我所经历的破产法立法过程

李曙光

我与破产法结缘不得不提到一位著名人物，他也是我的同乡—曹思源。

记得在1985年，我曾随曹思源一起去北大宣讲新中国第一部国企破产法。曹思源还编写了一本有关破产法的小册子，到处散发。可以说，他为破产法在中国早期的传播做出了重要贡献，慢慢地我也被破产法所吸引。当时，通过曹思源和破产法的宣传，我还认识了几位有意思的朋友。如沈阳市工商行政管理局集体经济办公室主任韩耀先，他主导了“中国破产第一案”沈阳防爆器材厂的破产。1986年8月3日，中国青年报摄影记者郑鸣所拍摄的“倒闭厂长的滋味”的照片，定格了改革最阵痛的表情，并获得了当年全国摄影大奖。中央电视台经济部编导傅思，他用中央电视台的直播镜头记录了第六届全国人大常委会第17次会议审议讨论破产法的会议过程，引起极大的社会反响。这些人和事在我心中留下了深刻印象。

1986年12月2日，《中华人民共和国企业破产法（试行）》正式出台，但该法仅适用全民所有制的国有企业，而且是试行。当时反对的声浪太大，用试行的办法是邓小平政治智慧的体现。有试行字样的法律，破产法是第一个，开创了先河。同时，该法虽然颁布了，但生效要等《全民所有制工业企业法》试行满三个月后。当时没有企业法，1988年8月1日企业法才颁布实施，我很清楚地记得，破产法是1988年11月1日正式实施，其他法律都没有这种情况。一部法律出台后应该是大刀阔斧地实施，而破产法很低调，1989年全国各级法院受理的破产案件只有98件，到1990年降到32件。

1986年企业破产法通过之后，我参与了曹思源组建全国第一家企业兼并与破产事务所的工作。因为我当时正在中国政法大学读博士，起先只承担一些兼职研究与学术组织工作，1989年我成为这家事务所的兼职副所长。1992年和1993年连续两年，我们与国务院国有资产管理局共同举办了第一届和第二届全国企业产权流动与破产研讨会，均由我担任会议主持人，国际破产协会也专门派来专家参加会议。这两场研讨会在当时产生了巨大的社会影响，并导致了1986年破产法实施之后国内新一拨破产兼并的热潮。1993年3月，《经济日报》的一位记者到福建做调研，了解到30多家国有企业的经营情况后写了一个内参，内容大致是：中国国有企业状况非常不好，一些企业连年亏损，可政府没办法，还要通过财政输血养着这些企业，我们有一个破产法，为什么不去用它。这个内参到了当时的副委员长、书记处书记王汉斌手上，引起重视，王汉斌写了一封信给当时的朱镕基副总理，大意是：这个记者的调研报告请朱总理一阅，亏损的国有企业老用政府的补贴对整个经济发展不利，我们1986年就颁布了破产法，法律的作用没有发挥出来，破产法可以用一用，请朱总理研究。朱总理连夜把文件批示给国家体改委主任李铁映、常务副主任贺光辉以及国家经贸委主任王忠禹。大意说：汉斌同志的意见很重要，要尽快研究，拿出解决国有企业破产的办法来。经贸委王忠禹主任立即又把朱总理的批示批给了陈清泰副主任。

陈清泰副主任是一位非常开明、开放，很有改革思想的领导。看到朱总理批示后，1993年7月的一天，他与当时的企业司蒋黔贵司长找到曹思源和我去开会，让我们拿意见。在那次小型会议上，我提出我们对于国企破产关闭的现实状况不是很了解，能否成立一个专门调研组，到各地进行调研，摸摸状况。国家经贸委接受了这个建议，并由经贸委结构调整处副处长狄娜与我共同起草报告，就调研的设想、目的、人员组成以及调研路线、内容、机构提出建议。我们这篇报告在一周之内就报给了朱总理，朱总理很快做了第二个批示，由国家经贸委牵头组成调研小组，并破例批了一笔10万人民币的政策调研专项资金。由总理批专项调研经费这在当时是绝无仅有的。调研小组由5人组成，企业司蒋黔贵司长牵头，成员有结构调整处狄娜、骈继红（后郭小伟），中国工业经济协会李力强以及我。

