农村基层村务监督机制完善研究——基于对山西391个村2062个农户的调查与研究

马华,马池春

(山西大学 中国城乡发展研究院,山西 太原 030006)



农村基层村务监督机制完善研究
——基于对山西391个村2062个农户的调查与研究

马华,马池春

(山西大学 中国城乡发展研究院,山西 太原 030006)

摘要：当前,村务监督组织建设基本完备，但是由于受经济发展条件、农民参与能力等诸多因素的困扰，村务监督在运行过程中仍然存在不少问题，导致村务监督的作用没有真正发挥，催生了基层苍蝇式腐败。形成农村基层风清气正的政治生态，推进乡村治理稳定有序，必须要建立健全民主监督机制，让村级权力在阳光下运行。基于对山西农村村务监督运行状况的实证调查研究，认为完善村务监督机制可以尝试从加强分类指导、注重顶层设计、完善运转机制、拓宽参与渠道、加强基层政府引导等角度予以完善。

关键词：村务监督；现状；问题；机制完善

健全村务监督机制，是推进基层民主管理、促进乡村治理法治化的重要内容。[1]新形势下规范农村基层村务监督机构工作职责，确保村务工作公开透明、合法合规，是维护农村集体利益和广大农民切身利益的必然要求。《村民委员会组织法》第三十二条明确规定，“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构，负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实。”在村一级建立村务监督机构，目的是加强对村务决策、执行、公开的监督，推进基层民主管理，保障村民管理村事的合法权益。强化村务监督组织建设，完善村务监督机制是加强基层农村工作的题中应有之义。

一、当前村务监督运行现状

(一)组织建设基本完备

调查数据显示，村务监督委员会较为普遍的建立起来，村务监督机构对村务监督组织形成了补充和完善作用。但拥有更多的监督组织也并不必然意味着更好的监督效果，严格履行监督职责、协调多个监督组织以形成更强的监督合力才是关键。获得有效信息的391个有效村庄问卷中，333个村庄建立了村务监督委员会，占有效样本的85.2%(表1)。其中，有52个村庄建立了除村务监督委员会之外的村务监督组织(如理财小组、纪检监督小组等)，覆盖率达13.3%。

表1　建立村务监督组织村庄数量(单位：个；%)

(二)组织运转程序不规范

《村组法》中“其成员由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生”对村务监督机构的成员产生作了明确规定。在调查的2062个农户中，有2017户得到了有效信息。在村监委会产生方式的调查中，表示由村民代表选举产生监委会的农户最多，有942户；其次是村民直接选举产生，有516户；第三是村干部任命，有282户；村干部兼任有149户；其他产生方式有127户。这四类产生方式占比分别为46.7%、25.6%、14.0%、7.4%和6.3%。(表2)村民代表选举产生监委会的数量几乎占据了近半数的被访问农户。但也有将近三成的村监委会以其他方式产生，存在与《村组法》中规定不相符的情况，其中超过两成的村庄监委会成员由村干部兼任或任命。由此可见，村务监督在实践运转过程中仍旧存在不规范等问题。

表2　村监委会产生方式(单位：户；%)

(三)村务监督认知程度较低

在实地调查中发现，村民对村务监督的认知程度较低，部分村民不知道什么是监委会。有的村民虽然知道监委会的存在，但不知道怎么监督、自己如何参与。这表明农民群众对村务监督组织的了解程度还不够，仍需要加大有关村务监督法律政策在农村的宣传。样本数据显示，37.8%的农户表示不知道村庄里是否有除村务监督委员会之外的其他村务监督组织；35.3%的农户表示不知道涉及村庄的重大决策时村委会是否召集村务监督委员会开会；有8.7%的农户表示不清楚所在村最近一届的村务监督委员会何时产生。(图1)

图1　村民对村务监督组织表示“不清楚”的情况(单位：%)

(四)村务监督受到村民肯定

从农民对监委会成立必要性的态度来看，在2007个有效样本中，认为有必要成立村务监督委员会的农户最多，有1656户，占有效样本的82.5%(图2)；认为没必要的最少，有142户，占有效样本的7.1%；介于两者之间的是认为无所谓的农户，有209户，占有效样本的10.4%。认为无所谓和没必要的农户对于村务监督委员会抱的期望并不大，但总共占比不到20%，超过八成的农户支持成立村务监督委员会，这也为在农村推广村务监督委员会提供了思想基础。

图2　农民对村务监督委员会成立必要的态度

从农民对村务监督委员会监督效果的态度来看，在1906个有效样本中，有1222个农户认为成立监委会后和成立前相比村干部腐败问题减少了，占有效样本的 64.1%；认为成立监委会后和成立前相比村干部腐败问题没变化的农户数量较少，有635户，占有效样本的33.3%；数量最少的是认为干部腐败增加的农户，有49户，仅占有效样本的2.6%。(表3)很显然，大部分的村民认为监委会的成立对于村官腐败起到了遏制作用，认同监委会的效用，对村务监督委员会总体上给予了肯定。

