健全完善国土空间开发利用体制机制问题研究

摘要：健全国土空间开发与资源节约利用体制机制，是深入贯彻十八届三中全会决定、全面深化改革的重要内容，也是进一步提高改革的系统性、整体性、协同性，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局，建设美丽中国的必然要求。目前，由于种种原因，我国国土空间开发利用体制机制存在许多问题，严重制约和影响经济社会的健康发展。文章在剖析相关问题的基础上，直面现实，有的放矢，提出了进一步健全完善国土空间开发利用体制机制的基本方略和实施路径。

关键词：国土空间；开发利用；体制机制；健全；统筹协调

中图分类号：F1243文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）04-0017-04

基金项目：2015全国党校系统重点调研课题“‘十三五我国经济社会发展重大战略问题研究”子课题项目。

作者简介：梁军（1971-），男，陕西凤翔人，法学博士、哲学博士后，中共陕西省委党校科技部副教授，研究方向：科技哲学、工程社会学。一、现行国土空间资源开发与利用体制机制存在的问题

国土是经济社会活动的空间载体，国土空间是人类一切生产、生活和生态活动的基础，离开这个基础，其他人类活动都是“皮之不存，毛将焉附”。淡水、矿产、石油、煤炭、天然气等资源是生产生活的基本需求，节约集约利用资源，推动资源利用方式的根本转变是保护生态环境的根本之策。当前，我国国土资源管理体制机制方面存在的问题，已经成为制约影响经济社会发展提质增效、新型城镇化持续发展以及粮食安全保障的重要障碍，更是生态文明建设稳步发展无法绕开的“斯芬克斯之谜”，是全面深化改革，全面依法治国，全面建成小康社会必须要解决的“深层次问题”。主要表现在：

1系统性不足，整体性不强，协同性不够，导致生产、生活和生态空间互相分割。现行国土空间和自然资源管理的职能分散，各部门分片管，分行业管，职能交叉重叠，部门相互掣肘，导致国土空间和自然资源管理碎片化。一是多头管理部门交叉系统性不足。涉及国土空间管理和资源用途管制的部门多达十余家，在分散、分片、分类管理中，“九龙治水”现象非常普遍，导致没有一个部门对特定区域的自然资源问题真正负责。同时，由于不同部门对于自然资源内涵界定的不同，以单一目的为主导实行的空间开发利用或保护，容易破坏生态环境本身的系统性，造成资源利用的浪费、低效乃至破坏。二是所有权人和所有权人权益不到位、不落实，国土用途管制整体性缺失。涉及各类自然资源管理的行政部门受委托行使不同类别国有自然资源所有权，但土地、水、森林等资源中属于集体所有的部分占大多数，且并未与行政监管部门建立委托行使关系，行政监管部门成为了事实上的强制行使者，集“裁判员”“运动员”于一身，行政的不当干预，造成对产权权益人合法权益的损害，也导致了自然资源的配置效率不高等问题。迫切需要“按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的原则，落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制”，“完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责”。三是相关职能部门各行其是，协同性不强。管耕地的只管完成耕地保有量、管林业的只追求林地面积增加、搞城建的注重城镇建设外延扩张，正如习总书记讲的，种树的只管种树，治水的只管治水，护田的只管护田，治理缺乏全局性，政府内部部门之间争地盘的问题时有发生。

