基层人民调解工作保障机制研究——以怀宁县为例

李瀚琰;人民调解;保障机制

(安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601)



基层人民调解工作保障机制研究
——以怀宁县为例

李瀚琰;人民调解;保障机制

(安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601)

摘要：自2011年1月1日《人民调解法》颁布实施以来，人民调解作为一种既不同于诉讼与仲裁，也不同于传统意义上的调解制度，凭借着我国悠久的调解传统和低成本、高效率解决争议，日渐成为基层纠纷解决的和维护社会稳定的第一道关卡。虽然在立法上有了一定的完善，但是在实践过程中仍有许多问题，例如调解员经费保障、司法确认、没有完善的程序等等问题。通过对安徽省安庆市怀宁县人民调解工作的调研，发现实践中的一些问题以及提出了一些建议，为以后的人民调解工作完善提供一些完善措施。

关键词：基层;人民调解;保障机制

一、调解制度兴起的原因

(一)调解制度的兴起是人类争议解决机制发展趋势决定的

纵观人类纠纷解决发展的途径可以看出，最原始阶段的解决就是以私力救济为主，最明显地表示为“杀人偿命”的刑事救济方式和“欠债还钱”的民事救济方式。随着国家的产生和社会稳定的需求，第三方介入解决方式逐渐取代了原始的私力救济，诉讼制度成为解决纠纷的最主要和最权威的途径。但是今天，国家作为第三方介入的弊端不断凸显，首先是繁琐复杂的程序规定，高额的诉讼成本，其次是诉讼制度的不可预见及域外执行问题，最后是国家作为第三方，是否会不当的泄露当事人双方商业秘密等等问题，这些都预示着一种更为简便的争端解决机制——ADR(Alternative Dispute Resolution)——的产生。

(二)调解制度的兴起是为了弥补诉讼制度本身的缺陷

1.诉讼制度严格的对抗地位不利于民间争议的解决。在基层人民的生活环境中，涉及各种错综复杂的人际关系，因而民间争议中的当事人对于纠纷的解决需要的是一种“双赢”，并非就是谋求一种“你死我活”的境地，通常一些纠纷的解决就是为了弥补当事人之间的内心平衡，或者是为了弥补当事人的经济损失。由于诉讼制度严格的对抗地位，一刀两断的判决往往使得原有的邻里亲属关系就此结束，或许通过诉讼的一方获得了由胜诉带来了小部分利益，而因此放弃了所有的人际关系。所以，与其被动地受国家司法强制性安排，倒不如把这些争议的解决尽可能地控制在自己的手中，取得程序控制权和结果控制权。[1]

2.诉讼制度为了保证实现社会的正义和维护司法的权威，制订了严格的诉讼程序。在过去的一段时间里，中国的诉讼法学家们一再地强调中国“重实体、轻程序”的弊端，“迟到的正义非正义”，在诉讼程序建立的今天，却使得诉讼的弊端不断涌现：诉讼程序的复杂导致案件的积累、诉讼成本的提高和对民间纠纷解决的拖延。因此在争议中，当事人关注于权利义务的迅速履行，而不是在程序中是否得到了公正的对待。

3.相对于灵活的调解制度，诉讼由于严格的程序限制，大大限制了法官的自由裁量权，僵硬和陈旧的法律规范时常无法解决形形色色的争议。[2]民间争议的形式各种各样，法律不可能将民间各种争议及解决都有详细的制度设计，在私权处分如此发达的今天，固定实体权利的解决受到质疑。

4.民间争议的特征决定了人民调解制度的兴起。在中国这种熟人社会里，人际关系交往甚密，通常形成了一个个的自治团体，人民调解由于其强烈的自治性，适应了基层人民的生活状态。特别是在乡村社会，人们乐意寻求有道德、有威信的中立第三者来解决，而且人民调解没有公开调解的要求，在“好事不出门恶事行千里”基层社会里，能够为当事人之间争议的事项起到保密的作用。

(三)调解制度的兴起也是为了弥补仲裁制度的不足

由于诉讼制度的缺陷，近代以来一种更为简便和快捷的制度——仲裁应运而生。然而，随着仲裁制度的不断发展，仲裁的程序性规则越来越正式，案件也越来越复杂，裁决也同法院判决一样面临着执行难的问题。商事纠纷的增加和复杂，使越来越多的人选择诉讼和仲裁之外的争议解决方法。[3]“经过多年的发展之后，人们发现仲裁并不比诉讼更有效率、更省钱。在很多情况下，仲裁吸收了诉讼最糟糕的因素，大大拖延了时间、增大了成本。”[4]