表3　成立监委会对村官腐败影响(单位：户；%)

二、当前村务监督存在的主要问题

(一)监督主体自立难

作为监督主体的村民受到自身监督意识、监督能力的限制，很可能会出现监督主体难自立的现象。一方面，从监督主体的监督意识看，部分农民对有无村务监督组织持“无所谓”的态度。另一方面，从监督主体的监督能力看，缺乏必要的专业审计知识和对村务监督的认知，即便拥有监督意识也难以成为理性的监督者。

(二)监督客体支持难

村委会干部既是村务监督的组织者，又是村务监督的对象，必然导致村委会干部的消极应对。从村务监督委员会成员产生方式看，村务监督组织运转必然存在程序性问题，再加之村务监督的内容和形式相对单一，最终可能使村务监督难于发挥真正的作用。同时，农村是一个“熟人社会”，致使监督组织成员存在“怕得罪人”的心理，这是村务监督运转困难的一个重要原因。

(三)制度设计落地难

对权力进行制约和监督, 主要是因为权力具有扩张性, 如果不对掌权者的权力进行必要的制约或监督, 掌权者就有可能利用权力损害公共利益。[2]当前的《村组法》很难形成完善可行的村务监督顶层设计。当前的村务监督制度设计在实际运行中表现出巨大的缺陷：首先是操作性不够强，法律规定更偏向于方向性、原则性的规定；其次是制衡性弱，现有法律制度并没有对村务监督的主体进行明确的“赋权”，只是对村民委员会的权力作了界定；最后是保障性不足，村务监督组织易受村民委员会左右，甚至出现了“自我监督”的情况，村务监督组织的独立性得不到有效保障。

(四)基层政府指导难

作为村民自治组织的村委会对于作为基层政权的乡镇政府并无行政隶属关系或领导与被领导关系, 二者只有工作上的指导与被指导、协助与被协助的关系。[3]但《村组法》并未对如何指导、指导的力度进行界定，这就使得基层政府在参与村庄治理过程中处于“尴尬境地”，乡镇政府与村委会“公说公有理、婆说婆有理”，两者间存在过大的制度空隙, 由此产生一些矛盾和冲突。由于基层政府对村庄干预程度在一定程度上影响村务监督的实施，过紧则死，过宽则乱，放任与干预之间平衡点的选择成为政府指导的难点所在。

(五)依法治村推进难

中国农村社会是一个“熟人社会”,在“熟人社会”中, 人与人之间存在着一种私人关系, 人与人通过这种私人关系联系起来构成一张张关系网。[4]传统的人情、关系、面子等文化因素的传承在一定程度上成为村务监督有效实现的障碍。法治宣传不足、法律政策指导性不强、专门法律建设滞后等因素的存在使法治推行困难，人情面子因素愈加难以克服，规范化的村务监督机制难以真正建立。

三、完善村务监督机制的对策建议

(一)坚持分类指导，整体推进村务监督工作

坚持分类指导，明确分类原则，突出整体推进。全国农村数量众多，不同地方的农村，村情存在千差万别，即使在同一地方，农村的类型也多种多样。村务监督实施效果与经济发展条件之间的相关性较强，建议根据农村集体经济的收入状况、农村产业类型、农村地理区位等因素，对农村进行分级分类。诸如，可以根据村集体经济收入情况将农村定级分类为一类村、二类村、三类村等；根据农村的产业类型，我们可以将农村划分为农业村、工业村、旅游村等；根据农村的地理区位，我们可以将农村划分为城中村、城郊村等。根据农村分类情况，制定符合农村实际的村务监督政策。

政策制定要细化，增强政策针对性、可操作性。涉及农村的问题一定要具体情况具体分析，坚持分类指导、区别对待、突出重点、整体推进，避免“一刀切”的思维。农村的村务监督工作要根据地方实际，探索有效实现形式，有条件的地方要实现“一村一策”，条件不成熟或农村村情接近的地方可以实行“一乡(镇)一策”或者“一县一策”，切实增强村务监督工作的针对性和有效性。诸如，对于农业占主导地位的农村，要加强对惠农补贴、农村低保、土地流转、征地补偿以及其他涉及村庄公共利益的决策的监督；对于有集体经济或村办企业的农村，要引入第三方审计机构，加强村庄财务审计工作，使村集体的各项收入和支出公开、透明；对于城中村或城郊村，要加强对民主决策、民主管理过程的监督；对于资源型农村要加强农村产权流转和产权交易的监督。