2体系不完备，责任不明确，操作性不强，导致规划无序、政出多门和空间布局互相冲突。习近平同志在不同场合多次强调：“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是做大的忌讳”。[2]强调规划是做好开发建设工作的头等大事。古人说，“运筹帷幄，方能决胜千里”，做好各种规划，完善规划体系是经济社会发展的路线图，指南针。但就现行国土资源开发利用而言，存在以下主要问题：一是覆盖全域的国土空间利用规划缺失，规划体系不完备。当前，国家层面的综合性空间规划主要有全国主体功能区规划、全国土地利用总体规划、全国城镇体系规划，另外，还有林地保护和利用规划、生态功能区规划、全国草原保护利用规划等多个专项规划。但这些规划既没有实现国土空间的全域覆盖，又常常被条块分割，先入为主，难以对整个国土空间进行有效统筹，实现国土空间的有效保护、合理布局和优化利用。二是规划层级和上下位次不清晰，责任不明确。在同一行政层级，规划间的层级管控关系不明确，规划体系不清晰，规划约束性不强、协调性不高、系统性缺失。比如，主体功能区规划理应是一切涉及空间规划的基本遵循，但由于该规划局限于功能区的划分，且相对宽泛，对空间布局和利用的约束性和操作性不强，在其他规划中未能有效体现、落实；再比如，一直以来，国土部门认为土地利用总体规划对城乡建设等其他规划具有管控作用，但土地利用总体规划经常随着城市建设规划而被不断修改、调整，大量良田沃土被不断蚕食。三是操作性不强，导致空间布局相冲突。在空间安排上缺乏全局性，政府相关部门各管一片且空间利用重叠、功能布局冲突问题普遍存在。比如，除了耕地和现有林地外，一些未利用地类在同一片区域，林业规划中被确定为“宜林地”，土地利用总体规划中却被称为可作为耕地后备资源的“未利用地”，城乡建设规划中又可能规划为城市“建设预留区”。故此，常常看到许多内耗、浪费和重复投资现象。四是规划编制政出多门，实施无序，难以协调。当前，涉及国土空间开发、利用和保护的规划实施时序几乎都不一致，比如，经济社会发展一般是五年规划期，土地利用总体规划是15年规划期（2006-2020年），新型城镇化规划是6年（2014-2020年），林地利用保护规划则是10年（2010-2020年），规划实施各行其是，难以兼顾。

3开发不科学，利用不集约，节约不到位，导致盲目扩张、重复建设和资源浪费环境恶化。由于规划系统先天存在的各种不足，国土空间规划对于经济社会发展的指导性和约束性降低，导致一个时期以来在国土空间和能源资源开发利用，城镇化格局和城市发展方式等方面理念落后，无节制扩大建设用地，大城市热“高烧不退”，城市空间结构“摊大饼”，生产、工作、生活空间严重割裂，空间布局极不科学；同时，只看宏观体量，不重视布局优化和微观空间治理，资源环境承载容量利用不足，土地资源整体利用不集约；特别是在一个时期以来国家权益部门化、部门利益固定化的背景下，很多部门在制定专项规划、行业发展规划的时候，更热衷于管理空间的扩大、行政职权的增加，不仅不与其他规划衔接、关联，甚至有意突破其他规划的相关限制，导致国土空间被一些部门主观分割、行业分片圈占，规划与规划之间、规划与政策之间、政策与政策之间不衔接、不协调。部分规划相互打架、空间无序开发、重复投资造成的浪费现象严重，生态环境成本高昂。

二、健全完善国土空间资源开发与利用体制机制的基本方略

目前，在中央层面，对优化国土空间利用格局、理顺自然资源管理体制已有明确的战略意图。党的十八大报告指出，“要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，控制开发强度，调整空间结构，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”；十八届三中全会决定进一步提出，“健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责”，习近平总书记在三中全会决定说明中讲到，“全会决定提出健全国家自然资源资产管理体制的要求。总的思路是按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的原则，落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制……，由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的。”去年，习近平总书记在中央深化改革领导小组第八次会议上又再次强调，要抓好改革任务的统筹协调，更加注重改革的系统性、整体性、协同性，重点提出一些起标志性、关联性作用的改革举措，加强对跨区域、跨部门重大改革事项的协调，一鼓作气、势如破竹地把改革难点攻下来。如何将这些观点鲜明、说理透彻的论述落到实处，建议从以下三个方面着手，加大协调力度，系统、整体协同解决突出问题。