仲裁制度的诉讼化丧失了本来的程序性优势，但却以一裁终局的形式抹杀了当事人的审级利益。民间争议的当事人希望在第三人的介入下友好地解决争议，而仲裁制度发展至今的现状说明这一制度正朝着诉讼方向渐行渐远。

二、安庆市怀宁县人民调解概况

鉴于人民调解的诸多优势，我国目前在完善调解立法和构建组织形式上都取得了很大进步。就现状而言，我国人民调解制度涉及的范围非常广泛，涉及婚姻家庭纠纷、房屋宅基地纠纷、劳动争议纠纷、山林土地纠纷、计划生育纠纷、道路交通事故纠纷、物业纠纷和医疗纠纷等等方面。因此，本文在组织和实践上对安庆市怀宁县2012年人民调解状况进行分析，进而得出结论。

(一)怀宁县人民调解组织概况

依据《人民调解法》第5条*《人民调解法》第5条：国务院司法行政部门负责指导全国的人民调解工作，县级以上地方人民政府司法行政部门负责指导本行政区域的人民调解工作。以及《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》中明确的司法行政机关与人民法院密切配合。据统计，由怀宁县人民法院和司法局领导，全县共成立各级人民调解组织269个。其中，村(居)调解委员会241个，乡镇调解委员会20个，区域调解委员会1个*2011年11月18日成立，跨怀宁县腊树镇、太湖县新仓镇、潜山县黄泥镇。，专业性调解委员会1个*交调会成立于2010年9月，有13名调解委员，2名专职人民调解员。。

(二)怀宁县人民调解员概况

截至2012年，怀宁县共有20个司法所，司法所工作人员60人，其中，大专以上学历59人。全县18个司法所均配有专职副科级司法所长。由数据可见，村委会居委会人民调解员占主要比例，为84.8%。但是专职人民调解员的数量明显偏少，只占到18.8%。同时文化层次也一些不足，大专以上学历仅仅占到3.67%，高中以上学历的占67.9%，也就是说，还有将近三分之一的人民调解员不具有高中以上文化水平，这就给调解工作带来了很大的难度。

(三)怀宁县人民调解工作开展概况：

在怀宁县司法局调研期间，笔者详细参阅了大量的调解卷宗，并参加了人民调解工作的实地调研，其中有雷埠乡两起医疗纠纷调解工作调研，石牌镇四起医疗纠纷调解工作调研。

根据现有数据统计，人民调解制度不仅仅体现在解决民间微小争议，对于重大的民间纠纷、重大的经济案件，都能起到化解纠纷、维持稳定的作用。

(四)怀宁县人民调解工作经费概况

据统计，2012年度司法行政机关主持人民调解工作的经费是10.4万元，如果全部划拨给地方司法所的情况下，那么每个司法所只能有5 200元；人民调解委员会共计269个，那么每个调解委员会的工作补助是643元。虽然人民调解工作当中用于交通、通讯和餐饮的经费有县级政府另外预算，但是这样的经费保障显然有些捉襟见肘。

表1　调解委员会的组织与数量(2012年1～12月)：

表2　调解员的组织构成与数量(2012年1～12月)：

表3　案件类型与数量(2012年1～12月)：

表4　重大纠纷解决汇总(2012年1～12月)：

表5　调解工作经费概况(2012年1～12月)：

三、安庆市怀宁县人民调解评析

(一)怀宁县人民调解工作取得成绩

目前，怀宁县下20个乡镇司法所均有自己的指导的人民调解委员会，并且司法所所长一般都兼任人民调解委员会委员或者是主任，为人民调解工作的开展提供了良好的职业保障。同时，怀宁县7个街道均有人民调解委员会负责开展调解工作。基本上怀宁县已经在每个村庄、每个社区都建立起了人民调解委员会，还在企事业单位建立起了人民调解委员会。