(二)注重村务监督制度机制顶层设计工作

健全村务公开制度，完善民主评议制度，建立村民会议否决制度。村务透明化可以在一定程度上保证村务、财务公开的真实性。要用最通俗简洁的方式，最大限度地公开村务、财务活动，可以通过村务公开栏、发放村庄财务使用说明书等形式向村民公开村庄财务使用情况，接受村民和村民代表组织的监督。要依托民主生活会，做好村级组织内部评议，制定民主评议村干部的条规条例，在村组干部之间开展相互的合理合法的民主监督和评议，增加村组干部行为的规范性。对于村庄重大决策村民可以通过公决的方式，只要有半数村民投票否决村委会做出的决策，那么决策自行终止，不予通过。

推进组织建设，完善组织架构，实现村级民主监督全面有效覆盖。各级政府要在《村组法》框架内，结合各地实际，出台相关配套措施，推动村级监督组织建设。对于已经建立村务监督组织的农村，要继续加强和完善，使村务监督在乡村治理中发挥保障作用；对于没有建立村务监督组织的农村，可以根据本地实际情况，尽快建立村级监督组织，最终实现村级监督组织在农村的全面有效覆盖。要明确村务监督组织的产生方式、机构设置、人员构成等，厘清村务监督组织与其他村民自治组织的关系，村务监督组织和村委会要由村民同时选举产生，赋予村务监督组织合法性、独立性；在既设岗位之外，要充分吸纳其他力量参与，作为村务监督的协助力量。

(三)进一步探索和创新村务监督运转机制

创新运转机制，建构“四权同步”，实现村务监督科学有效运转。村民自治四项民主权力是一个有机整体，实践中正是由于村民委员会选举后行政过程中的村民民主管理和民主监督不到位，才给村民委会成员以权谋私提供了机会。[5]造成“村官腐败”的主要原因是监督缺失或者乏力，尤其是没有将村官权力置于村级治理的选举权、决策权、管理权和监督权“四权同步”的整体程序和环节中，这就需要构建“四权同步”监督机制来治理村官腐败。完善“四权同步”监督机制，能够有效制约和监督村级公共权力，进而遏制“小官大贪”的村官腐败现象。要明确村务监督主体、监督对象和监督过程，克服监督乏力的问题，增强村务监督的有效性。

鼓励社会力量有序参与，扩大参与主体，形成多元化参与机制。社会力量包括新闻媒体、公益组织、社会团体、职业律师等，鼓励社会力量参与村务监督，可以有效扩大村务监督的参与主体，填补农村村务监督空缺、监督公权力运用和推动制度升级。[6]首先，由于监督组织乏力甚至缺失，村务监督的独立性、公平性和公正性往往得不到认可，拥有合法性的基层监督组织更是难以有效发挥作用，因此社会力量参与可以有效填补这一空缺。其次，社会力量参与村务监督并不是单向行为，其既可以监督村庄的公共事务管理，又可以影响地方政府的权力运用，对政府公权力实施监督。第三，多元化的社会力量能够将这一监督机制产生的效益向社会传递，形成舆论导向，以此推动一些议题尽快进入政府决策议程，实现机制创新向制度创新的升级。通过充分鼓励社会力量参与村务监督，建构多元化的村务监督参与机制，能够为治理和防范基层农村腐败提供外部动力。[7]

(四)探索拓宽基层农民群众参与村务监督的有效渠道

做到宣传到位，让村民懂监督、会监督。要努力通过各种方式、各种渠道提升村民的参与意识和权利意识，依法保障村民对村庄公共事务的知情权和参与权。建议通过开设农村普法课堂，成立公益性农村法律咨询服务中心等，在农村开展《村组法》和相关法律法规政策的宣传普及教育。要增设村务公开栏数量，修建、修缮村庄会议室和村民大会堂等议事设施，改进与改善村庄广播设施，通过村庄村务公开栏、黑板、广播、村民会议等方式向村民传达政治参与信息。

做到组织到位，让村民可参与、能做主。村庄选举和重大事项的决议应充分尊重村民意愿。要动员村民认真严肃参与村委换届选举，行使好民主权利，选出自己满意的“当家人”，使村级民主建设由“干部的事”变为“自己的事”，这样村民才有民主监督的动力。涉及村庄的公共事务和重大决策，村委会和村务监督组织要主动召集村民代表和村民参与决策，保障村民的知情权、参与权和决策权。要积极培育社会组织，例如说事评理谏言协会、老年协会、农民法庭等，拓宽农民参与渠道。同时，要增强农村社会组织的自治能力和服务能力，完善其内部管理制度是核心。[8]