1993年年底，我们这个国企破产专题调研组，跑了数个城市与数十家国有企业。在深圳调研时住在深圳迎宾馆，还见到了正在那养病的习仲勋同志，印象深刻。经过两个多月的调研，我们发现国企破产难度主要表现在两点上，朱总理后来概括为：人往哪里去？钱从哪里来？怎么解决这些难点问题，国家经贸委专题调研组最后搞了一个报告，第一次提出建议制定一部新的适应市场经济的破产法，或者是修改现行破产法，同时解决职工安置与银行呆坏账问题。报告上去不到一个星期，朱总理就批下来，要22个部委进行讨论，要我们专题调研组立即拿出一个具体的政策办法。1994年3月，我们起草了后来被称为59号文件的雏形。在这一过程中，关于制定一部新的破产法的建议朱总理转给当时的委员长乔石，乔石委员长批给了人大法工委、财经委，1994年人大财经委开始成立新破产法起草小组，组长是经济学家董辅礽，副组长为人大财经委副主任张彦宁。最早的领导小组成员还有原财经委委员、兵器工业总公司原总经理来金烈，财经委办公室副主任吴春生，财经委工作人员王文越以及我。这段时间，我一方面帮助国家经贸委起草完善59号文件，另一方面作为张彦宁牵头的调研小组成员到各地进行立法调研。

最初国务院想制定一个全国性的国企破产政策，后来朱总理决定先搞试点，第一批试点了18个城市。1994年10月25日《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（国发[1994]59号）出台，这个文件第一稿就是我与狄娜执笔的。文件的中心精神，是解决两个问题：第一是解决职工往哪里去的问题。当时有一件事情引起很大的震动，即重庆针织总厂的破产。重庆针织总厂是一家老牌国有企业，曾经租借了北京东方租赁公司价值1个亿的设备，欠租赁费和利息几千万元，债务由重庆市政府纺织局做担保。当时北京市中院受理了东方租赁公司诉重庆针织总厂返还利息和租赁费的诉讼，判定重庆针织总厂败诉。重庆针织总厂和重庆纺织局连夜商议方案，决定破产。东方租赁公司告到法院，北京市中院的法官法警带枪到重庆针织总厂执行财产，把重庆纺织局局长办公室都给查封了，所以后来国务院发文不允许政府担保。结果重庆针织总厂的工人上街了，反对破产，重庆街上乱成一锅粥。工人闹得非常厉害，整整三天，数千工人上街游行，喊“我们要吃饭”“我们要毛主席”“我们要回到以前”，时任重庆市委书记肖扬亲自到现场做解释、安抚，最后才平息了风波。虽然重庆的事情影响很大，但大家认为搞不好的国有企业还是要破产，前提是要解决好职工安置的问题。

当时起草59号文件的时候，对如何解决破产国企职工的问题，我提出一个理论，后来概括为“人力资本补偿理论”。职工在国企工作是在做贡献，他们一直拿的是低工资，利润的大部分被国家拿走了。理论上，一旦他们失业，国家要从拿走的利润中拿出一部分来补偿职工或提供社会保障，我将其称为国企职工的“人力资本补偿”或“清偿历史的劳动债权”理论。我把职工劳动债权分为“历史的劳动债权”和“即时的劳动债权”。“历史的劳动债权”是国家对国企职工的历史负债；“即时的劳动债权”是现今的工资拖欠等负债。国企破产要职工走一个从身份到契约的路，就要给破产国企职工一个对价的补偿，即解决“历史的劳动债权”的补偿问题。我在国内最早提出解决国企职工“历史劳动债权”的问题。

第二个问题是解决钱从哪里来的问题。这里说的钱指的是两笔费用：一个是职工安置费，第二个是国企破产后银行资产负债表的亏损如何解决。职工安置和银行债权是当时国企破产的两大障碍。

关于职工安置费的来源，我们起草文件时，最后想到了土地。我们从上海浦东新区开发时批租土地与1992年修宪中得到启示，即划拨给国有企业的土地，交纳土地出让金后可以将土地使用权进行买卖，土地出售所得可以用来安置职工。当然，这笔钱还不够，所以有了后来的“三家抬”政策，即企业、社会和政府各出一部分。