表6　调解成果概况(2012年1～12月)：

截止2012年底，怀宁县共调解各类矛盾纠纷4 641起，协议涉及金额达到3 847万元。共排查各类矛盾纠纷1 331起，预防各类矛盾纠纷1 074起。

同时，怀宁县交通事故损害赔偿纠纷人民调解委员会成立以后，截止2012年10月底，共受理调解纠纷471起，调解成功率达91%。

(二)怀宁县人民调解工作的不足

虽然人民调解工作取得了一些成绩，但是仍旧有许多不足，这些不足不仅仅是怀宁县人民调解工作的不足，也是经济欠发达地区共同人民调解工作共同的难题：经费保障不足，司法确认率低下，调解员素质不高，程序性规定缺失，法院和司法行政机关指导力度不够，启动方式，调解协议效力有争议等问题。

1.调解经费不足。

根据规定，人民调解工作是不收费的，专职人民调解员的经费为每人每年1万元，兼职人民调解员主要由基层司法所或者乡镇政府的工作人员兼任，没有经费补助，社会志愿者则没有工资和补助。对司法行政机关和人民调解委员会的补助也由上文给出，其数量也不足以填补调解所需。根据《人民调解法》第16条规定*《人民调解法》第16条：人民调解员从事调解工作，应当给予适当的误工补贴；因从事调解工作致伤致残，生活发生困难的，当地人民政府应当提供必要的医疗、生活救助；在人民调解工作岗位上牺牲的人民调解员，其配偶、子女按照国家规定享受抚恤和优待。但是在实践中，由于对人民调解员经费如何保障和使用如何监督，都缺少详细规定，成为实践中产生了由于资金严重不足，调解委员会工作难以为继的情形。[5]

关于经费保障方面还会产生其他问题：首先是人民调解场所，虽然每个乡镇司法所都有专门的人民调解办公室，但是规模较小，难以应付大规模的群体性争议，有时候人民调解办公室还承担着安置帮教、社区矫正工作，很难保证不在时间上起冲突。其次，据统计怀宁县所有调解协议中口头协议的占4150份，书面协议的仅有393份，如果能在调解委员会放置打印机等，书面协议的数量不会如此之少。最后，人民调解工作经费设计不够明确，车旅费、食宿费都由另外预算，这就给调解工作经费预算带来了极大的不确定性。

2.调解员素质不高。

据上文统计，在怀宁县人民调解员当中，大专以上学历仅仅占到3.67%，高中以上学历的占67.9%，面对日益复杂新颖多变的民间纠纷，如果调解员不具备必须的文化素养和法律知识，不但不能解决纠纷，还会造成当事人对调解公信力的怀疑。很多情况下，调解员还在通过思想道德教育和感情教育来说服当事人，但是由于我国熟人社会的转变，这种缺乏技巧性、策略性的调解方法所起到的作用也大不如从前。[6]在人民调解员的构成上，专职调解员只有303人，而县一级的人民调解工作专职人员只有2人，没有足够的资金和编制保障，很难让高层次的人才从事专门的调解工作。

3.程序性规定缺失。

《人民调解法》没有对调解程序做出完善的设计，仅就调解程序的开始、调解员的选择、调解与诉讼的衔接做了原则性的规定。虽然人民调解制度是群众自治制度，但是良好的程序设计对制度的存在有着重要的意义：首先，调解中的保密规则和调解员的回避应当由法律规定，否则当事人泄露对方的个人隐私将不能得到及时的追究，还要依靠侵权诉讼来解决。其次，调解程序的立法设计，能够以法律的高位阶来统一程序立法，防止在执行调解协议时以程序不公为由驳回。最后，调解的程序立法能够提高调解制度的可预见性，也是稳定调解秩序的需求。

缺乏程序性保障，在调解中还会造成强势的一方会肆无忌惮的侵犯弱势一方的利益，缺乏程序的外观，也会使调解中的双方无视调解的重要性和轻视调解员的主导地位，反而给人民调解增加负担。

4.法院和司法行政机关指导力度不够。

尽管人民法院和人民调解委员会是指导与被指导的关系，但是在组织上人民调解委员会还要受到司法行政部门的领导。这样的管理体制带来的相应弊端则是法官与调解人员的脱轨，缺乏来自司法行政机关的有力支持。[7]