做到保障到位，让监督有力量、有法依。基层政府应想方设法发展集体经济，给予村务监督以坚实的物质基础。要统筹安排专项财政，作为村务监督制度运行的经费保障，作为村民参与村级民主监督的经济支撑。应切实落实《村民委员会组织法》以及其他相关法律的规定，既要法律“赋权”，也要法律“扩权”和“维权”，切实做到有法可依、执法严格、违法必究，明确执法主体，基层公检法要强化相关法律法规在农村的落实，切实深入推进依法治村，使村务监督依法进行。

(五)发挥基层政府引导作用

找准定位，明确职能，突出政策工具作用。村级民主监督不仅仅是村民自己的事，同时也是乡镇等上级单位应该关注和帮助的事。当前，基层政府在处理农村事务上存在过度“放权”的情况，将村民自治与政府指导对立起来，使基层政府在指导处理农村事务过程中“碰壁”。在农村社会监督乏力甚至缺失的情况下，加之政府缺位，村民自治变成“村干部自治”，导致村庄滋生大量腐败。政府参与村务监督具有很强的现实性和针对性，在治理农村基层腐败上能够起到立竿见影的效果。基层政府要制定和出台相关政策，用政策引导村务监督的实施，为村务监督提供政策指导和保障。

党委领导，纪委参与，发挥党内监督作用。当前，大部分农村实行“一肩挑”，[9]党支部书记和村委会主任由一人担任，所以村干部一般具有党员身份。而且，在“一肩挑”情况下，村庄权力相对集中。调查显示，越是权力集中就越需要加强监督。从加强党内监督的角度来看，“党委领导、纪委参与”这一举措操作性较强。纪委参与村务监督主要体现的是党内监督，与村民自治并不冲突，而且在一定程度上会更好地推动村民自治的实施。[10]乡镇党委、纪委可以考虑对所辖行政村派驻纪检工作人员，实行“包村到户”，协助监督村庄公共事务。同时，对乡镇党委、纪委派驻纪检工作人员实行问责制。

适度干预，规避风险，提供国家权力支撑。在部分监督乏力或监督缺失的村庄，滋生了大量基层腐败，导致乡村治理陷入困境，已有的农村治理机制往往不能发挥作用，如果政府不提供救济性外部力量援助，乡村社会则可能遭遇更大治理风险。所以，在这种情况下，政府则有必要要介入，较之政策性工具和参与性引导，政府干预的力度和范围要相应强化，可以考虑由上级政府主导实行村庄内部“监督重组或重建”，重构基层民主监督体制机制。但是，在规避治理风险后，基层政府要尽快回归政策性和参与性引导。

参考文献

[1]刘云山.强化问题导向，抓好责任落实 全面提升农村基层党建工作水平[N].人民日报，2015-06-07(01).

[2]郑宪.再谈民主监督[J].中央社会主义学院学报，2004(4)：63-66.

[3]金太军.“乡政村治”格局下的村民自治——乡镇政府与村委会之间的制约关系分析[J].社会主义研究，2000(4)：61-64.

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[7]马华.民主学步：农民的民主能力建设——以南农实验为例[D].武汉：华中师范大学，2011.

[8]张云英.农村社会组织：农村社会管理创新的基础[J].湖南农业大学学报(社会科学版)，2011(12):2-4.

[9]郭正阳，董江爱.论村级组织中的“一肩挑”[J].中共山西省委党校学报，2007(3):26-27.

[10]孙宝峰.法治视角下的村民自治[D].济南：山东大学，2009.

(编辑：佘小宁)

Research about the ways to improve the village supervisory mechanism——based on the survey and research of 2062 farmers in 391 villages in Shanxi Province

Ma Hua,Ma Chichun

(ChinaUrban-ruralDevelopmentInstitute，ShanxiUniversity，Taiyuan030006，China)

Abstract:At present，The Village supervision organization was basically constructed, but due to many factors such as the economic development conditions, farmers' participation ability and so on, village supervision still has many problems in the operation process, making the supervisory has not fully play its role and creating the flying type of corruption at the local level. To form good political ecology and promote rural governance that is stable and orderly, it is a must to establish and improve the democratic supervision mechanism, making the village power run in the sun. This paper argues that improving the village supervision can be tried in several ways: strengthening classified guidance, focusing on top design, improving the operation mechanism, broadening the participation channels and grass-roots government guiding.

Key words:Village supervision;Situation;Problem;Mechanism improving

中图分类号：D422.6

文献标识码：A

文章编号：1671-816X(2016)06-0381-05

基金项目：教育部高等学校全国优秀博士学位论文作者专项资金资助项目(201408)

作者简介：马华(1981-)，男(汉)，河南驻马店人，教授，博士，博士生导师，主要从事中国政治与乡村治理方面的研究。

收稿日期：2016-02-28