1坚持立法先行，强化对国土资源规划制定的法律约束，做到依法制定规划、依法执行规划、依法监督规划落实。“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”目前，涉及国土空间安排和利用的各类规划中，除《城乡建设规划法》对城乡建设的规划及编制有规范性要求外，其余各类规划都缺乏对其编制、审定、修改、执行必要的法律规定。规划立法目的在于强化对规划制定的法律约束，规范规划制定行为，做到依法制定规划、依法执行规划、依法监督规划落实。应通过制定《规划法》，明确各级各类规划之间的上下位次关系，突出层级管控和统筹协调，提高规划科学性、系统性和全局性，解决规划部门化、短期化和利益导向化问题；增强规划刚性，严肃规划执行，规划一旦制定，各类产业、工程、项目和建设都要适应规划，不能再习惯于通过规划调整来适应项目安排。

2建立规划体系，推进国土资源规划体制改革，做到多种规划统筹协调，规划层级衔接有序，形成规划执行法定持续的新格局。国土空间规划要由扩张性规划向优化空间结构的方向转化，规划要保持连续性，不能随政府换届朝令夕改，要有稳定性和权威性。要以科学、合理、协调、共享为原则，从空间层次、规划内容和行政管理三个方面，建立统一、完备的国家空间规划体系，进行空间层次的合理划分，确定各层次规划的主要内容，明确上下层次规划之间的约束关系，并将空间规划体系与政府管理体系及其管理权限挂钩。在国家层面制定“国土空间开发利用规划纲要”，省、市、县逐级制定全域性的国土空间开发利用规划，在国土空间利用规划的基础上制定“耕地保护规划”“林地保护利用规划”“水资源保护利用规划”等，形成以“覆盖全域的主体功能区规划”为一级管控，以国土空间开发利用规划作为二级规划，涉及国土空间布局安排的土地利用总体规划、城乡建设规划、林地保护利用规划等为三级，以经济建设、社会事业发展涉及的各专业规划为具体落实的规划体系，到县级全面实现国土空间无遗漏全域覆盖、功能上无重叠冲突、地块上无缝隙对接。

3优化顶层设计，推动国土资源相关法律法规及规划、政策等方面的立改废释，更好地发挥政府在创造制度环境、优化体制机制方面的职能。行之有效的改革，大都是顶层设计与实践探索有机结合的产物。特别是体制机制方面的改革，是对以往“摸着石头过河”导致站位不高，弯路太多，成本太大的拨乱反正。当前，随着统一登记制度的建立，将对包括国土在内的水域、森林、山岭、草地、海洋等自然资源和房屋等不动产进行统一确权登记，为国土资源的统一管理制度建立创造了条件。应冲破现有体制机制的束缚，进一步优化国家自然资源资产管理的顶层设计，成立统一的自然资源管理和国有空间用途管制机构，统一有效行使全民所有自然资源资产所有者职责和国土空间用途管制职责。同时，推动涉及国土空间开发、利用和自然资源保护、管理问题的各类法律法规之间的衔接、协调，避免因相关法律的不衔接、不协调，导致相应规划之间以及实际利用中的冲突。要适时启动《规划法》立法工作，相机修改完善《土地管理法》《森林法》《城乡规划法》等法律法规。解决一些法律实际上将国家利益部门化、部门利益法定化的问题，减少各级政府工作实践中被迫经常协调的频次和难度。

三、健全完善国土空间资源开发与利用体制机制的实施路径

经济发展新常态下，进行国土资源开发与节约利用的体制机制改革，有助于从全局、长远的角度优化国土空间和自然资源的利用，在提质增效的同时确立新时期国土资源的大国战略；有助于充分发挥政府和市场两种作用进一步提高国土和自然资源配置效率，实现可持续发展；有助于纠偏前期盲目扩张产生的国土资源浪费，转向以盘活存量为主，开发与节约并重，人与自然和谐的新型发展轨道；有助于健全国土资源管理的法律、法规及政策体系，推动法治政府依法行政法治社会的形成和国家治理体系和治理能力的现代化。目前，作为初步实施路径应当聚焦以下工作：