目前，我国在法院指导人民调解工作上，遇到的问题主要有：指导工作流于形式、缺乏专门的指导机构、对人民调解员的培训指导不够、对民调人员制作的调解协议书重视不够、联动工作机制不健全、缺乏必要的奖励机制等。[8]基层法院对于人民调解工作的开展指导有着深刻的意义，不仅仅在调节方式、判断标准、法律依据方面法院都能给予很好的指导作用，最重要的是，法院的指导能够便于当事人在达成调解协议后直接进行司法确认，赋予调解协议强制执行效力。

5.调解协议的效力存在争议。

(1)关于强制执行力的争议：人民调解协议的自治性，意味着对双方当事人没有约束力，只能靠当事人自觉履行。[9]根据《人民调解法》第31条规定*《人民调解法》第31条规定：经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行。人民调解委员会应当对调解协议的履行情况进行监督，督促当事人履行约定的义务。，人民调解员应当监督和督促当事人按照约定履行义务。很多观点认为这一规定赋予了人民调解协议强制执行的效力，因为当事人“应当”按照约定履行的隐藏含义是不得违反约定，必须履行，如果不履行将追究其违约责任。

实质上，人民调解协议是在当事人自治基础上形成的，以牺牲一定的程序利益换来的实体纠纷的解决，对非程序性的结果赋予强制执行力只会对弱势的一方更为不利。其次，《人民调解法》第33条明确规定了司法确认程序，如果已经具有强制执行力，那么第33条的规定明显多余。

(2)关于人民调解协议是否为民事合同的争议：很多学者认为，调解协议并非民事合同性质，并且不能参照《合同法》的中无效和可撤销的合同来撤销其效力。

以上观点明显缩小了合同的范围，按照最大限度保护合同的观点看来，只要是当事人的合意，都可以称之为合同。并且如果拒绝承认和执行和解协议，国家也提供了提起仲裁和诉讼的救济途径。最重要的是，最高人民法院通过司法解释*《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》第10条规定：经商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解后达成的具有民事权利义务内容的调解协议，经双方当事人签字或者盖章后，具有民事合同性质。的形式赋予了民事合同的效力，从维护法律的稳定性角度来说，这一规定既然没有带来执行的不便，就不要轻易改变其性质。

6.司法确认率低下。

《人民调解法》第33条比较详细地设计了司法确认制度，而且司法确认制度可是说是人民调解中的最具价值的制度之一，但是在怀宁县人民调解的4641例案件中，只有3例经过司法确认。追其原因主要有两点：第一，司法确认程序过于复杂，进行确认反而使原本简易的人民调解制度增加了了程序负担；第二，法院没有积极参与到人民调解指导工作当中，对于基层人民来说，调解通常是在双方大量亲属和见证人都在的情形下进行的，基于调解员的个人威望和当事人诚信要求，一般不会再违反调解协议，没有确认的必要，并且基层人民也很难区分“法律效力”和“强制执行力”之间的差别。所以法院积极参与到司法确认，普及法律知识，在调解成功后第一时间告知确认作用有着重要的意义。

四、人民调解工作的保障机制的建立

(一)建立起完善的经费保障机制

目前人民调解遇到的瓶颈主要是两大问题：首先就是经费问题，*《人民调解法》第4条：人民调解委员会调解民间纠纷，不收取任何费用。而政府财政预算又很紧张，所以扩大预算，增加财政补贴成为改善人民调解的必须。其次就是执行效力问题。就当前形势看来，迅速增加人民调解的财政预算是不可能的，随着服务型政府观念的不断深入，任何一项活动都需要增加财政，根据笔者的考察，可以执行的措施有如下几种：

1.将人民调解工作划为政府专项补贴。

例如江苏省将人民调解工作主体分为四类，即调解员/专职调解员、调解委员会、司法行政机关分别划拨经费。并将这四部分经费纳入江苏省财政保障，对各人民调解委员会按照调解成功案例的数量予以核拨资金。[10]从长远角度看来，要建立起“省管县”的财政直管模式，保障县级人民调解的经费。

2. 开创以政府购买人民调解工作新模式。

例如上海市江苏街道“人民调解李琴工作室”、天山街道“人民调解工作事务所”和北新泾街道“疑难民间纠纷调处中心”基本模式。这种模式能在一定程度上使得人民调解工作专业化发展，但是这种模式不适合经济欠发达地区，因为这些地区的人民调解员的补贴多来自于其本身职业的工资，地方政府也没用足够的经费来运行。

