涵，是我国社会主义协商民主的重要渠道、平台和制度，是社会主义协商民主的生动体现。

人民政协这种民主形式符合社会主义民主政治的本质要求，体现了中华民族兼容并蓄的优秀文化传统，也符合世界民主政治发展的潮流，具有巨大的优越性和强大的生命力。充分运用人民政协这一政治组织和民主形式，不断健全社会主义协商民主制度，不仅能够有力推进我国的社会主义民主政治发展和政治文明建设，而且对人类的政治文明也是一大贡献。

人民民主是中国共产党始终高扬的光辉旗帜，认真审视中共推进中国民主政治的历程，统一战线、人民政协和协商民主是一脉相承的，推进协商民主就是要继续积极稳妥推进政治体制改革，目的就是发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。

改革开放以来，“协商民主”已逐渐成为当代民主政治理论研究中备受关注的主题。中共十三大提出社会协商对话制度的构想，把协商从政治领域扩展到整个社会生活领域，从国家层面的协商扩展到地方性、基层群众组织的协商，逐步形成了民主恳谈会、听证会等民主协商形式。1989年，中共中央出台《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》；2005年，出台《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，同年发布《中国的民主政治建设》白皮书；2006年初，出台《关于加强人民政协工作的意见》等，对协商民主进行阐述。与此同时，人民政协的协商形式也由1995年的6种形式，上升到 2006年的8种形式。2005年7月和2006年9月，全国政协先后召开的专题协商会，使政协履行政治协商职能的形式有了新的突破。而党委、人大、政府、政协和基层等领域的协商实践也不断丰富。

中共十八大报告正式提出并确立了我国社会主义协商民主制度。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，把推进协商民主广泛多层制度化发展作为政治体制改革的重要内容，强调在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。“十三五”规划纲要把推进协商民主广泛多层制度化发展作为“发展社会主义民主政治”的目标。把协商民主提升到国家政治体制改革层面进行推进，充分体现了中国共产党在社会主义民主问题上最新的实践创新和理论创新，彰显了中共中央顺应党心、民心，坚定不移地推进政治体制改革的决心和信心。体现中共对于中国民主政治发展目标的清晰和自信，有助于建设与社会结构和价值观念多样性相适应的公民有序政治参与的渠道；有助于改进党的领导方式和执政方式；有助于体现我国社会主义民主政治的特色和优势；有助于发挥人民政协在协商民主中的重要渠道作用；有助于社会主义协商民主制度的不断健全和完善。

社会主义协商民主制度，是中国共产党人和中国人民追求民主伟大历程中的一大创造，将协商民主制度化是改革开放以来我国政治体制改革的一大探索和突破，具有里程碑意义。社会主义协商民主理论的创立，深化了对民主政治内涵的认识，明确了选举民主和协商民主是我国社会主义民主的基本形式。作为中国特色民主政治发展的一种重要形式，它以一种易于操作的、基础性的、稳妥的方式促进社会主义民主政治建设。

推进民主政治协商是我国政治发展的紧迫任务。协商民主不仅仅是一种理论，更是一种实践方法和路径，是探索适合中国社会主义市场经济发展要求的民主政治建设的重要手段和必由之路。协商民主作为选举民主的互补形式，更加注重参与者理性协商得出的结论，这与单纯强调自由投票、多数决定的选举民主思路有所不同，从而打破了“选举等于民主”的教条化公式，有助于培育更加成熟的民主观念，有助于完善在此基础上发展起来的、更加注重实效的民主制度。同西方竞争式的民主相比，协商民主具有许多优越性。协商民主既关注决策的结果，又关注决策的过程，从而拓宽了民主的深度；协商民主既关注多数人的意见，又关注少数人的意见，从而拓宽了民主的广度。

社会主义协商民主制度是一个广泛、多层的制度体系，是执政党对人民民主理论的重大创新，是中国社会主义民主政治建设的重大创举。要完善社会主义协商民主制度，就要不断完善程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道；深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商；发挥统一战线在协商民主中的重要作用，发挥人民政协作为协商民主的重要渠道作用，完善人民政协制度体系，规范协商内容、协商程序，拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效。不断拓展体制的开放性，不断拓展公民有序政治参与的渠道，不断促进我国民主体制的运行及系统整合，不断优化执政过程，逐步健全社会主义协商民主制度，把推进社会主义民主政治建设推向一个崭新的阶段。

（作者为《中华儿女》海外版副主编）

责任编辑 尚国敏