1把健全国土资源开发利用与节约体制机制列为全面深化改革的重要议题，由中央深改小组列入日程，主要研究关于规划立法、国土空间与自然资源规划制定与执行、监督等体制、机制性问题。第一阶段，召集发改委、国土资源部、住建部、林业部、水利部、农业部、环保部、交通部等与国土空间规划密切相关的中央部委组建专题班子，开展研讨会商，汇集问题，列出实施步骤；第二阶段，调研国家发改委、国土资源部、住建部、环保部四部委在陕西榆林等地开展的“多规融合”试点经验，在试点城市实地调查，听取群众意见；第三阶段，广泛听取京津冀、长三角、珠三角等主体功能区各级政府相关部门领导和从事具体管理工作的同志意见，收集近年来全国两会人大代表、政协委员关于国土资源管理体制、机制等问题的意见、建议，议案和提案，分门别类，整理要点；第四阶段，针对以前几个阶段收集、归纳的问题、意见和建议，召集全国范围内相关经济、规划、环保等领域专家展开研讨，借鉴国际先进经验，结合我国不同区域发展实际，形成《国土空间布局纲要》（暂定名）等原则性意见。

2针对经济社会发展过程中多种规划的融合和规范予以立法，制定《规划法》，通过立法统筹协调规划之间的矛盾、交叉和重复关系，确立规划层级、上下位次和法律权威，确保“一张蓝图管到底”。由全国人大根据前期形成的《国土空间布局纲要》精神，适时启动《规划法》立法工作。目前初步的构想是以“主体功能区”规划作为整个规划体系的顶层规划也是一级规划，对所有规划起指导、规范和约束作用；位于“主体功能区规划”之下的二级规划就是“国土空间开发和节约利用总体规划”，其编制遵循“主体功能区规划”，但对其它规划起指导、规范和约束作用，位于其下的三级规划主要是土地利用总体规划、新型城镇化规划以及城乡建设规划、道路交通规划等各类专项规划。以此类推，三级规划下面是四级规划，例如土地利用规划下面又可以区分为农地、建设用地、生态用地等。在这个规划体系中，上级规划指导和约束下级规划，同级规划互相补充共同周延上级规划，各级各类规划的范围、重点、程序等是《规划法》要解决的重要问题。

3根据《规划法》的法定要求，统筹协调现有各种规划，从“人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一”的原则出发，按照“生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”的总体要求，科学编制国土空间利用及布局的系列规划，不断优化规划体系。在起草《规划法》的同时，首先，应根据该法的基本精神和原则，对现有经济社会发展中所有的规划类型采用完全归纳法逐项予以考察，按照抓“主要矛盾”的理念进行甄选剔除，凡属对国民经济和社会发展有实质性作用的规划予以保留，其它有规划之名，无规划之实的“绣花枕头”一律予以裁撤并减，在概念上做到正本清源。其次，对主体功能区规划、国土空间开发及节约利用规划、新型城镇化规划、交通规划等，根据全面建成小康社会和全面推进社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴的目标进行长期、中期和近期统筹，既听取专家和实际工作部门的意见，也听取相关利益群体和广大人民群众的意见，努力把各项规划做成真正能够指导经济社会发展的指南针和路线图；再次，要认真分析不同种类、不同层级规划的相互衔接和嵌入关系，把矛盾和交叉降低到最低限度。要致力于构建科学、系统、可持续的规划体系，力争做到“一张蓝图管到底”，即使将来要修正，也不是大修大改，不会“伤筋动骨”。

4启动“由一个部门”负责领土范围内所有国土空间用途管制职责的工作，推进与其职责相适应的“大部制”机构改革，不断提高“山水林田湖”等生态修复能力。按照十八届三中全会决定精神，健全国家自然资源资产管理体制，总的思路是“按照所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理的原则，落实全民所有自然资源资产所有权人职责的体制。”正如习近平总书记强调的，“山水林田湖是一个生命共同体”，所谓“共同体”，最大的特点是不可分割性和整体性，那么，其相对承担开发、利用、保护的“主体”，也就是政府机构也应当是不可分割的一个机构，否则很容易互相扯皮，增大内耗，降低效率。考虑到现行不动产登记机构设立在各级国土资源部门，建议由发改委和国土资源部牵头，环保部、林业部、水利部、农业部、交通部等相关部委参与，在一定范围内开展试点，对进一步推进政府职能整合开展探索。

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【责任编辑：黎峰】