3.地方政府应当加大对办公用房、办公设施、公用车辆、餐饮补助。

如上文所述，根据怀宁县人民调解办公室的考察看来，这些办公室既承担了人民调解工作，也承担了社区矫正的教育工作。在社区矫正教育工作中，在办公室内的宣传标语和办公流程都给人民调解工作造成了无形的压力。同时，完善其他办公设施，有助于在第一时间内以文本的形式确定当事人的权利义务，给当事人主张权利提供依据。

4.实行个案奖励制度。

根据调解员案件调解数量和难度、涉案金额、人民满意程度确定案件奖励经费，以此鼓励调解员提升调解技术和法律知识水平。每年度对于个案奖励的优秀人民调解案件进行评优，并进行表彰奖励。[11]具体考察措施、评定标准及名单公示都可以有当地司法行政机关来完成。

(二)改善人民调解员的职业素质和提高人民调解员的准入标准

根据上文调研数据可以看出，怀宁县人民调解员构成中，大专以上学历仅仅占到3.67%，高中以上学历的占67.9%，专职人民调解员只有303人，占调解员总数18.8%。

1.开展定期培训。

当前情况下，想要大量吸收人民调解员，或者迅速提高人民调解员的素质在短期内是无法实现的。根据实地调研，怀宁县各乡镇人民调解员在调解的技巧和稳定形势的能力上，都有着较高的水平，同时在民间也有较高的威望(很多调解委员会主任都是地方司法所所长兼任)。在这种情形下，开展定期组织培训活动，普及调解中常见的法律问题，会与调解技术取得相得益彰的效果。

2.提高准入标准，改革人民调解员编制。

既然当前人民调解员面临着调解员学历不高，法律知识不健全的困境，那么就应当提升调解员准入的门槛，例如要求学历最低为本科，至少为法律专业的毕业生，甚至有些要求取得律师资格。但是不能忽视的一个事实是，在偏远的欠发达地区，即使国家提供良好的福利待遇、较高的工资，可能也不能吸引人才向这些地区流动。所以应当改变人民调解员的编制，改变原有的司法所所长兼任的现状，以公务员编制或者事业编制将人民调解员收归为国家工作人员。

3.将调解员的身份与调解工作区分开。

人民调解制度被定性为群众自治的纠纷解决，所以在调解过程中，以村委会、居委会、司法所负责人组织调解的情况非常常见，但是这使得区分人民调解和政府调解变得困难，也会产生当事人因惧于政府的威信而没有收到较公正待遇的情况。所以在调解中，应当将调解员的公职身份与调解工作区分开，也可以在调解过程中吸收当地人民法院、人大代表、政协委员等具有较高法律素质的人员参与调解，优化人民调解员的整体结构。

(三)完善调解程序规定

1.做好保密工作。

虽然人民调解制度坚持调解一案件，教育一大片的政治目的。但是不可否认的是，有很大部分的案件涉及当事人之间的隐私或者是秘密，而且保密性也是人民调解的程序优势之一。根据仲裁员中立性和独立性的要求，如果前期参与的调解工作涉及到当事人在仲裁和诉讼中不愿意主动提出的证据，如果违背这一原则，必然造成后期程序不公。

2.完善诉前调解制度。

诉前调解的开启方式要以当事人合意选择为前提，以法院案件审理的司法建议为辅助。当事人可以自行约定设置人民调解作为诉讼的前置程序，并将人民调解作为单方提起诉讼的抗辩理由：如果没有经过调解直接进入诉讼，对方当事人可以以纠纷当事人一方未经人民调解而直接向法院起诉向人民法院提出抗辩。[12]

3.建立完善的回访制度。

根据调研，一般的民间纠纷在调解完成之后就履行完毕，但是也有许多金额大、人数多的案件需要分期履行。在调解工作中，做好回访工作可以在一定的期限内缓解执行效力不足的问题。回访记录要做到定时回访，对重大案件多次回访。针对没有达成调解协议的案件，也可以回访，以防止纠纷再次激化或转化。

(四)坚持调解协议的合同性质

如前文所述，人民调解协议为民事合同性质。于否认协议的合同性质带来两大弊端：一方面，既然法律规定了调解协议的合同性质，从维护法治稳定的前提下看来，就不要轻易改变其性质；另一方面，虽然反驳的观点很多，但是鲜见能对调解协议性质建立起新的理论，这反而对调解协议的法律效力带来了不确定性。