银行反对破产主要是呆坏账冲销没有资金来源，当时银行贷款还未进行正常、次级、关注、可疑、损失的五级分类，银行自身的商业化改革才刚刚开始。于是我们想到了建立呆坏账准备金制度，即国际上通行的从贷款中提取1%的准备金来冲销银行的呆坏账。有了这一制度，银行也不反对破产了，甚至支持破产。59号文件发布后，大家从反对破产转变为积极支持破产。

后来，国务院专门成立了国有企业改革领导小组，组长是当时的副总理吴邦国，下设国有企业兼并破产办公室。从1995年起，全国国有企业的兼并破产工作轰轰烈烈展开，并迅速出现国企破产高潮。1995年、1996年，一下子四五千件破产案件都与59号文件的实施有关。于是，在实践中出现了“假破产、真逃债”的现象，有的地方搞“换壳经营”或“企业分立”。为解决这一问题，1997年国务院制定了国发10号文件，朱总理提出“破产还债，关门走人”，以遏止各地的“恶意破产”现象。1996年破产试点城市扩展到56个，1997年扩展到111个城市，2000年破产试点基本全面推开，这就是政策性破产的概况。

我认为，从1994年到2004年是新破产法立法的10年准备期。反思政策性破产，在中国国有企业有破产法都不能破产的情况下，能把国有企业的破产推动起来，应该说政策性破产是有历史功绩的。但在10年政策性破产中，真正保护市场经济中债权人的概念还没有完全树立起来，一些试点城市和企业还是想投机取巧，捞各种政策优惠，出现了一些“假破产、真逃债”、损害债权人特别是担保债权人利益的行为与现象。所以政策性破产注定不能长久，市场经济还是要靠法律规则治理，还是要建立有信用的商业环境。2008年政策性破产进入尾声。

1995年到1999年，我的工作重心主要是参与国有企业破产试点的政策指导工作以及新政策的出台、解释，并且参与亚洲开发银行、世界银行对中国改革的政策支持、国际经验研究以及相关官员培训的工作。2000年2月，我到哈佛大学法学院作访问学者，较完整地学习了美国的破产法制度。2001年5月归国后，我组建了中国第一家破产法研究机构—中国政法大学破产法与企业重组研究中心。

2003年全国人大重新成立了新破产法起草小组。我回到新破产法起草小组，参与设计了破产法的几个重要制度，包括管理人制度、重整制度，在破产法的国际经验借鉴和新破产法的社会宣传方面做了大量工作。当时那一届全国人大的决心很大，原副总理吴邦国是委员长，提出5年之内一定要完成新破产法的立法。对这个决策我也起了一些作用。2003年年初，当时全国人大在人民大会堂开5年立法规划座谈会，请了几位专家，每人谈15分钟，我当时讲了40分钟，因为我准备了一份2万字的报告，重点谈加快新破产法立法问题，也谈到公司法、证券法与反垄断法的立法修法问题。2004年5月和2006年6月，全国人大财经委召开了两次重要的破产法会议，全国人大常委会副委员长李铁映、全国人大财经委主任委员傅志寰、新破产法起草小组组长、原湖北省委书记贾志杰参加了这两次会议，我被安排在会上做了重点发言。这两次会议为新破产法的通过奠定了重要基础。

2006年8月27日十届全国人大常委会第二十三次会议审议并表决通过了《中华人民共和国企业破产法》，这是新中国第一部遵循市场经济规律的破产法。大会表决时，我就在现场。当人大常委们以157票赞成、2票反对、2票弃权的高票通过这部法案的时候，我不禁感慨万千。

会后，我接受了新华社、人民日报、中央电视台等70多家媒体的采访。从1993年提出立新法的建议，1994年开始起草，2003年重新搭班子，到2006年新破产法出台，我很庆幸能够从头到尾参与破产法的立法进程。这一过程虽然起伏跌宕，但是总的来说是一个认知、发现真理的过程。新破产法虽已颁布实施，但是这一破产法还只是“半个破产法”。我们市场经济中还没有个人破产、事业单位破产以及市场其他主体破产的规则，破产法实施得也不顺利，破产案件太少。但是，笔者仍然认为中国的市场经济与破产法的前景是光明的。

（作者为中国政法大学教授、博士生导师、研究生院院长、破产法与企业重组研究中心主任。本文是《破产法的转型》一书的自序）

责任编辑 尚国敏