根据我国《民法通则》与《合同法》之规定，只要是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议，其性质均属民事合同。不能因为调解协议有了第三人的参加、经过一定特殊程序就否认当事人合意的本质。根据《合同法》第107条规定*《合同法》第107条：当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等。可以追究不履行义务人的违约责任。

(五)密切法院、司法行政部门与人民调解委员会的关系

作为专业的纠纷解决机制，法院有着深刻的调解经验，司法行政部门长期指导人民调解工作，对于提升调解的成功率有很大的帮助。但是在实践中，很少有法院主动帮助调解工作，司法机关也从原先的指导地位，成为调解的决定机关，因此要改变这种现状，亟需法院参与调解。

1.首先，法院应当建立常设部门对调解工作进行指导；其次，法院应当长期派员参加重大纠纷的调解；最后，建立联席会议制度，定期不定期召开司法机关与人民调解委员会的座谈会。[13]

2.充分发挥司法行政机关对公证制度的指导作用，确立起在调解工作后对调解协议赋予公证效力。当事人在调解结束以后，可以根据自身需求，或者根据司法部门的建议，对调解协议进行公证，公证后的调解协议也能具有强制执行的效力。

(六)完善现有的司法确认制度

1.司法确认制度的确立。

我国司法确认制度滥觞于甘肃省定西市的“定西创新”。随着实践的不断深入，《人民调解法》以高位阶的法律确立了司法确认，并以司法解释*2009年最高院发布的《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》第四部分详细规定了人民调解协议司法确认的程序。尤为可贵的是，2011年3月30日开始施行的《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》专门对司法确认做了更为细致的规定。完善了司法确认程序。

2.司法确认制度的执行现状和原因。

(1)现状：

虽然司法确认制度有了详细的立法和司法解释，但是在调解之后主动进行确认的情况少之又少，就怀宁县而言，2012年共调解4641起，司法确认3起。在笔者调研期间，曾有一起案件准备进行司法确认，最后由于程序过于复杂，当事人放弃了程序的启动。

同时，司法确认机制还存在着一些其他问题。

首先，关于和解协议的撤销没有规定时效。依照现有司法解释，*《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》第5条：人民法院应当自受理司法确认申请之日起十五日内作出是否确认的决定。因特殊情况需要延长的，经本院院长批准，可以延长十日。司法确认申请之日起15日内作出是否确认的决定。倘若商事和解协议达履行后，当事人有新证据新情况证明和解协议存在瑕疵，和解协议撤销是否受15日限制没有规定。但是根据合同法的规范看来，只要合同存在法定撤销情形，那么就不受15日的规定限制。

其次，已经履行完毕的和解协议是否可以申请撤销也没有规定。但当事人之间所达成的调解协议在内容上完全会出现法律的禁止的规定，[14]根据合同法的原则应当予以撤销。

最后，司法确认程序是否公开尚未规范。和解协议的达成是在不公开的场合下进行的，因为司法确认不在《民事诉讼法》规定的不公开审理案件的范围之内，所以司法确认是否要公开仍然是一个值得争议的问题。

(2)原因：

前文已经部分阐述了司法确认制度缺失的原因，既有程序复杂原因，也有当事人认识原因。同时，更主要的还有一些现实原因，首先，在人民调解工作的过程当中，由于过分强调私权处分的必要，当地政府、司法行政部门都不会强调当事人进行司法确认，甚至人民调解委员会也不会主动要求当事人去确认，这样这一制度就被当事人忽略了，甚至于不知道有这一制度的存在。其次，因为所有调解员受乡镇、行业或企事业单位领导，没有乡镇、行业或企事业单位的支持，单靠司法部门单打独斗导致人民调解协议司法确认开展受限。[15]最后，如果当事人之间的调解协议被确认无效，那么当事人又要面临重新调解或者提起诉讼的复杂过程，使得原本简单的程序适得其反。

3.司法确认制度的重构

(1)建立重大案件法院联合调解制度

很多学者的观点认为，司法确认的启动条件限制了当事人申请确认的机会。*例如学者多持这样一种观点，《调解法》关于当事人启动司法确认的条件应放宽，法律应当允许当事人单方申请就可以启动对人民调解协议的司法确认，这样大量的已经达成的人民调解协议就有可能通过司法确认途径而获得强制执行效力。参见张玲. 试析司法确认对克服人民调解协议效力局限性的不足[J].南宁：传承，2011(2):80-84.然而，笔者认为，在启动程序上做改变对提高司法确认率并非有多少作用，反而有损人民调解当事人的合意。因为从人民调解程序的结束到司法确认程序的开启，整个过程中仅有一个合意的存在，并成为申请司法确认的基础。[16]所以程序的启动必须由双方当事人共同申请。

所以，如果当事人之间的纠纷涉及金额重大，或者涉案人数众多，可以在人民调解开展的过程当中，就邀请当地基层法院的法官参与调解，在调解结束之后，由人民调解委员会主动告知当事人有进行司法确认的权利和进行司法确认的有益方面。如果当事人同意进行司法确认，那么可以由参与案件的法官直接受理确认申请，并制作决定书。

(2)建立调解中的司法确认告知制度

在笔者参与的调研当中，在调解协议中都没有司法确认的条款。如果在调解的过程中可以告知当事人通过司法确认的调解协议将具有强制执行效力，如果一方不履行义务，另一方可以申请法院强制执行。或者在调解协议中增加条款：“调解完成后，由双方当事人在三十日内向当地基层人民法院确认调解协议”。

(3)简化司法确认的程序

根据《若干规定》，在司法确认中当事人为申请人身份而非原被告对立双方、法院作出的确认为决定而非判决和裁定以及法院在确认过程中不存在辩论阶段的特征决定了该程序为非讼程序。司法确认程序设计应当尽量从简，在程序启动以后，应当适用民事诉讼法中的简易程序审理协议，并在合理的期限内作出决定。如果司法确认否定了当事人之间的调解协议，可以考虑在现行司法确认程序的基础上，规定一种转换程序直接进入司法程序。

(4)加强部门联动，帮助当事人实现调诉对接

首先，区县司法局所属各乡镇(街道)司法所为辖区人民调解委员会与区县人民法院调确对接工作的联络人。负责接待需委托申请司法确认的当事人，并为其免费提供委托办理申请司法确认的法律服务；免费为需申请司法确认的书写困难的当事人代书法律文书；向当事人转送区县人民法院的司法确认决定书等法律文书；向当地人民调解委员会转送区县人民法院的委托调解函等事务。其次，区县法院进行文书送达、证据调查、保全、执行等司法活动时，人民调解委员会应予协助。人民调解委员会如遇文书制作、法律适用疑问等困难，法院应予指导帮助。[18]最后，在司法确认程序的启动，审查和决定过程中，司法局、人民调解委员会等可以主动提供调解的证据、当事人的证言等，法院也应当主动指导调解工作，指出调解工作不足。

总之，司法确认对于调解工作而言有着极其重要的意义。据笔者与人民调解员交谈，大家普遍认为，如果当事人能在合理期限内申请司法确认，将会给人民调解工作带来极大的便利。

参考文献

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(编辑：佘小宁)

Study on the safeguard mechanism of the basic people's mediation work——taking Huaining County as an example

Li Hanyan

(SchoolofLaw,AnhuiUniversity,Hefei230601,China)

Abstract:Since implementation of the 'People's Mediation Law' on January 1, 2011, the people's mediation system is different from lawsuit and arbitration, and traditional mediation system as well. Nevertheless, with the China's long mediation history, low cost of it and high efficient resolution, people's mediation has become the primary method in handling the dispute in grass-root level and maintaining the social stability. However, regardless of some improvements in legislation, there are many problems in practice, such as fund guarantee of mediators, judicial confirmations and insufficient procedures and so on. Based on the researches of mediation in Huaining County, Anqing City, some shortcomings in practice are found and a number of recommendations for the future work of people's mediation are made, aiming to provide some improvement measures in future work of people's mediation.

Key words:The grass-roots level; The people's mediation; The safeguard mechanism

中图分类号：D923

文献标识码：A

文章编号：1671-816X(2016)06-0428-09

作者简介：李瀚琰(1989-)，男(汉)，安徽滁州人，博士研究生，主要从事法学理论、国际婚姻家庭法方面的研究。

收稿日期：2016-02-25